謝勇才

(華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，武漢 430074)

一、問題的提出

自人類社會(huì)誕生伊始，遷移就成為人類規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與謀求發(fā)展的重要途徑。隨著生產(chǎn)力的逐步提高和文化知識(shí)的與日俱增，人類遷移的廣度與深度不斷拓展，遷移的頻率越來越高，遷移的范圍愈來愈廣。尤其是工業(yè)革命以來，科技的發(fā)展日新月異，交通和通訊日益便捷，有效地縮短了全球各地之間的時(shí)空距離，大大地加速了人口的跨國遷移，快速地改變著世界人口的分布格局，“遷移”業(yè)已成為當(dāng)今世界最鮮明的圖景之一。或許，在某種程度上，正如卡斯?fàn)査购兔桌赵凇度丝谶w移時(shí)代：現(xiàn)代世界的人口流動(dòng)》一書中所言——“我們生活在一個(gè)移民的時(shí)代”①Castels S,Miller M J.The age of migration:international population movements in the modern world,New York:Guilford Press,2003.。2015年全球移民總數(shù)已達(dá)2.32億②International Organization for Migration.World Migration Report 2015-Migrants and Cities:New Partnerships to Manage Mobility,http://www.iom.int/world-migration-report-2015.，且這個(gè)數(shù)字還在持續(xù)增長，預(yù)計(jì)到2050年將增加到4.15億③Programme UND.Overcoming barriers:Human mobility and development,Human Development Report,2009,42(100):419-436.。事實(shí)上，在這2.32億全球移民中，海外勞工所占的比例超過50%，倘若再加上他們的家屬，將占全球移民總數(shù)的90%左右④Hirose K,Nikac M,Tamagno E.Social security for migrant workers:A rights-based approach,International Labour Office,2011.。換言之，海外勞工及其家屬構(gòu)成了全球移民的主體。

顯然，海外勞工跨出國門，在異國他鄉(xiāng)就業(yè)和謀生，必然會(huì)面臨諸多困境。其中，一個(gè)重要的困境就是社會(huì)保障問題。在屬地原則和各國社會(huì)保障制度的參保資格存在差異等因素的作用下，海外勞工的社會(huì)保障往往會(huì)面臨諸多困境，譬如社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題、社會(huì)保障雙重缺失問題以及社會(huì)保障待遇支付存在障礙等，使得海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重受損。對(duì)于這一問題，國際上通行的做法是開展社會(huì)保障國際合作，即國家之間就海外勞工的社會(huì)保障問題進(jìn)行談判，簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，構(gòu)建雙方社會(huì)保障制度之間的銜接機(jī)制，以有效地維護(hù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益。社會(huì)保障國際合作肇始于20世紀(jì)初的歐洲國家，自法國和意大利于1904年締結(jié)全球第一份社會(huì)保障雙邊協(xié)定開始*Watson P.Social security law of the European Communities,Mansell Publishing,1980.，經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，全球各國共簽署了3656項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定*Sabates-Wheeler R,Koettl J.Social protection for migrants:The challenges of delivery in the context of changing migration flows,International Social Security Review,2010,63(3-4):115-144.，社會(huì)保障國際合作已經(jīng)成為了世界各國維護(hù)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益的有效途徑。

對(duì)于社會(huì)保障國際合作問題，我國學(xué)術(shù)界已有少量學(xué)者進(jìn)行了探討。從已有的文獻(xiàn)來看，我國學(xué)者們的研究是從關(guān)注這一領(lǐng)域的基本問題開始的，譬如社會(huì)保障國際合作的概念介紹、發(fā)展歷程以及主要路徑等*郭士征：《社會(huì)保障的國際合作與立法基準(zhǔn)》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，1994年第11期；種及靈：《論社會(huì)保障的國際合作》，《法學(xué)》，2000年第9期。。隨后，有些學(xué)者開始關(guān)注我國的社會(huì)保障國際合作問題，在明確指出社會(huì)保障國際合作具有廣闊發(fā)展前景的情況下*王延中：《關(guān)注社會(huì)保障的國際化》，《中國衛(wèi)生》，2008年第12期；王延中：《社會(huì)保障國際合作值得關(guān)注》，《中國社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》，2008年7月31日。，研究發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)保障國際合作尚處于起步階段*王延中，魏岸岸：《中國亟須重視并加強(qiáng)社會(huì)保障國際合作》，《中國黨政干部論壇》，2008年第11期。，并存在政府的重視度有限和法制規(guī)范不健全等諸多困境，迫切需要從加強(qiáng)政府的重視程度和完善法律法規(guī)等方面加以解決*向運(yùn)華，章潔：《跨國移民的社會(huì)保障問題及國際合作》，《社會(huì)保障問題研究——和諧社會(huì)構(gòu)建與社會(huì)保障國際論壇論文集》，2007；王延中，魏岸岸：《國際雙邊合作與我國社會(huì)保障國際化》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2010年第1期；葉璐：《新外交視域下我國社會(huì)保險(xiǎn)國際合作的發(fā)展路徑》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第4期。，以有效地維護(hù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益。誠然，這些學(xué)者具有敏銳的視角和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，較早地關(guān)注到了社會(huì)保障國際合作及其“中國化”命題，值得肯定與贊許。然而，令人遺憾的是，盡管這些文獻(xiàn)對(duì)社會(huì)保障國際合作的一些基本問題進(jìn)行了探討，但是鮮有學(xué)者關(guān)注社會(huì)保障國際合作的實(shí)現(xiàn)條件及其重要意義等關(guān)鍵問題，即使有所涉及也只是蜻蜓點(diǎn)水般地一帶而過，并未進(jìn)行深入研究。有鑒于此，本文將在閱讀文獻(xiàn)和縱覽社會(huì)保障國際合作發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)保障國際合作的實(shí)現(xiàn)條件及其重要意義進(jìn)行剖析，以期豐富學(xué)術(shù)界已有的研究。

