閆麗萍(山東警察學(xué)院,山東 濟南 250014)
全球化正在以一種深刻的方式重構(gòu)我們的生活,一種完全不同于傳統(tǒng)公共管理的新范式——協(xié)作性公共管理也日益占據(jù)著全球政府治理的主陣地。這種基于多元組織間的相互信任、彼此依賴及共同價值觀念而協(xié)作的治理模式,與當(dāng)前我國基層社區(qū)治理中所秉承的指導(dǎo)理念高度契合,因此,探求協(xié)作性公共管理范式在我國社區(qū)治理中的路徑選擇至關(guān)重要。
自20世紀(jì)90年代起,全球新公共管理改革中暴露出的機構(gòu)裂化、管理碎片化等一系列問題觸發(fā)了公共管理領(lǐng)域的深刻反思,協(xié)作性公共管理正是在這種背景下出現(xiàn)的一種新興理論范式,其理論精髓可在之前諸多理論中加以追溯。
協(xié)作性公共管理是傳統(tǒng)合作理論在更高層面上的一種復(fù)興和發(fā)展,是對傳統(tǒng)行政協(xié)調(diào)論優(yōu)秀思想的現(xiàn)代傳承。1887年,古德諾在《政治與行政》 一書中曾指出:“分權(quán)的原則使每種機構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而,實際的政治需求卻要求國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”“法律與執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。”*[美] F·J·古德諾:《政治與行政》,王元譯,北京:華夏出版社,1987年版,第12-51頁。1947年,懷特在《行政學(xué)概論》 一書中認(rèn)為,“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”,“在各個方面的活動中,行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難,這個問題越來越嚴(yán)重”,“應(yīng)該設(shè)置政府委員會以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”*[美]倫納德·D·懷特:《行政學(xué)概論》,劉世佐譯,上海:商務(wù)印書館,1947年版,第76-82頁。。佩里·??怂挂蔡岢觯骸罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個新的東西,盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經(jīng)時過境遷,但政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合,不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’,還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’,所有的這些都是政府組織永恒的追求目標(biāo)?!?Perri,D·Leat,K·Seltzer,and G·Stoker,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,Basingstoke:Palgrave,2002,p.9.
被譽為現(xiàn)代管理之父的切斯特·巴納德曾提出了著名的“組織協(xié)作系統(tǒng)論”。組織協(xié)作系統(tǒng)理論是巴納德行政管理思想的起點,是協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)。巴納德協(xié)作系統(tǒng)論認(rèn)為,“組織是人與人之間的協(xié)作關(guān)系”,“人”在組織協(xié)作系統(tǒng)中居于主導(dǎo)地位,“人”需要的滿足程度關(guān)系著組織的存續(xù)狀態(tài)。組織的穩(wěn)定和發(fā)展取決于有效性和能率兩個關(guān)鍵要素,兩者互相影響彼此促進。而有效性則是由協(xié)作意愿、共同目標(biāo)及信息交流三個因素決定的。組織協(xié)作系統(tǒng)的有效性首先要提出共同目標(biāo),并取得合作成員的一致認(rèn)可,使其因此產(chǎn)生協(xié)作意愿,并通過信息交流最終實現(xiàn)協(xié)作目的。更為重要的是協(xié)作系統(tǒng)的有效性還需要組織不斷提出新的共同目標(biāo),推動合作成員繼續(xù)采取協(xié)作行為,使協(xié)作系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展。同時,組織協(xié)作系統(tǒng)要想實現(xiàn)連續(xù)運作,必須產(chǎn)出充分的能率來滿足合作成員的需要,如果其個人需要在協(xié)作系統(tǒng)中未得到相應(yīng)滿足,將會導(dǎo)致整個協(xié)作系統(tǒng)的無能率??傊?,巴納德的組織協(xié)作系統(tǒng)理論強調(diào):組織的存在和發(fā)展取決于與內(nèi)外部環(huán)境間協(xié)作系統(tǒng)的平衡。
