孫 萍, 鄧小川

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織為實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的而實(shí)施的新型行政行為,它是基于行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織的權(quán)力職責(zé)基礎(chǔ)上對行政相對人作出的不具有國家強(qiáng)制力、不直接產(chǎn)生法律后果的相對單方性行為,多采用指導(dǎo)、勸告、建議等柔性方式給予行政相對人自主選擇權(quán),是符合現(xiàn)代行政法治原則的積極行政行為。行政指導(dǎo)作為一種新型管理手段誕生于“二戰(zhàn)”后的日本[1],作為行政指導(dǎo)制度的先行者和佼佼者,日本除了制定關(guān)于行政指導(dǎo)的法律規(guī)范、受理行政指導(dǎo)引起的訴訟和賠償糾紛來進(jìn)行司法救濟(jì)以外,還通過行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制——行政相談和苦情制度對受行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。行政指導(dǎo)作為協(xié)商行政的一種方式,在中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中開始逐漸被運(yùn)用并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用,但因缺乏立法規(guī)范、司法救濟(jì)等系統(tǒng)規(guī)制,出現(xiàn)了損害行政相對人權(quán)利且難以得到救濟(jì)的問題。探討作為類似日本行政相談和苦情制度的中國特色社會(huì)主義信訪制度,能否及如何發(fā)揮其權(quán)利救濟(jì)功能有效地救濟(jì)受到行政指導(dǎo)損害的權(quán)利,在理論界和實(shí)踐中都具有重要意義。本文以行政指導(dǎo)為視角,在構(gòu)建法治中國的大背景下,以信訪制度在發(fā)揮救濟(jì)功能時(shí)存在的現(xiàn)實(shí)不足為導(dǎo)向,探索提出完善行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)的可行性方案,作為司法救濟(jì)主渠道的重要補(bǔ)充。這不僅有利于保障公民的合法權(quán)利,還有利于服務(wù)型政府和法治型政府的構(gòu)建,是行政指導(dǎo)行為自身發(fā)展亟待解決的問題。

一、行政指導(dǎo)行為屬于信訪救濟(jì)范圍

1.“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則是行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)的理論基礎(chǔ)

權(quán)利觀念、權(quán)利規(guī)范和權(quán)利保護(hù)機(jī)制是權(quán)利不可或缺的組成部分,只有三者有機(jī)結(jié)合,才能保障權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。權(quán)利觀念是人們對自然權(quán)利和法定權(quán)利的總體看法;權(quán)利規(guī)范是表達(dá)權(quán)利觀念的文本載體,是統(tǒng)治階級意志和社會(huì)管理需要的集中體現(xiàn);保護(hù)機(jī)制是按照權(quán)利規(guī)范確保權(quán)利觀念得以實(shí)現(xiàn)的實(shí)施機(jī)制,三者缺一不可。有權(quán)利必有救濟(jì)在近代憲法產(chǎn)生以前是普適性的法律公理,近代立憲以后便上升為憲法和憲政的重要標(biāo)志及根本目的。社會(huì)契約論者關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)利與權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了論述:人民的權(quán)利是國家權(quán)力存在正當(dāng)性的基礎(chǔ),更好地保護(hù)和擴(kuò)大公民的基本權(quán)利是國家和政府存在合法性的根本[2]。作為施行憲政的中國,《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。在現(xiàn)實(shí)中,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)行為造成行政相對人合法權(quán)益損害的,存在以下幾種情形:一方面,行政指導(dǎo)行為本身內(nèi)容違法或存在瑕疵;另一方面,行政指導(dǎo)行為本身不存在問題,但行政主體隨意變更或不予兌現(xiàn)行政指導(dǎo)行為損害了行政相對人的可期待權(quán)益。無論何種情形出現(xiàn),按照有權(quán)利必有救濟(jì)的理論要求,行政相對人需要通過權(quán)利保護(hù)機(jī)制來維護(hù)自己的合法權(quán)益。從解決問題功能角度看,信訪制度是在國家與公民、國家內(nèi)部之間設(shè)計(jì)的一種以解決問題為最終目標(biāo)的制度安排,兼具救濟(jì)、監(jiān)督和修復(fù)功能[3]。利益受到損害的行政相對人通過信訪制度可以向信訪機(jī)構(gòu)或部門反映情況并提出信訪訴求,由信訪部門按照有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行處置解決。從信訪人角度來看,信訪可以救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利;從被信訪機(jī)關(guān)角度來看,信訪可以對行政機(jī)關(guān)從事的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;從國家角度來看,信訪可以對國家社會(huì)管理中存在的問題進(jìn)行修復(fù)。