二、社會(huì)保障國際合作的實(shí)現(xiàn)條件

任何事物的應(yīng)運(yùn)而生都是在一定的主觀與客觀條件下實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)保障國際合作亦概莫能外。不過，由于基本國情各不相同，使得各國社會(huì)保障國際合作的實(shí)現(xiàn)條件存在不同程度的差異。譬如，在社會(huì)保障國際合作方面，美國考慮的主要因素是在境外就業(yè)的勞動(dòng)者數(shù)量巨大、緩解海外勞工的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題以及消除海外勞工的社會(huì)保障待遇支付障礙等；而日本考慮的主要因素則是對(duì)方國家有合作的意愿、本國有可觀的勞動(dòng)者在對(duì)方國家就業(yè)以及對(duì)方國家的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率較高等*Lan K J,Wu C H,Ma T C.Feasibility of Negotiating Social Security Agreement with Other Countries:Example of the Labor Insurance in Taiwan,Modern Economy,2014,(5):128-138.。然而，無論各國在社會(huì)保障國際合作方面考慮的因素存在多大的差異，但是仍然有著諸多共同關(guān)注的要素。換言之，各國在社會(huì)保障國際合作方面存在一些共同的實(shí)現(xiàn)條件。

(一)雙方互有適量的勞工往來

雙方互有適量的勞工往來是國家之間進(jìn)行社會(huì)保障國際合作的重要前提。縱覽中外社會(huì)政策的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)社會(huì)政策的應(yīng)運(yùn)而生都必須有一定數(shù)量的適用對(duì)象，否則它的存在是毫無意義的。與此相適應(yīng)，在社會(huì)保障國際合作中，海外勞工不僅是重要主體，而且是主要的受益者。倘若兩國之間尚無或者只有極少數(shù)勞工往來，那么它們之間是不可能且沒必要開展社會(huì)保障國際合作的，因?yàn)榇藭r(shí)社會(huì)保障雙邊協(xié)定存在的意義不大，它所帶來的收益可能還無法彌補(bǔ)社會(huì)保障雙邊談判的成本。換言之，只有當(dāng)國家之間存在適量的勞工往來，形成了比較緊密的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系時(shí)，兩國才有可能且有必要開展社會(huì)保障國際合作。于是，為了解決海外勞工的社會(huì)保障問題，兩國政府開始進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判，簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，以有效地協(xié)調(diào)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益。譬如，二戰(zhàn)后，在馬歇爾計(jì)劃的作用下，美國和西歐國家之間出現(xiàn)了大量的海外勞工往來，促使西歐國家成為了美國社會(huì)保障雙邊協(xié)定最早的締約國*William M.Yoffee.International social security agreements:totalization,equality of treatment,and other measures to protect international migrant workers,U.S.Government printing office,Washington,1974:78.，僅僅在1973—1993年的20年間，美國就與17個(gè)歐洲國家簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定*Schwabish J A.Identifying rates of emigration in the United States using administrative earnings records,Working Paper Series Congressional Budget Office,2009-01.。需要指出的是，“雙方互有適量的勞工往來”中的“適量”是指兩國要有相當(dāng)數(shù)量的勞工在對(duì)方境內(nèi)就業(yè)，這個(gè)數(shù)量不一定要相等，但是也不能相差懸殊，否則的話，它非但不會(huì)成為兩國開展社會(huì)保障國際合作的墊腳石，反而會(huì)成為絆腳石。因?yàn)?，倘若兩國之間往來的勞工數(shù)量相差懸殊，那么勞工輸入國將處于優(yōu)勢(shì)地位，在尚未簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定的情況下，它將獲得外籍勞工大量的社會(huì)保障繳費(fèi)，反之，它就要面臨重大損失。故而，此時(shí)海外勞工的輸入國往往是拒絕與輸出國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定的。譬如，盡管巴基斯坦和孟加拉分別有超過69000名勞工在英國謀生*OECD.Trends in international migration,Organization for Economic Cooperation and Development Annual Report,2004.，而且兩國迫切希望與英國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，但是由于往來勞工數(shù)量相差懸殊，使得談判過程困難重重。