美國著名的策略管理之父安索夫在1965年提出了協(xié)同的思想。他指出組織可以通過制定科學(xué)合理的投資銷售、營運管理策略,推動生產(chǎn)要素、業(yè)務(wù)板塊及環(huán)境資源的有效配置,進而實現(xiàn)報酬遞增的協(xié)同效應(yīng)。雖然安索夫的協(xié)同理念主要應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部的協(xié)同,但對公共管理領(lǐng)域的協(xié)作性理論也有較強的啟示效應(yīng)。
德國物理學(xué)家哈肯也曾在1984年出版的《協(xié)同學(xué)——物理學(xué)、化學(xué)和生物學(xué)中的非平衡相變和自組織引論》一書中提出了著名的協(xié)同論,后來廣泛應(yīng)用于公共管理的領(lǐng)域中,形成了協(xié)同治理理論的雛形。首先,協(xié)同治理理論認(rèn)為治理主體多元化及權(quán)威性并存。治理理論創(chuàng)始人之一羅西瑙指出:協(xié)同治理與政府統(tǒng)治存在本質(zhì)區(qū)別,治理模式中政府、非政府組織等都是治理主體,共同參與治理過程*James·N·Rosenau,Governance without Government:Order and Change in World Politics.Cambridge:Cambridge University Press,1992.。其次,治理方式協(xié)同化。多元治理主體間形成良好的分工協(xié)作機制,共享信息、協(xié)同合作。政府的不同層級和機構(gòu)也共同提供更為高效良好的服務(wù)*Stephen Goldsmith and William D.Eggers,Governing by Network:The New Shape of the Public Sector,Washington D.C.:Brookings institution Press,2004.。第三,不同類型組織間互相依存。許多協(xié)同治理研究均指出:協(xié)同治理格局下,公共、私人及志愿組織間的界限逐漸模糊化*Robert Rhodes.“ The New Governance:Governing without Government”.Political Studies,1996(44):652-667.。
進入21世紀(jì),跨界相互依賴和信息突起的復(fù)雜環(huán)境給公共管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和潛在的協(xié)作伙伴,協(xié)作性公共管理范式應(yīng)運而生。
此處的協(xié)作指的是在協(xié)作性公共管理范式中居于核心地位的“協(xié)作”。阿格拉諾夫和麥圭爾在其《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》 一書中指出“協(xié)作”(collaboration)是“在政府與組織間進行管理”的基本描述符號。協(xié)作既存在于強調(diào)美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)政府層級的縱向環(huán)境中,也存在于參與者是地方并代表社區(qū)內(nèi)多種利益的橫向環(huán)境里*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第19-20頁。。
1、協(xié)作的分散權(quán)威性