2.行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)具有法律法規(guī)依據(jù)

《中華人民共和國憲法》規(guī)定:公民享有對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評權(quán)和建議權(quán);公民享有對上述人員違法失職行為的申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。國務(wù)院頒布的《信訪條例》第十四條指出:信訪人可以對行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及上述組織工作人員的職務(wù)行為反映情況,提出建議、意見或者提出信訪事項(xiàng)。這是《信訪條例》對于受理范圍的具體規(guī)定。

一方面,從行為實(shí)施主體看,行政指導(dǎo)或者是由具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)作出,或者是由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出。這兩類主體均由法律賦予其權(quán)力而享有豐富的社會(huì)資源、知識等,加之它們作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)管理者扮演著宏觀調(diào)控的中立者角色,因而它們具有權(quán)威性、優(yōu)勢性和超脫性,這樣的主體有利于行政指導(dǎo)達(dá)到預(yù)期的行政管理目的。顯然,這兩類主體屬于《憲法》中所述的“國家工作人員”及《信訪條例》第十四條中所述的(一)和(二)兩類人員。另一方面,從行為實(shí)施類型看,行政指導(dǎo)是行政主體為達(dá)到行政管理目的依據(jù)權(quán)力職責(zé)實(shí)施行政管理權(quán)的職務(wù)行為?，F(xiàn)代社會(huì)公共管理追求的目標(biāo):既要平衡公益與私益,又要兼顧公平與效率;既要考慮降低社會(huì)成本,又要不斷增進(jìn)社會(huì)福利。正是基于這樣的管理目的需求,行政指導(dǎo)改變以往傳統(tǒng)單一的行政手段和被動(dòng)的應(yīng)對模式,而是靈活地運(yùn)用包括指導(dǎo)、建議、勸告、提倡、告誡、提醒、鼓勵(lì)等在內(nèi)的多種不同柔性方式實(shí)施管理,同時(shí)賦予行政相對人是否采納行政指導(dǎo)這種行為的自主選擇權(quán),這正是現(xiàn)代民主社會(huì)協(xié)商互動(dòng)、和諧秩序的體現(xiàn)。由此可見,無論從行為主體還是行為類型考量,行政指導(dǎo)都滿足信訪制度受理范圍的條件,《信訪條例》是行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)的行政法規(guī)依據(jù)。

3.行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)是我國當(dāng)代社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢

信訪制度在我國有著長遠(yuǎn)的歷史淵源,早在原始社會(huì)末期就有“進(jìn)善之旌”“誹謗之木”“敢諫之鼓”的記載[4],到了封建社會(huì)時(shí)期以非常上訴制度的形式作為統(tǒng)治者恩賜而存在。新中國成立以后,黨為了保持與人民群眾的聯(lián)系,鼓勵(lì)群眾通過來信來訪的方式反映各種情況,這是信訪制度的雛形。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型,信訪制度逐漸承擔(dān)起民意表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的功能。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)作出具體部署,要求注重信訪制度在國家現(xiàn)代化治理和社會(huì)管理創(chuàng)新中的地位和職能,進(jìn)一步發(fā)揮其重要作用?，F(xiàn)代治理模式以責(zé)任化、協(xié)作化為特征漸漸取代以單向度化、被決定化為特征的傳統(tǒng)治理模式,其實(shí)質(zhì)是社會(huì)治理由權(quán)利本位代替權(quán)力本位。作為以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生的信訪制度,從執(zhí)政黨和政府需求的角度,其建立和運(yùn)行是為了黨和政府適應(yīng)人民利益需求進(jìn)行有效地治理社會(huì);從社會(huì)和公民需求的角度,其建立和運(yùn)行是為了公民的民生需求,其中包括公民私人權(quán)利救濟(jì)的民生需求。行政指導(dǎo)是政府適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)公共管理需要、基于權(quán)力職責(zé)基礎(chǔ)上對公民作出的協(xié)商行政的一種方式,它不會(huì)對行政相對人直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的增減,不具有強(qiáng)制性,實(shí)踐中常常需要行政相對人通過同意或者協(xié)助作為配合因素與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)溝通,從而更好地達(dá)到預(yù)期行政管理目的[5]。作為協(xié)商行政的行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì),正是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政性ADR(非訴訟糾紛救濟(jì)機(jī)制)進(jìn)行自我控權(quán)、自我規(guī)范、自我救濟(jì)的過程,是行政救濟(jì)的重要方式。盡管信訪救濟(jì)具有人治色彩和恣意成分,但其追求實(shí)體正義的價(jià)值,能夠早期介入糾紛、及時(shí)查明事實(shí),以多樣的手段、靈活的方式高效、經(jīng)濟(jì)、合理地解決糾紛,不僅有利于使受到侵害的權(quán)利得到救濟(jì),也可以最大程度地利用社會(huì)資源、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)形成倒逼機(jī)制推動(dòng)社會(huì)改革,適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展需要[6]。