(二)雙方的社會(huì)保障制度相對(duì)完善

雙方的社會(huì)保障制度相對(duì)完善是國家之間實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障國際合作的重要基礎(chǔ)。在社會(huì)保障國際合作領(lǐng)域，社會(huì)保障制度是重要依托與主要載體，倘若兩國中的某方或者雙方尚未建立社會(huì)保障制度抑或是制度發(fā)展滯后，那么社會(huì)保障國際合作將成為空中樓閣。換言之，倘若國家之間要開展社會(huì)保障國際合作，那么雙方就必須具備相對(duì)完善的社會(huì)保障制度或者至少擁有一兩項(xiàng)運(yùn)行良好的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目*Holzmann R,Fuchs M,Dale P.Assessing Benefit Portability for International Migrant Workers:A Review of the Germany-Turkey Bilateral Social Security Agreement,World Bank Discusssion Papers,2016(1604).。當(dāng)然，如果兩國的社會(huì)保障制度類似，譬如制度模式或者制度結(jié)構(gòu)相似，那么就是錦上添花了。否則，即使兩國有興趣開展社會(huì)保障國際合作，也是巧婦難為無米之炊。然而，值得注意的是，盡管經(jīng)過一百多年的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)保障制度已經(jīng)逐步成熟，全球大多數(shù)國家都不同程度地建立了社會(huì)保障制度，但是除發(fā)達(dá)國家外，大多數(shù)發(fā)展中國家的社會(huì)保障制度都尚不完善，尤其是撒哈拉以南的非洲國家。譬如，只有10%左右的津巴布韋勞動(dòng)者有機(jī)會(huì)獲得社會(huì)保障*Muyembe,M.Access to Social Services for Non-citizens and the Portability of Social Benefits within the Southern African Development Community—Zambia Country Report,Background Paper for joint IDS/World Bank research project,2007.。于是，社會(huì)保障制度發(fā)展滯后就成為了諸多發(fā)展中國家開展社會(huì)保障國際合作重要障礙。譬如，盡管墨西哥和孟加拉的勞務(wù)輸出總量高達(dá)600—1300萬，但是迄今為止，它們只與少數(shù)發(fā)達(dá)國家簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定*Avato J,Koettl J,Sabates-Wheeler R.Definitions,good practices,and global estimates on the status of social protection for international migrants,SP Discussion Paper,2009.，大多數(shù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益仍在受損。

(三)雙方具備相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力

雙方具備相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力是國家之間開展社會(huì)保障國際合作的重要條件?？v觀西方國家社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，不僅政府財(cái)政在其中扮演了至關(guān)重要的角色*鄭功成主筆：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，北京：人民出版社，2008年版，第38-39頁。，而且政府的行政管理能力也發(fā)揮了不可或缺的作用。顯然，社會(huì)保障國際合作的開展，不僅需要政府財(cái)政的支持，而且離不開政府行政管理能力的協(xié)助。因?yàn)樯鐣?huì)保障國際合作是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)，不僅程序紛繁蕪雜，而且過程曲折耗時(shí)*ILO.Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe:a legal analysis,International Labour Organization,2012.。具體說來，在進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判之前，兩國必須做好一系列準(zhǔn)備工作，例如本國的社會(huì)保障官員和專家既要諳熟對(duì)方的社會(huì)保障制度和法律，也要了解對(duì)方的政策偏好，還得對(duì)相互之間的海外勞工數(shù)量及其參保情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，估算社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署將給本國帶來的收益與損失等，然后擬定社會(huì)保障協(xié)定草案，當(dāng)雙方都做好準(zhǔn)備工作后才能進(jìn)行雙邊談判。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)可知，社會(huì)保障雙邊談判不可能一蹴而就，往往要經(jīng)過多輪談判才有可能簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，不僅花費(fèi)不菲，而且考驗(yàn)政府的行政管理能力。換言之，要想有效地開展社會(huì)保障國際合作，雙方就必須具備相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力。不過，在經(jīng)濟(jì)全球化迅猛推進(jìn)的當(dāng)今世界，雖然人類的財(cái)富總量日益增加，許多國際組織和部分國家也一直致力于全球的反貧困事業(yè)，但是南北貧富差距有增無減，富國越富、窮國越窮的“馬太效應(yīng)”日漸明顯，部分低收入國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)重依賴外援。對(duì)于這些國家而言，即使有大量的勞動(dòng)者在境外就業(yè)，它們也無力開展社會(huì)保障國際合作。于是，有些學(xué)者一針見血地指出，薄弱的財(cái)政實(shí)力和落后的行政管理能力，是低收入國家無法開展社會(huì)保障國際合作的重要原因*Taha N,Siegmann K A,Messkoub M.How portable is social security for migrant workers? A review of the literature,International Social Security Review,2015,68(1):95-118.。