協(xié)作是一種組織間的關(guān)系狀態(tài),是兩個或者多個組織協(xié)同工作、 共享資源,為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而共同承擔(dān)決策責(zé)任的過程。各協(xié)作主體之間是相互尊重和身份獨立的,他們不僅是協(xié)作過程的參與者,更是決策階段的決定者,并共同對決策結(jié)果真正負(fù)責(zé)。但這里需要格外強調(diào)的一點是,各協(xié)作主體在協(xié)作過程中作用發(fā)揮及扮演角色的差異性決定了他們之間的地位不會絕對平等,正如安舍爾等強調(diào)的:“協(xié)作之所以能夠存在并運行良好,與其中一個主體處于‘領(lǐng)導(dǎo)者’地位有密切關(guān)系?!?Ansell,Chris and Alison Gash.“Collaborative Governance in Theory and Practice”.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4).即政府仍將是起主導(dǎo)作用并處于軸心位置的協(xié)作主體。因此,在協(xié)作中每個參與者必須樹立并維持自己的權(quán)威,并與其他主體共同努力,即協(xié)作具有分散權(quán)威性。
2、協(xié)作的多維性
阿格拉諾夫和麥圭爾認(rèn)為,協(xié)作是多維度的:既存在于橫向上政府部門、NGO及公私企業(yè)之間,也存在于縱向上不同層級的政府部門之間。因此,我們大致可以將協(xié)作活動分為三種基本類型:政府內(nèi)部協(xié)作、政府間協(xié)作和政府外部協(xié)作。政府內(nèi)部協(xié)作是指同一政府內(nèi)部同一部門間和跨部門間的協(xié)作;政府間協(xié)作不僅包括縱向上不同層級政府間的協(xié)作:如中央政府和地方政府之間、地方政府上下級之間的協(xié)作,也包括橫向上不同行政區(qū)域之間的協(xié)作;政府外部協(xié)作則是指政府與公私企業(yè)、NGO及公民個人間的協(xié)作*孟慶國,呂志奎:《協(xié)作性公共管理:對中國行政體制改革的意義》,《中國機構(gòu)改革與管理》,2012年第2期。。
3、協(xié)作的表現(xiàn)形式
Ring和Van de Ven指出協(xié)作是由協(xié)商、承諾、執(zhí)行和評估四個環(huán)節(jié)組成的環(huán)型互動過程*Ring,P.S.& Van de Ven A.H.“ Developmental Processes of Cooperative Interorgnizational Relationships”.Academy of Management Review,1994(19):90-118.。湯普森則認(rèn)為協(xié)作關(guān)系可以歸納為以下三種表現(xiàn)形式:契約、網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系*Thompson,G.,Frances,J.,and Mitchell,J(eds).Markets,Hierarchies and Networks:The Coordination of Social Life.London:Sage,1991.。契約主要表現(xiàn)在政府組織與非政府組織間在提供公共服務(wù)等方面建立的一種正式合法的委托代理關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)是依靠信任和互惠形成的較為松散的非正式關(guān)系,信任是促進并保持協(xié)作關(guān)系的潤滑劑和黏膠?;锇殛P(guān)系則是通過共同決策和行動來實現(xiàn)協(xié)作目的的一種常用表現(xiàn)形式。
協(xié)作性公共管理是在新公共管理理論逐漸式微的背景下產(chǎn)生的一種以協(xié)作為核心的新范式。隨著公共事務(wù)日趨復(fù)雜和多組織行政環(huán)境的開啟,各組織都基于互相依賴、相互信任及共同理念參與到公共管理的框架中,通過協(xié)作實現(xiàn)共同價值目標(biāo)。
1、協(xié)作性公共管理
阿格拉諾夫和麥圭爾在《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》一書中指出:協(xié)作性管理是這么一個概念,它描述了在多組織安排中的促進和運行過程,以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)作性管理可以是正式的,也可以是非正式的,其內(nèi)容非常豐富*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第4頁。。沃爾特·鮑威爾則認(rèn)為協(xié)作性公共管理是一種獨特的制度形式,它不同于市場自發(fā)性協(xié)作和等級制度有意識性管理的諸多過程*Powell ,Walter W.“Neither Market Nor Hierarchy :Network Forms of organization”,in Research in Organizational Behavior,ed.Barry Staw and Larry L.Cummings.Greemwich,Conn:JAI Press,1990.。