二、行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)的現(xiàn)狀及不足

信訪是當(dāng)前群眾青睞選擇的民意表達(dá)渠道,民意表達(dá)是權(quán)利救濟(jì)的重要前提。通過信訪方式對受行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)具有優(yōu)越性。一方面,以信訪方式表達(dá)行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)具有廣泛性、便捷性、成本低的優(yōu)勢。信訪制度是黨和政府密切聯(lián)系群眾尤其是弱勢群體的重要途徑, 各行業(yè)、各階層、各地域的人們都可以選擇信訪方式表達(dá)訴求,沒有任何身份、資格等條件的限制。當(dāng)群眾的合法權(quán)益受到行政指導(dǎo)侵害時(shí),可自愿選擇包括信件、傳真、電話、電子郵件、走訪等任意形式進(jìn)行信訪,不但便利快捷而且成本低廉。另一方面,以信訪方式表達(dá)行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)具有民主性、直接性。行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)的內(nèi)容既可以包括參政議政、監(jiān)督監(jiān)察公權(quán)力的政治訴求,又可以包括涉及自身合法權(quán)益的民生訴求,不僅可以涵蓋公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),還可以涵蓋公民的政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)、可期待利益權(quán)等,這些都是群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。信訪人通過信訪方式不需要經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié),自己可以主動(dòng)發(fā)起與信訪部門工作人員進(jìn)行包括面對面的直接交流,是民意最真實(shí)的反映。這些優(yōu)越性在保障受行政指導(dǎo)侵害的合法權(quán)益得到救濟(jì)時(shí)產(chǎn)生了一定積極的作用,但與此同時(shí)在實(shí)踐中也存在問題。

1.信訪訴求表達(dá)渠道不暢、處理情況不公開透明

目前信訪事項(xiàng)的管轄原則是“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、誰主管、誰負(fù)責(zé)”,因而信訪機(jī)構(gòu)或部門被設(shè)立在從中央至地方的各級黨委、人大、政府、公檢法及相關(guān)職能部門中。組織機(jī)構(gòu)多元化的設(shè)置有利于聯(lián)系最廣大的群眾進(jìn)行利益訴求表達(dá),但與此同時(shí)也存在著現(xiàn)實(shí)矛盾。各信訪機(jī)構(gòu)或部門缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),日常運(yùn)作中沒有嚴(yán)格意義的隸屬關(guān)系,再加上《信訪條例》和各種法律規(guī)定對關(guān)于行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)的處理方式、過程、依據(jù)都缺少具體的規(guī)定,未確立行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)處理程序公開原則,導(dǎo)致各信訪機(jī)構(gòu)或部門在處理行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)時(shí)信息傳遞不夠,相互溝通聯(lián)系較少甚至處于隔離狀態(tài),受理情況和處理結(jié)果具有較大的隨意性和差異性,在實(shí)踐中行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)不予受理、同類行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)出現(xiàn)不同甚至矛盾的處理結(jié)果、同一行政指導(dǎo)事項(xiàng)被循環(huán)信訪等不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,不僅阻礙了行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)的順暢表達(dá),還導(dǎo)致了信訪機(jī)構(gòu)或部門管理混亂和效率低下,政府公信力受到嚴(yán)重威脅。2013年7月,國家信訪局開始全面放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容以解決上述問題,實(shí)踐中取得了初步成效,截至2015年6月全國網(wǎng)上信訪量已占信訪總量的43.6%,超過1/3的省份網(wǎng)上信訪量占到了總量的50%以上,網(wǎng)上信訪工作得到廣大群眾的信任[7]。但仍然存在網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍有限、網(wǎng)上業(yè)務(wù)能力有待加強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)資源利用率低等共性問題,有待進(jìn)一步完善提高從而確保行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)得到有力解決。