(四)雙方具有相互合作的意愿與動(dòng)力

雙方具有相互合作的意愿與動(dòng)力是國家之間促成社會(huì)保障國際合作的必備條件。在社會(huì)保障國際合作中，為了促成社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署，國家之間不僅要具備互有適量的勞工往來、相對(duì)完善的社會(huì)保障制度以及相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力，而且要有相互合作的意愿與動(dòng)力。因?yàn)?，雙方互有適量的勞工往來、雙方的社會(huì)保障制度相對(duì)完善以及雙方具備相應(yīng)的財(cái)力與行政管理能力這三個(gè)條件，只有在雙方具有合作的意愿與動(dòng)力前提下才能起作用，否則，即使雙方已經(jīng)完全具備了這些條件，也難以進(jìn)行社會(huì)保障國際合作。以英國和印度為例，英國是印度海外勞工謀生的重要目的地國，2009年印度勞工約占英國外籍勞工總數(shù)的6.7%*Sasikumar S K,Thimothy R.Migration of low skilled workers from India to the European Union,Robert Schuman Centre for Advanced Studies European University Institute,2012.，同時(shí)有適量的英國勞動(dòng)者在印度就業(yè)*Mukherjee D,Chanda R.Investment and Migration Linkages between India and the EU,IIM Bangalore Research Paper,2012 (371).，兩國的社會(huì)保障制度也相對(duì)完善且具備了相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力，印度自2008年以來迫切希望與英國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，但是英國政府并不積極也不情愿，不是避而不談，就是刻意拖延或者敷衍了事，甚至在2011年終止了談判*吳偉東：《勞動(dòng)力跨國就業(yè)的社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2015年版，第157頁。，使得印度政府的多年努力付諸東流。易言之，在社會(huì)保障國際合作中，雙方具有合作的意愿與動(dòng)力是必不可少的條件之一。

事實(shí)上，仔細(xì)分析社會(huì)保障國際合作的四個(gè)實(shí)現(xiàn)條件可以發(fā)現(xiàn)，前面三個(gè)條件可以歸類為客觀條件，第四個(gè)條件則可以視作主觀條件。倘若把前面三個(gè)條件比作汽車、公路和汽油的話，那么第四個(gè)條件就是駕駛員，只有通過駕駛員發(fā)動(dòng)汽車，油箱里有油的汽車才能在公路上行駛。不過，需要指出的是，這些條件只是國家之間實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障國際合作的基本條件，并非只要兩國具備了此類條件就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障國際合作，因?yàn)楦鲊那闆r千差萬別，所以必須具體問題具體分析。此外，在某些情況下，即使雙方已經(jīng)締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，也不一定能夠真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障國際合作。譬如，早在2004年6月29日，美國和墨西哥就簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，但是美國的一些利益團(tuán)體和部分政府官員對(duì)此強(qiáng)烈反對(duì)，使得這份社會(huì)保障雙邊協(xié)定被束之高閣，成為一紙空文*Christians A.Taxing the Global Worker:Three Spheres of International Social Security Coordination,Virginia Tax Review,2006,26.。

應(yīng)該說，我國在很大程度上已經(jīng)具備了社會(huì)保障國際合作的基本條件。具體說來：一是我國有數(shù)以百萬計(jì)的海外勞工分布在全球各地，他們的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)問題日益凸顯；二是盡管我國的社會(huì)保障制度尚不夠完善，正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、走向公平可持續(xù)的階段，但是養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目相對(duì)完善且運(yùn)行狀況尚可；三是我國政府已經(jīng)積累了雄厚的財(cái)政實(shí)力，2015年全國財(cái)政總收入達(dá)到15.2萬億元*國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016年版。，而且政府的行政管理能力也在不斷完善，完全有條件支持社會(huì)保障國際合作的開展；四是我國政府對(duì)社會(huì)保障國際合作問題逐步重視，自2001年以來，我國政府先后與德國、韓國、丹麥、芬蘭、瑞士、加拿大、荷蘭、法國以及西班牙9國簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定*資料來源：人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站http://www.mohrss.gov.cn/.。然而，需要重視的是，盡管我國已經(jīng)具備了社會(huì)保障國際合作的基本條件，也取得了一些成就，但是在未來社會(huì)保障國際合作的過程中，仍然會(huì)困境重重，而且已有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定尚有諸多不足，這些都需要我國政府予以重視。

三、社會(huì)保障國際合作的重要意義

任何一項(xiàng)應(yīng)運(yùn)而生的公共政策都應(yīng)當(dāng)能夠維護(hù)目標(biāo)群體的合法權(quán)益，增進(jìn)民眾福祉，這是它存在的價(jià)值之所在，否則它將弊端叢生、舉步維艱。毋庸置疑，濫觴于20世紀(jì)初且方興未艾的社會(huì)保障國際合作也具有不容忽視的重要價(jià)值。尤其是在全球大部分海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益仍在不同程度受損且越來越多的國家開始關(guān)注勞動(dòng)者境外社會(huì)保障權(quán)益的背景下，社會(huì)保障國際合作的重要性日漸凸顯。鑒于社會(huì)保障國際合作主要涉及了海外勞工、原籍國以及東道國三個(gè)主體，下面將從三個(gè)主體的角度來論述社會(huì)保障國際合作的重要意義。

(一)對(duì)于海外勞工的重要意義

在社會(huì)保障國際合作中，海外勞工不僅是主要的政策作用對(duì)象，而且是最主要的受益者。在很大程度上，正是為了緩解海外勞工的社會(huì)保障困境，國際上才開始興起社會(huì)保障國際合作。換言之，國家之間開展社會(huì)保障國際合作，對(duì)于海外勞工而言具有重要意義。