阿格拉諾夫和麥圭爾還認(rèn)為,協(xié)作性公共管理通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會,公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略、提供物品和服務(wù)*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第2頁,第67-78頁。。弗里曼提出協(xié)作性管理的特征體現(xiàn)在五個方面:以解決問題為導(dǎo)向;利益相關(guān)者全程參與決策過程;形成臨時性的決定;超越傳統(tǒng)的公私角色分野;建立一個開放的執(zhí)行機構(gòu)*Freeman,Jody.“Collaborative Governance in the Administrative State”.UCLA Law Review,1997(10).。
因此,協(xié)作性公共管理是公共管理的一種新興范式,是政府、公共組織及私人機構(gòu)等為實現(xiàn)共同戰(zhàn)略目標(biāo)和提供公共產(chǎn)品及服務(wù),通過多方參與、共同決策及互相協(xié)作等方式整合社會資源、實現(xiàn)有效治理的宏觀公共管理的模式和過程。
2、協(xié)作性公共管理的主要內(nèi)容
(1)協(xié)作性公共管理的模型
不同學(xué)者就協(xié)作性公共管理的模型均闡述了自己的觀點。埃瑞·維戈達(dá)按照協(xié)作驅(qū)動動力的不同,將協(xié)作性公共管理分為三種類型:官僚驅(qū)動模式、草根驅(qū)動模式和部門驅(qū)動模式*Eran Vigoda-Gadot.“Collaborative Public Administration:Some Lessons From the Israeli Experience”,Managerial Auditing Journal,2004 (6):700-711.。奧蘭·揚從世界公共事務(wù)治理體制的角度將其劃分為管理體制、項目體制、程序體制及開發(fā)體制四種協(xié)作體制*[美]奧蘭·揚:《世界事務(wù)中的治理》,陳玉剛等譯,上海世紀(jì)出版社,2007年版,第26頁。。阿格拉諾夫和麥圭爾通過兩個變量或者維度來構(gòu)建協(xié)作性管理的模型:①城市協(xié)作性活動的水平;②此活動的戰(zhàn)略程度。依據(jù)這兩個維度來測量將模型劃分為以下六種類型:第一,基于轄區(qū)的管理模型(Cityville)。這種模型強調(diào)基于轄區(qū)的管理者尋找擁有地方管理者及達(dá)成目標(biāo)所需資源的參與者并與之協(xié)作。第二,節(jié)制的模型(Nothing Hill)。該模型認(rèn)為有些城市完全避免協(xié)作。第三,自上而下的模型(Vertville)。處于這個模型的城市在協(xié)作中表現(xiàn)出適度的積極和地方服從。第四,接受捐贈的模型(Bargain City)。在此模型中接受捐贈基本上是縱向的協(xié)作。第五,保守的管理模型(Centerville)。模型中的城市在選擇協(xié)作戰(zhàn)略時往往是被動的。第六,滿足管理模型(Richburb)。滿足型城市是迅速抓住一切有利時機并決定利用經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的城市,協(xié)作是戰(zhàn)略性的*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第42-61頁。。
(2)協(xié)作性活動與戰(zhàn)略
協(xié)作性管理在公共管理者的全部活動中根深蒂固。協(xié)作性公共管理意味著跨越組織邊界而調(diào)整、善于處理、使合伙促成、取得、交換、熟悉以及進行許多其他管理活動。Kickert把協(xié)作性公共管理活動歸納為三種關(guān)系類型:干預(yù)現(xiàn)有的關(guān)系、重構(gòu)關(guān)系及通過建立共識和共同解決問題來深化合作的關(guān)系*Kickert,Walter J.M.& JOOP F.M.Koppenjan.“Public Management and Network Management:An Overview”,in Kickert,W.J.M.& E.-H.Klijin,J.F.M.Koppenjan (ends).Managing Comples Networks:Strategies for the Public Sector.London:Sage Publication,1997:35-61.。阿格拉諾夫和麥圭爾認(rèn)為要從縱向協(xié)作活動和橫向協(xié)作活動兩大方面來理解協(xié)作性活動與戰(zhàn)略,縱向協(xié)作活動包括尋求信息和尋求調(diào)整,橫向協(xié)作活動則需要通過制定政策與制定戰(zhàn)略、交換資源和基于項目的工作三個部分來實現(xiàn)*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第2頁,第67-78頁。。