2.信訪體制機(jī)制缺乏科學(xué)性和規(guī)范性

隨著行政指導(dǎo)被廣泛應(yīng)用,行政指導(dǎo)的信訪主體所反映的問題越來越多,涉及到的領(lǐng)域也越來越廣,這些問題多是涉及信訪者自己的切身利益,在進(jìn)行信訪時(shí)常常伴有堵塞交通要道、沖擊政府機(jī)關(guān)等過激行為,集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪等現(xiàn)象明顯增多,極大地?cái)_亂了社會(huì)秩序,造成社會(huì)問題的不斷積壓。這一方面是信訪者自身利益驅(qū)使造成的,但在更大程度上是由于信訪制度的功能未能充分發(fā)揮,本質(zhì)原因在于信訪制度脫離了法治化軌道而喪失其制度功能。一方面,信訪法律法規(guī)存在不足。如今信訪機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立于各級黨委、人大、政府、公檢法及相關(guān)職能部門,信訪職能已由“秘書型”向“職能型”轉(zhuǎn)變,大信訪格局已然形成,但信訪的法律依據(jù)卻只有屬于國家行政法規(guī)的《信訪條例》,地方性法規(guī)性質(zhì)的條例、實(shí)施辦法或者規(guī)范性文件都是低層級的法規(guī)?！缎旁L條例》法律位階較低、適用范圍有限,不能滿足“大信訪”的工作格局和實(shí)際需要,導(dǎo)致實(shí)踐中存在法律依據(jù)缺失的問題[8]。與此同時(shí),《信訪條例》本身規(guī)定過于原則,對于實(shí)踐中的具體情形包括行政指導(dǎo)行為等沒有具體細(xì)化,在操作中難以把握。另一方面,行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)立案、處理、終結(jié)、責(zé)任追究等一整套運(yùn)行體制機(jī)制存在缺陷,隨意性較大,缺少損害程序和補(bǔ)救方式的標(biāo)準(zhǔn),在糾紛處理過程中往往按照信訪機(jī)構(gòu)和信訪者兩者之間力量對比關(guān)系而不是建立在經(jīng)驗(yàn)和邏輯之上并有著嚴(yán)謹(jǐn)精致結(jié)構(gòu)的規(guī)范體系來決定糾紛解決內(nèi)容的,導(dǎo)致信訪處理的結(jié)果不是依據(jù)規(guī)則而是依據(jù)狀況而定,信訪人的權(quán)利和命運(yùn)處于被決定的受動(dòng)狀態(tài)中[9]。

3.實(shí)踐中對行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)的定位不準(zhǔn)、認(rèn)識偏差