1.有助于解決社會(huì)保障雙重缺失問題

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛推進(jìn)，勞動(dòng)力的跨國流動(dòng)日漸頻繁，海外勞工的數(shù)量與日俱增，逐步成為了全球化的一個(gè)重要元素*Theophilus Ejorh.Migration and Social Protection:Claiming Social Rights Beyond Borders,Journal of Development Studies,2012,48(4):586-587.。不過，由于各國社會(huì)保障制度一般遵循屬地原則，且參保資格存在一定的甚至是較大差異，使得部分海外勞工遭遇了社會(huì)保障雙重缺失問題，具體表現(xiàn)為既不能享有原籍國的社會(huì)保障也不能在東道國獲得社會(huì)保障，這對(duì)于本來就經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的海外勞工而言無異于雪上加霜，將對(duì)其養(yǎng)老和醫(yī)療等重要問題帶來諸多不利影響。然而，倘若原籍國與東道國之間簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么海外勞工的社會(huì)保障雙重缺失問題將迎刃而解。因?yàn)閲抑g簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定往往會(huì)引入一些條款來應(yīng)對(duì)社會(huì)保障雙重缺失問題，規(guī)定勞動(dòng)者在境外就業(yè)期間只需參加原籍國或者東道國的社會(huì)保障制度就行，可以保證海外勞工享有相應(yīng)的社會(huì)保障，而不至于處于社會(huì)保障的“真空”狀態(tài)。

2.有利于消除社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題

正如每一枚硬幣皆有正反兩面一樣，社會(huì)保障的屬地原則和各國的參保資格存在差異給海外勞工帶來的影響亦是如此。一方面，它會(huì)造成比較消極的后果——社會(huì)保障雙重缺失；另一方面，它也會(huì)帶來相對(duì)積極的后果——社會(huì)保障雙重繳費(fèi)。有些海外勞工尤其是外派勞工發(fā)現(xiàn)，他們同時(shí)被原籍國和東道國的社會(huì)保障制度所覆蓋，必須基于同一份薪水向兩國繳納社會(huì)保障費(fèi)(稅)，給他們帶來了巨大的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。不過，倘若原籍國與東道國之間簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這一問題將會(huì)得到有效緩解。因?yàn)樯鐣?huì)保障雙邊協(xié)定往往包含了外派勞工條款，根據(jù)派遣時(shí)間的長短來規(guī)定外派勞工是參加原籍國還是東道國的社會(huì)保障制度，從而有效地解決了海外勞工可能遭遇的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題。譬如歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令利用“惟一國原則”和“工作國原則”，規(guī)定海外勞工在某一時(shí)段內(nèi)只能適用于一國的社會(huì)保障法律，有效地解決了海外勞工的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題*Pennings F.Co-ordination of Social Security on the Basis of the State-of-Employment Principle:Time for an Alternative?,Common Market Law Review,2005,42(1):67-89.。

3.有利于緩解社會(huì)保障待遇支付障礙

海外勞工是一個(gè)異質(zhì)性群體，流動(dòng)性與不確定性較強(qiáng)是其顯著特點(diǎn)。在退出勞動(dòng)力市場(chǎng)之前，海外勞工可能曾在兩國或者多國就業(yè)和參保。但是，由于許多國家發(fā)放給外籍勞工的簽證期限往往少于該國社會(huì)保障制度的最低繳費(fèi)年限，使得許多海外勞工即使在某國或者多國繳費(fèi)多年也難以獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。譬如，美國發(fā)放給外籍勞工的L1簽證和H1B簽證的有效期只有6—7年*趙巍?。骸秶H社會(huì)保障協(xié)定的建立和發(fā)展》，《中國社會(huì)保障》，2014年第6期。，但是美國養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限是10年*Nuschler D,Siskin A.Social Security Benefits for Noncitizens:Current Policy and Legislation,CRS Report for Congress RL32004.Washington,DC:Congressional Research Service,2005.。此時(shí)，雖然海外勞工在兩國或者多國的社會(huì)保障繳費(fèi)年限總和很可能已經(jīng)超過了任何一國的最低繳費(fèi)年限，但是他仍然無法獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格，導(dǎo)致其合法權(quán)益嚴(yán)重受損。然而，倘若海外勞工的就業(yè)國之間簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這一問題的解決并非難事。因?yàn)樯鐣?huì)保障雙邊協(xié)定通常包括了參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算和福利可輸出等條款，允許海外勞工將他們?cè)诰喖s國獲得的參保時(shí)間進(jìn)行累計(jì)計(jì)算，以幫助他們獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格，并允許福利資源向締約國輸出，有效地緩解了海外勞工可能遭遇的社會(huì)保障待遇支付障礙難題。