(3)協(xié)作性管理的鏈條
阿格拉諾夫和麥圭爾在《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》一書中指出:城市政策制定中存在著大量各種類型的協(xié)作鏈條。我們主要從三個方面認(rèn)識:①縱向鏈條。阿格拉諾夫認(rèn)為縱向事務(wù)的管理主要是關(guān)于例行的、日常的基礎(chǔ)問題的解決,而不是需要“社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)變化”或者“聯(lián)邦體系的實質(zhì)性重組”的棘手問題。②橫向鏈條。通過計算各方參與和統(tǒng)合的密度和集中度分析橫向鏈條的協(xié)作。③合伙人和活動間的鏈條??傊?,縱向和橫向鏈條的觀點表明,協(xié)作性管理的差異是城市所追求的合伙人以及活動的函數(shù)*[美]羅伯特·阿格拉諾夫,[美]邁克爾·麥圭爾:《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》,北京:北京大學(xué)出版社,2007年版,第92-115頁。。
社區(qū)是世界各國社會結(jié)構(gòu)與社會體系的重要組成部分,社區(qū)治理也是全球公認(rèn)的國際前沿課題。我國社區(qū)目前正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段,是當(dāng)下國家整體治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分。因此,探析協(xié)作性公共管理范式在我國社區(qū)治理中的創(chuàng)新運用勢在必行。
英國學(xué)者S·H·梅因在1816年出版的《東西方村落社區(qū)》一書中首先使用了“社區(qū)”一詞。德國著名社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯在其《共同體與社會》一書中指出:社區(qū)是一種持久的和真正的共同生活,是血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體等作為共同體的基本形式,它們不僅僅是各個組成部分加起來的總和,而是有機地渾然生長在一起的整體*F·滕尼斯:《共同體與社會》,林榮遠(yuǎn)譯,北京:商務(wù)印書館,1999年版,第95頁。。羅薩貝絲·莫斯·坎特在其名作《世界等級》中認(rèn)為:“社區(qū)不單是吸引資源的磁鐵,還應(yīng)該開發(fā)它們的社會存量(social stock)。社區(qū)也需要社會凝聚力——社會凝聚的一種方式,是將人們集合起來共同確定公共利益、創(chuàng)造聯(lián)合計劃、確定有利于社區(qū)中眾多組織和居民的戰(zhàn)略的一種形式”*Kanter,Rosabeth Moss.World Class:Thriving Locally in the Global Economy,New York:Simon & Schuster,1995:32.。上世紀(jì)30年代,以費孝通為代表的一批學(xué)者在翻譯帕克著作時,將其中的“Community”翻譯為“社區(qū)”并引入中國,費孝通先生是這樣定義社區(qū)的:若干社會群體(家庭、民族)或社會組織(機關(guān)、團體)聚集在一地域里,形成一個在生活上互相關(guān)聯(lián)的大集體。
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的人們組成的政治共同體和生活共同體。社區(qū)是我國社會的基本單元,具有地域性、依存性、社會性和自治性等特點,是國家權(quán)力體系中處于末梢的管理基層單位。由于社區(qū)具有政治性和生活性的雙重屬性,是獨立地位與內(nèi)在秩序并存的社會子系統(tǒng),因此,社區(qū)治理只依靠政治權(quán)力自上而下的控制是無法實現(xiàn)的,它需要國家治理與居民自治共同參與、協(xié)作配合。
1、美國的社區(qū)治理模式