在中國社會(huì)改革轉(zhuǎn)型過程中社會(huì)矛盾復(fù)雜多變、法律體系尚不健全完善的情況下,信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的設(shè)立和持續(xù)存在,具備了憲法和法律依據(jù),很大程度上彌補(bǔ)了司法救濟(jì)本身具有的成本高、周期長、程序多、滯后性等缺陷,實(shí)踐中在為受害人提供補(bǔ)救等方面取得一定的實(shí)效。當(dāng)行政指導(dǎo)行為侵犯公民的合法權(quán)益時(shí),由于現(xiàn)行國家法律沒有對行政指導(dǎo)行為進(jìn)行具體的規(guī)定,司法救濟(jì)以其不直接產(chǎn)生法律后果、不具有強(qiáng)制力、行政相對人自愿選擇處置結(jié)果等為由將其排除在救濟(jì)范圍之外,加上信訪救濟(jì)本身具有不可替代的優(yōu)越性和中國公民“無訟”“畏訟”的傳統(tǒng)觀念,越來越多的人們選擇以信訪這種行政救濟(jì)方式對行政指導(dǎo)侵害的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)[10]。這種“信訪不信法”現(xiàn)象的產(chǎn)生,導(dǎo)致了信訪制度超負(fù)荷的救濟(jì)功能,而信訪制度因其權(quán)能有限不能解決所有行政指導(dǎo)侵權(quán)行為引發(fā)的問題,其救濟(jì)效能的不足引發(fā)人們對信訪這種救濟(jì)方式的懷疑和詬病,造成信訪救濟(jì)地位的嚴(yán)重動(dòng)搖。更令人擔(dān)憂的是,信訪蘊(yùn)含的人治管理思想漸漸侵蝕著人們對法治的尊重和敬仰,人們?nèi)找婧鲆曀痉ň葷?jì)在行政指導(dǎo)救濟(jì)體系中的重要地位和作用,將信訪救濟(jì)方式定位成超越行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利與制度,具有消解現(xiàn)代法治社會(huì)基礎(chǔ)的危險(xiǎn)。正確定位行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)功能、理順行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系,不僅有利于行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)職能的充分發(fā)揮,還有利于推進(jìn)行政指導(dǎo)司法救濟(jì)體系的健全,從而構(gòu)建一整套和諧有序、相得益彰的行政指導(dǎo)救濟(jì)體系[11]。

三、完善行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)路徑選擇

1.深化行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)工作信息化建設(shè)和應(yīng)用,進(jìn)一步暢通訴求表達(dá)渠道

為進(jìn)一步暢通行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)訴求表達(dá)渠道,推動(dòng)行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)工作效能和公信力的全面提升,應(yīng)將行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)工作信息化建設(shè)和應(yīng)用作為突破口,從而適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制的新要求。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺(tái),建設(shè)覆蓋全國的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)。①覆蓋所有信訪形式,將來信、來訪、來電、網(wǎng)絡(luò)等不同渠道反映的行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)納入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn);②覆蓋所有工作流程,將行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)受理辦理、交辦轉(zhuǎn)送、復(fù)查復(fù)核、督查督辦、統(tǒng)計(jì)分析、考核評估等業(yè)務(wù)流程錄入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一管理;③覆蓋所有工作范圍,將各個(gè)層級有權(quán)處置行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)的部門均納入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一運(yùn)行。這樣不僅可以提升行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)的整體效能,最大限度地降低群眾的信訪成本,而且以網(wǎng)絡(luò)公開作為基本常態(tài),通過加強(qiáng)信息發(fā)布制度、公開行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)處理過程和辦理結(jié)果,切實(shí)保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),以公開透明促公正公信。同時(shí)利用網(wǎng)上獲得的信息,構(gòu)建行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)數(shù)據(jù)分析模型,通過智能化、數(shù)字化、圖表化系統(tǒng)深入開發(fā)信訪數(shù)據(jù)資源,從定性和定量兩個(gè)角度對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總、分析統(tǒng)計(jì),從而及時(shí)研判行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)當(dāng)前集中存在的矛盾、群眾普遍反映的訴求及預(yù)測未來發(fā)展的走向,可以進(jìn)一步提升信訪部門服務(wù)黨委政府決策的能力和水平[12]。

2.以法治化完善相關(guān)體制機(jī)制,推動(dòng)行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)合法規(guī)范