4.有助于提升海外勞工在東道國的社會(huì)地位

外籍勞動(dòng)者的出現(xiàn)和增多，必然會(huì)給東道國的社會(huì)政策和就業(yè)市場(chǎng)等造成一定的沖擊，尤其是會(huì)擠占東道國的一些就業(yè)崗位，有可能導(dǎo)致東道國的失業(yè)率上升。同時(shí)，海外勞工也會(huì)擠占東道國有限的福利資源，尤其是社會(huì)救助資源。因此，有些國家的公民將海外勞工視為一種挑戰(zhàn)甚至是威脅。譬如，在歐美國家的一項(xiàng)調(diào)查顯示，許多受訪者將海外勞工視為挑戰(zhàn)乃至是威脅*International migration and development Report of the Secretary-General,Sixty-ninth session Item 21 (a) of the provisional agenda Globalization and interdependence,2014.。而且，許多東道國并不真正歡迎海外勞工，它們通常是將外籍勞工視為本國勞動(dòng)力市場(chǎng)的臨時(shí)性補(bǔ)充，并傾向于收緊移民政策*Borjas,G.J.Self-selection and the earnings of immigrants,American Economic Review,1987(4):531-553.。故而，盡管許多海外勞工在東道國能夠獲得比原籍國更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和福利待遇，但是他們往往只享有很低的社會(huì)地位*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.。不過，倘若海外勞工的原籍國與東道國簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這種狀況就會(huì)有所改善。因?yàn)楹芏鄧覍⒗U納社會(huì)保障稅視為公民對(duì)國家的貢獻(xiàn)，意味著國家對(duì)于繳費(fèi)者公民身份的認(rèn)可。于是，倘若海外勞工被東道國社會(huì)保障制度所覆蓋，而且他們已經(jīng)或者正在獲得的社會(huì)保障權(quán)益具有便攜性，那么就在一定程度上意味著東道國對(duì)于海外勞工的認(rèn)可，從而有助于提升海外勞工的社會(huì)地位。

(二)對(duì)于原籍國的重要意義

在社會(huì)保障國際合作中，作為海外勞工的母國，原籍國也是重要的受益者之一。從一定程度上講，這也是原籍國積極開展社會(huì)保障國際合作的重要原因之一。具體說來，對(duì)于原籍國而言，社會(huì)保障國際合作的重要意義主要有以下三個(gè)方面。

1.有利于提升跨國企業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力

隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，資本的跨國流動(dòng)愈加頻繁與活躍，越來越多的企業(yè)開始進(jìn)軍國際市場(chǎng)，成為業(yè)務(wù)遍布多國乃至全球的跨國企業(yè)。與此相伴隨，跨國企業(yè)的外派員工不斷增多，如前所述，他們往往會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題。于是，雇主不僅要在原籍國為他們繳納社會(huì)保障稅，而且要在被派遣國為其繳納社會(huì)保障稅，大大提升了企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營成本，嚴(yán)重削弱了跨國企業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。譬如，阿爾及利亞政府要求中建股份阿爾及利亞公司為每一位員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，無論員工是當(dāng)?shù)厝诉€是已在原籍國繳費(fèi)的外國人*資料來源：《赴阿爾及利亞指南》，中建股份阿爾及利亞公司官方網(wǎng)站，http://www.cscec5ba.com/.，這就必然會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，削弱其國際競(jìng)爭(zhēng)力。又比如，在美國和巴西社會(huì)保障雙邊協(xié)定生效之前，美國企業(yè)每年要向巴西繳納數(shù)千萬美元的社會(huì)保障費(fèi)用*United States:New social security agreements signed but not yet in force,http://www.pwc.com/gx/en/services/people-organisation/newsletters/global-watch/new-us-social-security-agreements-signed-but-not-yet-force.html,2015.。然而，倘若雙方之間簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這一問題將會(huì)有效緩解。因?yàn)閲抑g締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定之后，外派員工只要根據(jù)相關(guān)規(guī)定參加原籍國或者東道國的社會(huì)保障制度就行，可以有效地避免社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題，降低跨國企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營成本，進(jìn)而提升其國際競(jìng)爭(zhēng)力。