美國社區(qū)治理采取的是政府、社區(qū)及社會組織協(xié)作共治的模式,其最終目標(biāo)是通過多方參與為社區(qū)提供高質(zhì)高效的公共產(chǎn)品及服務(wù)。(1)各級政府分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)明晰。美國聯(lián)邦政府與州政府在社區(qū)治理職責(zé)方面分工明確、各司其職,在各自層級范圍內(nèi)主要扮演指導(dǎo)和監(jiān)督的角色,為社區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃和穩(wěn)定發(fā)展提供方向引導(dǎo)。(2)社區(qū)自治組織發(fā)展完善。美國社區(qū)自治組織數(shù)目眾多、服務(wù)廣泛、專業(yè)人才及充分競爭,這些都決定了其在社區(qū)服務(wù)的科學(xué)化與合理化方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。(3)社會組織積極參與。美國的社會組織及社會志愿者也廣泛參與到社區(qū)治理的行列中,并形成了常態(tài)機制,保障了社區(qū)資源的合理配置和服務(wù)需求多元化的有效滿足。
2、德國的社區(qū)治理模式
德國的社區(qū)是最基層的一級地方政府組織,是一個高度自治的管理和服務(wù)機構(gòu),它包括區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同形態(tài)。(1)不斷完善立法推動社區(qū)自治。德國政府通過建立健全相關(guān)法律法規(guī),保障社區(qū)居民參與政治生活的合法權(quán)益,激勵民眾加入社區(qū)治理的政治熱情,促使社區(qū)自治的法制化和規(guī)范化。(2)為社區(qū)自治提供組織保障。德國的社區(qū)是在聯(lián)邦政府和州政府之下的基層政府機構(gòu),為實現(xiàn)社區(qū)的高度自治,德國制定了較為完備的體制機制保障。(3)廣泛開展社區(qū)多方協(xié)作治理。德國積極鼓勵市場組織及第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與社區(qū)公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供,有效培育良性互動的協(xié)調(diào)機制。
3、北歐的社區(qū)治理模式
北歐國家普遍重視社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù),相關(guān)制度完備、服務(wù)專業(yè)、有較強的凝聚力和向心力。(1)社區(qū)服務(wù)制度化。北歐各國的社區(qū)服務(wù)與國家福利體制高度融合,因此社區(qū)治理也就具備相當(dāng)完善的制度保障。(2)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化。北歐國家在遴選社區(qū)服務(wù)工作者時十分嚴(yán)苛和高標(biāo),所以選拔進入社區(qū)服務(wù)工作隊伍的都是高素養(yǎng)、專業(yè)化的各類核心人才,他們通過發(fā)揮全面的管理服務(wù)功能推動社區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。(3)重視社區(qū)治理文化培育。北歐各國積極開展鄰里互助、社區(qū)團結(jié)等意識的培養(yǎng)活動,增強社區(qū)居民的歸屬感、自豪感和凝聚力,鼓勵居民積極參與社區(qū)自治活動,形成良好的社區(qū)協(xié)作治理氛圍。
2016年12月30日,習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議,審議通過了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,并于2017年4月3日正式印發(fā)。《意見》提出今后城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的總體目標(biāo)是,到2020年,基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo),基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善,城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升,城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù),公共管理,公共安全得到有效保障。因此,我國的社區(qū)治理應(yīng)走協(xié)作性治理的路徑,即通過整合多元主體的資源和權(quán)力,以促進和發(fā)展社區(qū)建設(shè)為共同目標(biāo),通過合理的體制機制構(gòu)建,最終營造社區(qū)治理的協(xié)同效應(yīng)和可持續(xù)性發(fā)展。