黨的十八屆四中全會(huì)提出:只要合理合法的信訪訴求按照法律規(guī)定和法定程序進(jìn)行表達(dá),信訪機(jī)構(gòu)或部門就要保障群眾獲得合理合法的處理結(jié)果。該部署指明了信訪改革法治化的方向,是新時(shí)期做好信訪工作的根本依據(jù)和基本遵循。以行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)為視角,就是堅(jiān)持以法治為衡量標(biāo)準(zhǔn),群眾以法定方式和程序表達(dá)行政指導(dǎo)的信訪訴求,信訪機(jī)構(gòu)按照法律程序和依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定處理行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng),在處理過程中遵循依法合理行政原則,確保群眾合法合理權(quán)益得到依法維護(hù),最終形成行政指導(dǎo)規(guī)范實(shí)施的法治風(fēng)尚和法治環(huán)境。首先,加強(qiáng)信訪法律法規(guī)制定完善工作。將信訪制度施以國家法律法規(guī)形式,規(guī)范信訪接受主體、接受內(nèi)容、問題解決方式、證據(jù)效力、責(zé)任認(rèn)定等事項(xiàng),同時(shí)健全完善關(guān)于行政指導(dǎo)這一類新型協(xié)商行政管理方式的規(guī)定細(xì)則,不僅使行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)方式具有可操作性,還有利于提高行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)工作的規(guī)范性和權(quán)威性。其次,進(jìn)一步改革信訪工作體制機(jī)制,將其納入法治化軌道,確保受到行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利得到科學(xué)有效救濟(jì)。①明確將涉法涉訴以外的行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)納入受案范圍;②堅(jiān)持法治化作為處理標(biāo)準(zhǔn),即在處理行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)采用法律規(guī)則和原則解決,沒有法律依據(jù)有政策規(guī)定的,應(yīng)按政策規(guī)定辦理,法律和政策不足的,應(yīng)按公平合理的原則處理;③程序依法遵循公正公開原則,建立健全行政指導(dǎo)信訪工作矛盾排查化解、信息分析匯總、督查督辦、溝通協(xié)調(diào)等機(jī)制,完善規(guī)范回避、聽證、保密、調(diào)查等制度,以程序正義保障實(shí)體正義;④建立行政指導(dǎo)信訪終結(jié)機(jī)制,對于經(jīng)過《信訪條例》規(guī)定的三級程序認(rèn)定終結(jié)的行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng),信訪機(jī)構(gòu)“不受理、不交辦、不考核”,如果信訪人繼續(xù)無理上訪造成社會(huì)秩序擾亂的,依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;⑤改進(jìn)行政指導(dǎo)信訪責(zé)任追究機(jī)制,以2016年頒布的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》為參照,改變片面以信訪量多少、對社會(huì)影響程度作為追責(zé)標(biāo)準(zhǔn),轉(zhuǎn)而更加關(guān)注行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)調(diào)查處理、化解矛盾力度情況,對于已經(jīng)經(jīng)過依法合理處置的行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)不予追究信訪部門及相關(guān)工作人員的責(zé)任,而對于逃避工作職責(zé)不予作為的信訪部門及工作人員要進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

3.構(gòu)建與司法救濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的行政指導(dǎo)救濟(jì)體系

信訪制度的功能定位是多元的、發(fā)展的,在不同歷史時(shí)期、不同適用對象上要根據(jù)實(shí)際情況各有側(cè)重。一方面,應(yīng)當(dāng)重視行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)功能的充分發(fā)揮,但不能過分強(qiáng)調(diào)以致信訪救濟(jì)功能的扭曲。信訪救濟(jì)權(quán)利并不是無限擴(kuò)張的,信訪部門本身沒有處置權(quán),行政指導(dǎo)信訪事項(xiàng)大部分是通過轉(zhuǎn)送有權(quán)部門進(jìn)行處理解決的。因此,不能將信訪救濟(jì)看成是無所不能的特殊手段與制度,其職權(quán)的確定和實(shí)施都是法定的和有限的。另一方面,將信訪救濟(jì)置于行政指導(dǎo)整個(gè)救濟(jì)體系中的適當(dāng)位置,行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)應(yīng)是司法救濟(jì)主渠道的重要補(bǔ)充。司法救濟(jì)是當(dāng)今社會(huì)最主要、最有效、最后的救濟(jì)方式,具有確定性、程序性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等一系列行政救濟(jì)無可比擬的優(yōu)勢。行政指導(dǎo)作為符合現(xiàn)代行政法治原則的一種新型“協(xié)商行政”管理方式,理應(yīng)將其納入司法救濟(jì)體系中,這既是現(xiàn)代“協(xié)商行政”推動(dòng)行政法理念轉(zhuǎn)變、理論革新、制度轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢,又符合現(xiàn)代民主法治社會(huì)建設(shè)的需要。重視行政指導(dǎo)司法救濟(jì)體系建設(shè),將司法救濟(jì)置于整個(gè)行政指導(dǎo)救濟(jì)體系中最主要的地位,并不意味著可以忽視或者摒棄信訪救濟(jì)體系,恰恰相反要充分發(fā)揮兩個(gè)體系各自優(yōu)勢并加強(qiáng)兩者之間的聯(lián)系,從而構(gòu)建一整套相輔相成、協(xié)調(diào)高效的救濟(jì)體系?！缎旁L條例》第十四條、第十六條指出:信訪機(jī)構(gòu)或部門不受理已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求。該規(guī)定明確了信訪救濟(jì)的輔助和補(bǔ)充地位,厘清了行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)、其他行政救濟(jì)方式的關(guān)系。當(dāng)行政指導(dǎo)侵犯公民合法權(quán)益時(shí),可以選擇能夠早期介入糾紛、追求實(shí)體正義、以靈活多樣方式解決問題的信訪救濟(jì)方式,但是已經(jīng)由司法救濟(jì)或者其他行政救濟(jì)方式解決完成的和法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用司法救濟(jì)或者其他行政救濟(jì)方式解決的除外。這樣不僅為公民提供了多種救濟(jì)途徑,還保障公民受損害的權(quán)利以合法合理、科學(xué)高效的方式得到救濟(jì)。