2.有助于維持社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)平衡

國際經(jīng)驗(yàn)顯示，包括海外勞工在內(nèi)的移民回遷率是比較高的。按照一戰(zhàn)期間的大規(guī)模人口流動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，有30%左右的移民將會(huì)回流*Hatton,J.Timothy,and Jeffrey G.Williamson.The Age of Mass Migration—Causes and Economic Impact,New York:Oxford University Press,1998.。20世紀(jì)前半期，一些南歐國家的移民回遷率達(dá)到50%，甚至有少數(shù)國家高達(dá)90%*Sarris,Alexander,Etleva Germenji,Evgenia Markova.Balkan Migration:an Assessment of Past Trends and Policies and the Way Ahead,Washington,DC:World Bank.Forthcoming,2004.。當(dāng)前，中東和北非的移民回流率也超過30%*Holzmann R,Koettl J,Chernetsky T.Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants:an analysis of issues and good practices,Geneva,Switzerland:Global Commission on International Migration,2005.。換言之，有相當(dāng)一部分海外勞工的最終歸宿是返回原籍國。在屬地原則的作用下，許多勞動(dòng)者在跨國就業(yè)期間往往割裂了與原籍國社會(huì)保障制度的聯(lián)系。然而，當(dāng)海外勞工回流后，他們的社會(huì)保障需求卻很可能要原籍國承擔(dān)*自20世紀(jì)90年代末以來，為了減輕移民回遷后本國社會(huì)保障基金的負(fù)擔(dān)，墨西哥、菲律賓以及孟加拉等國家開始設(shè)立海外勞工福利基金，或者允許勞動(dòng)者在境外就業(yè)期間繼續(xù)參加國內(nèi)的社會(huì)保障計(jì)劃。。雖然勞動(dòng)者在境外就業(yè)期間，原籍國的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)有所減少，但是從長遠(yuǎn)來看，未來的供給量會(huì)大幅度增加。因?yàn)閯趧?dòng)者的社會(huì)保障需求與年齡同步遞增，并在退休后達(dá)到高峰。大多數(shù)勞動(dòng)者在境外就業(yè)期間參保的是東道國社會(huì)保障計(jì)劃，此時(shí)他們的社會(huì)保障需求量較小，許多社會(huì)保障繳費(fèi)成為了東道國的凈收益。于是，負(fù)擔(dān)量的減少與供給量的增加不平衡，必然會(huì)造成原籍國社會(huì)保障基金的隱性損失。不過，如果雙方締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這一問題將會(huì)有效緩解。因?yàn)樯鐣?huì)保障雙邊協(xié)定通過引入?yún)⒈r(shí)間累計(jì)計(jì)算和福利可輸出等條款，使得海外勞工可以獲得便攜性的社會(huì)保障權(quán)益，不僅可以降低他們的資金損失，而且能夠減少原籍國未來的社會(huì)保障供給負(fù)擔(dān)，進(jìn)而維持社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)平衡。

3.有利于減少人才的流失

一直以來，中高端勞動(dòng)力的大量流失是諸多發(fā)展中國家面臨的重要發(fā)展難題*一些學(xué)者和媒體將發(fā)展中國家遭遇的大量中高端勞動(dòng)力流失的現(xiàn)象稱為“腦力流失”(brain drain)。。特別是對(duì)于非洲國家和加勒比國家而言，中高端勞動(dòng)力的流失尤為嚴(yán)重。譬如，牙買加和海地的大學(xué)畢業(yè)生流失率高達(dá)三分之二，成為了全球高技能勞動(dòng)者移民比例最高的國家*Beine MAR,Docquier F,Rapoport H.Brain Drain and LDCs’ Growth:Winners and Losers,IZA Discussion Paper No 819,2003.。當(dāng)前，全球每年都有數(shù)以百萬計(jì)的技術(shù)工人遷徙到其他國家謀求更高的收入和更好的發(fā)展前景*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.。在海外就業(yè)期間，這些勞動(dòng)者參加的是東道國社會(huì)保障制度。由于許多國家禁止或者限制福利輸出，倘若原籍國和東道國尚未締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么當(dāng)海外勞工決定回遷母國時(shí)，他們已經(jīng)或者正在獲得的社會(huì)保障權(quán)益就無法攜帶，這不僅嚴(yán)重削弱了海外勞工回流的意愿和動(dòng)力*Oishi N.The Limits of Immigration Policies:The Challenges of Highly Skilled Migration in Japan,American Behavioral Scientist,2012,56(8):1080-1100.，而且會(huì)對(duì)發(fā)展中國家形成隱性剝削與壓榨，因?yàn)榛亓鲃诠な侵T多發(fā)展中國家重要的發(fā)展資源。然而，倘若國家之間簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么情況就大不一樣。在原籍國與東道國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定后，海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益就具備了便攜性，社會(huì)保障阻礙海外勞工回流的情況將一去不復(fù)返，海外勞工回遷的意愿和動(dòng)力將會(huì)大幅度增加，從而有助于減少原籍國的人才流失。

(三)對(duì)于東道國的重要意義

在社會(huì)保障雙邊協(xié)定簽署后，雖然東道國可能會(huì)損失一定的社會(huì)保障收益，但是它仍然能夠獲得諸多益處，譬如促進(jìn)外籍勞工正規(guī)就業(yè)、打擊非法勞工以及減少低收入國家的社會(huì)傾銷等。換言之，對(duì)于東道國而言，社會(huì)保障國際合作亦有重要意義。

1.有助于促進(jìn)外籍勞工正規(guī)就業(yè)

對(duì)于大多數(shù)海外勞工而言，他們不辭辛勞地跨出國門，主要是追求更高的收入水平和生活品質(zhì)。由于海外勞工主要受雇于建筑業(yè)和制造業(yè)等比較艱苦的傳統(tǒng)行業(yè)*Van Ginneken,W.Making social security accessible to migrants,In World Social Security Forum,2010.，收入相對(duì)有限，再加上東道國提供給外籍勞工的簽證期限往往要低于該國社會(huì)保障的最低繳費(fèi)年限，而且簽證到期后續(xù)簽比較困難，使得許多海外勞工即使在東道國的參保多年，也難以獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格，給他們帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，為了規(guī)避社會(huì)保障繳費(fèi)，許多海外勞工可能會(huì)選擇非正規(guī)就業(yè)或者刻意隱瞞就業(yè)情況，甚至是與雇主共謀逃避繳費(fèi)*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.，給東道國的就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)保障管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。然而，倘若雙方簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這些問題將會(huì)有效緩解。因?yàn)樵谏鐣?huì)保障雙邊協(xié)定簽署后，海外勞工已經(jīng)或者正在獲得的社會(huì)保障權(quán)益將具有便攜性，即使回流原籍國也幾乎不會(huì)受損，于是海外勞工就不用費(fèi)盡心機(jī)地規(guī)避社會(huì)保障繳費(fèi)了，并會(huì)傾向于選擇在正規(guī)部門就業(yè)。質(zhì)言之，社會(huì)保障國際合作有助于促進(jìn)海外勞工正規(guī)就業(yè)。