1、進一步完善社區(qū)協(xié)作性治理的體制機制
習(xí)近平同志在十九大報告中指出,社會治理的核心在人,重點在城鄉(xiāng)社區(qū),關(guān)鍵是體制機制的創(chuàng)新。社區(qū)作為我國基層社會的利益共同體和生活共同體,正發(fā)揮著愈加重要的關(guān)鍵作用。社區(qū)協(xié)作性治理既關(guān)系到社會和國家的長期穩(wěn)定發(fā)展,也決定著國家治理目標(biāo)和治理能力現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。因此,必須進一步加強社區(qū)協(xié)作性治理的體制機制建設(shè),夯實社會治理基石。
(1)繼續(xù)推進社區(qū)獨立經(jīng)濟財政體制的建立。我國現(xiàn)在的社區(qū)還不具備獨立的經(jīng)濟財政,經(jīng)費來源主要來自上級相關(guān)部門和所屬街道。這就決定了在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi),社區(qū)還需要政府持續(xù)性的財政支持。但另一方面,社區(qū)也應(yīng)多渠道積極開拓自立的經(jīng)濟資源體系,逐步加大與社區(qū)社會組織及民間企業(yè)的全方位合作,促進社區(qū)協(xié)作性治理的多方參與和有效實現(xiàn)。
(2)建立健全社區(qū)協(xié)作性治理的法律保障和責(zé)任考核機制。將我國社區(qū)協(xié)作性治理的職責(zé)權(quán)限、程序內(nèi)容及制度規(guī)范通過行政法律法規(guī)的形式確立起來,以充分保障社區(qū)協(xié)作性治理的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。要積極完善社區(qū)協(xié)作性治理的責(zé)任考核機制,強調(diào)主體的自主性和獨立性,明確多方協(xié)作主體的權(quán)責(zé)、目標(biāo)、議題與考核指標(biāo)等,依照其在協(xié)作性治理工作中的績效進行考核,并不斷完善獎懲機制和責(zé)任追究機制。
(3)積極探索社區(qū)平等溝通、協(xié)商共治機制的建立。社區(qū)自主經(jīng)濟財政體制的建立發(fā)展,使其可以以更加獨立平等的姿態(tài)與多元主體開展溝通協(xié)調(diào)工作。社區(qū)組織與政府部門通過協(xié)商談判共同承擔(dān)相關(guān)工作,社區(qū)內(nèi)營利性組織以合作共治的方式與社區(qū)開展資源共建,社區(qū)志愿者和社會工作者的教育培訓(xùn)也將獲得更加穩(wěn)固的制度支持。
(4)有效運作社區(qū)間跨區(qū)域共建共治共享治理機制。依據(jù)“共建共駐、鄰里守望”的原則,探求橫向聯(lián)、縱向建的跨區(qū)域社區(qū)共治機制。以社區(qū)服務(wù)站和村服務(wù)點為依托,打破城鄉(xiāng)社區(qū)間的藩籬,通過建構(gòu)相關(guān)配套服務(wù)體系,均衡城鄉(xiāng)資源共享。大力推進農(nóng)村社區(qū)間的合并共建工作,以臨近村莊為單元成立社區(qū)服務(wù)站,通過各自優(yōu)勢資源共享公共服務(wù)資源,不斷提升城鄉(xiāng)協(xié)作性治理水平。
2、充分發(fā)揮多元主體的對等互助和協(xié)作共治
社區(qū)是政府與社會持續(xù)博弈的競技場和互助協(xié)作的試驗田,社區(qū)協(xié)作性治理的本質(zhì)是多元主體的上下互動、左右聯(lián)動的社區(qū)對等互助協(xié)作共治,未來我們應(yīng)建構(gòu)社區(qū)政府引導(dǎo)、社區(qū)居委會負(fù)責(zé)、社區(qū)社會組織為核心、社區(qū)企事業(yè)團體廣泛合作、社區(qū)居民共同參與的協(xié)作性治理格局。
(1)政府應(yīng)扮演引導(dǎo)者和協(xié)助者的角色