四、結(jié) 語

黨的十八屆四中全會(huì)提出:建設(shè)社會(huì)主義法治國家要保障依法治國、依法執(zhí)政、依法行政三者同步推進(jìn),保障法治國家、法治政府、法治社會(huì)共同構(gòu)建,提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。行政指導(dǎo)作為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理發(fā)展而實(shí)施的協(xié)商行政一種方式,無論在學(xué)術(shù)還是立法方面都尚在萌芽階段,有待進(jìn)一步發(fā)展完善以適應(yīng)中國現(xiàn)實(shí)國情需要。本文旨在對行政指導(dǎo)獲得信訪救濟(jì)提供理論參考,在結(jié)合行政指導(dǎo)行為特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)相關(guān)原理并結(jié)合中國特色社會(huì)主義信訪制度,探究設(shè)計(jì)行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)的可行性途徑。盡管從理論的提出到實(shí)踐的具體操作不是一蹴而就的,但關(guān)于行政指導(dǎo)信訪救濟(jì)的研究,不僅可以對行政指導(dǎo)理論研究和實(shí)踐發(fā)展提供有力的借鑒,還可以指出信訪制度改革發(fā)展趨勢,是值得學(xué)者深入思考和關(guān)注的。伴隨著法治國家建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程,行政指導(dǎo)救濟(jì)途徑的論題必將引起更多學(xué)者的研究和探討,從而推動(dòng)行政指導(dǎo)朝著科學(xué)化、法治化和規(guī)范化方向發(fā)展,切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益得到應(yīng)有的保障和救濟(jì)。

[1] 莫于川.行政指導(dǎo)范疇論——行政指導(dǎo)的概念與若干相關(guān)問題[J].金陵法律評論, 2001(1):145.

[2] 韓月香.現(xiàn)代政治的四維網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)[J].廣東社會(huì)科學(xué), 2009(1):72-77.

[3] 田文利.信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究[J].行政法學(xué)研究, 2011(1):57-62.

[4] 皮純協(xié),潘枯周,王英昌.中外監(jiān)察制度簡史[M].鄭州:中州古籍出版社, 1991:25.

[5] 王浦劬.以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——我國行政信訪制度政治屬性解讀[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2011(6):81-91.

[6] 范愉.申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革[J].中國法學(xué), 2014(4):178-199.

[7] 王永吉.國家信訪局要求:解決網(wǎng)上信訪工作不平衡問題[N].人民日報(bào), 2015-06-29(11).

[8] 楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學(xué), 2013(5):22-33.

[9] 棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社, 2004:8.

[10] 班文戰(zhàn).我國信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能及其有效性分析[J].政法論壇, 2010(3):143-148.

[11] 吳華欽.從信訪的三次高峰看信訪制度的法治化改革[J].法學(xué)評論, 2015(2):63-68.

[12] 王彥平.回歸法治化軌道——信訪制度的功能定位、面臨困境及化解途徑[J].社會(huì)主義研究, 2015(1):31-36.