2.有助于打擊非法勞工

如前所述，在原籍國與東道國尚未簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定的背景下，海外勞工往往會(huì)千方百計(jì)地規(guī)避在東道國的社會(huì)保障繳費(fèi)。在這一規(guī)避過程中，除上述的非正規(guī)就業(yè)外，部分海外勞工還有可能選擇非法入境或者非法滯留等方式來實(shí)現(xiàn)，成為非法勞工，這將給東道國的就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)治安帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的數(shù)據(jù)，2009年全世界約有5000萬非法移民在各國就業(yè)和居住，而且這一數(shù)字在日益壯大*UNDP.Overcoming barriers:Human mobility and development,Human Development Report,New York,2009.。應(yīng)該說，包括非法勞工在內(nèi)的非法移民問題已經(jīng)成為了世界性難題，有些國家甚至被這一問題弄得焦頭爛額。然而，倘若東道國與原籍國簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，那么這一問題將會(huì)有所緩解。因?yàn)樵谏鐣?huì)保障雙邊協(xié)定簽署后，海外勞工已經(jīng)或者正在獲得的社會(huì)保障權(quán)益將具有便攜性，幾乎可以自由支配，所以海外勞工在很大程度上就沒有必要不擇手段地逃避社會(huì)保障繳費(fèi)了，進(jìn)而有助于東道國打擊非法勞工。事實(shí)上，許多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，與海外勞工的原籍國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定是東道國打擊非法移民的有效手段*Sana M,Massey D S.Seeking Social Security:An Alternative Motivation for Mexico-US Migration,International Migration,2000,38(5):3-24.。

3.有利于防止低收入國家的社會(huì)傾銷

一直以來，在國際競(jìng)爭(zhēng)過程中，低收入國家在資金、技術(shù)以及管理方面處于劣勢(shì)地位，根本無法與高收入國家進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，于是它們只能另辟蹊徑——通過降低勞動(dòng)力成本來獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其中一個(gè)重要的途徑就是降低勞工的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，以使其商品獲得低成本優(yōu)勢(shì)，高收入國家稱之為“社會(huì)傾銷”。社會(huì)傾銷，亦有學(xué)者稱之為“福利傾銷”或者“勞工傾銷”*Corden W M,Vousden N.Paved with good intentions:social dumping and raising labor standards in developing countries,Globalisation under threat,2001:124-143.，主要是指低收入國家通過降低勞工的社會(huì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等手段來壓低商品的生產(chǎn)成本，以低于“正?！背杀镜膬r(jià)格在國際市場(chǎng)上售賣，以換取在與高收入國家競(jìng)爭(zhēng)中的低成本優(yōu)勢(shì)。不過，部分低收入國家通過降低勞工社會(huì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)后，可能會(huì)導(dǎo)致其他國家爭(zhēng)相效仿，甚至引發(fā)“探底競(jìng)爭(zhēng)”的局面，最終損害的還是各國勞工的利益。于是，為了改變這種不合理的競(jìng)爭(zhēng)，一些國家和國際組織采取的重要措施之一就是加強(qiáng)對(duì)海外勞工的社會(huì)保護(hù)*Hutsebaut M.Social protection in Europe:A European trade union perspective,International Social Security Review,2003,56(1):53-74.。是故，國家之間開展社會(huì)保障國際合作，加強(qiáng)對(duì)海外勞工的社會(huì)保護(hù)，可以在一定程度上避免低收入國家通過降低勞工的社會(huì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來獲取不合理的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有利于減少低收入國家的社會(huì)傾銷。

四、結(jié)　論

社會(huì)保障國際合作濫觴于20世紀(jì)初的歐洲國家，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，社會(huì)保障國際合作逐步步入成熟階段，獲得了越來越多國家的關(guān)注與認(rèn)可，業(yè)已成為全球各國維護(hù)勞動(dòng)者境外社會(huì)保障權(quán)益的重要途徑。然而，國家之間要想有效地開展社會(huì)保障國際合作，必須滿足一些基本條件，譬如雙方互有適量的勞工往來、雙方的社會(huì)保障制度相對(duì)完善、雙方具有相應(yīng)的財(cái)力和行政管理能力以及雙方具有合作的意愿與動(dòng)力等。毋庸置疑，通過合理的制度安排和真誠合作，國家之間締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定、開展社會(huì)保障國際合作是一個(gè)互利共贏的過程，不僅可以有效地緩解海外勞工可能遭遇的多種社會(huì)保障困境，而且能夠?yàn)樯鐣?huì)保障雙邊協(xié)定的締約國帶來諸多益處，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)海外勞工、原籍國以及東道國的三方共贏。