在我國傳統(tǒng)政治文化的影響下,政府仍處于國家權(quán)力構(gòu)成的中心,在社區(qū)協(xié)作性治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,但政府對社區(qū)的治理必將由單方行政權(quán)威走向引導(dǎo)與合作之路。政府引導(dǎo)是多元協(xié)作共治的引擎,可以通過建立社區(qū)協(xié)商委員會等相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)多元主體的合作共治。通過對社區(qū)居民、社會組織及駐區(qū)企事業(yè)單位等情況的詳細(xì)調(diào)查,更有針對性的提供政策引導(dǎo)和技術(shù)支持,促進社區(qū)政府與各類社區(qū)組織的合作共建。社區(qū)政府還應(yīng)注重在社區(qū)加強專業(yè)化的社會工作者的培訓(xùn)與安置工作,通過開展豐富多彩的社區(qū)工作服務(wù)項目更好的為社區(qū)居民謀福祉、促和諧。
(2)社區(qū)居委會自主協(xié)商參與協(xié)作共治
社區(qū)居民委員會是城鎮(zhèn)居民自治組織,是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。居委會成員由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生,在街道辦的指導(dǎo)、支持和幫助下開展社區(qū)活動和管理社區(qū)事務(wù),積極促進和諧社區(qū)關(guān)系、共同發(fā)展利益及區(qū)域認(rèn)同感的塑造。
在社區(qū)經(jīng)濟資源體系逐步獨立的基礎(chǔ)上,居委會應(yīng)逐漸由原來主要依附于街道辦開展工作,轉(zhuǎn)向?qū)Φ然A(chǔ)上的協(xié)商互助共治模式。伴隨居委會資源整合能力的增強,和政府的溝通談判等能力顯著提高,與政府間的相互尊重、支持與協(xié)商也愈加穩(wěn)定化和制度化,可以通過簽訂協(xié)商性契約、服務(wù)合作合同等方式自主平等的開展社區(qū)工作,保障社區(qū)高效健康平穩(wěn)運行。
(3)大力培育和扶持社區(qū)社會組織
社區(qū)社會組織是指以社區(qū)居民為主要成員,以滿足社區(qū)居民的多樣化需求為原則,由社區(qū)居民或單位自發(fā)成立并自覺參與,以服務(wù)社區(qū)、強化社區(qū)治理等為目的的社會組織形態(tài)。它具有非政府性、非營利性、自治性和志愿性等特征。
大力培育和扶持社區(qū)社會組織,是實現(xiàn)社區(qū)多元化協(xié)作性治理路徑的核心要義。隨著我國政治體制改革日益深入和社會外部環(huán)境漸趨完善,社區(qū)社會組織規(guī)模也在不斷壯大,其在提供社區(qū)公共服務(wù)、反映居民訴求、化解社區(qū)社會矛盾、培育社會公益精神和推進社區(qū)民主等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。社區(qū)社會組織與社區(qū)治理是互助共生的,社區(qū)社會組織的成長推動了社區(qū)治理,有效的社區(qū)治理又為社區(qū)社會組織的發(fā)展提供更廣闊的社會空間。
社區(qū)社會組織主要通過兩種路徑參與社區(qū)協(xié)作性治理:一種是自上而下建立的正式社區(qū)社會組織形式。例如社區(qū)婦女協(xié)會、計生協(xié)會、老齡協(xié)會等等,這些社會組織在國家相關(guān)部門都已登記備案,發(fā)揮著正規(guī)引領(lǐng)作用。另一種是自下而上組建的自發(fā)社區(qū)社會組織形式。例如文體協(xié)會、書畫協(xié)會、攝影協(xié)會、腰鼓隊、廣場舞協(xié)會等文體活動類社區(qū)社會組織,街辦成立的紅白理事會、殘疾人協(xié)會等民間草根社會組織*白呈明,竇鳳艷:《城中村治理問題及其法治化路向》,《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》,2016年第3期。,還有業(yè)主委員會、法律援助中心、志愿者服務(wù)協(xié)會和鄰里互助服務(wù)中心等各種類別社會組織,它們形式靈活、規(guī)模較小,正逐漸成為社區(qū)治理的中堅力量。這兩種路徑的社區(qū)社會組織形式相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展,自上而下形式的社會組織便于更好的發(fā)揮公共服務(wù)功能,而自下而上式的社會組織更利于激發(fā)居民參與熱情和奉獻精神。
同時,社區(qū)社會組織還應(yīng)借助于兩種方式開展社區(qū)協(xié)作性治理:一是與政府合作協(xié)商治理。社區(qū)社會組織可以通過與政府簽訂合作協(xié)議等方式,在法律框架內(nèi)明確雙方各自的權(quán)力和責(zé)任,建立互助協(xié)力的合作伙伴關(guān)系和平等互通的對話協(xié)商機制。二是各類不同的社區(qū)社會組織間的協(xié)作治理。不同類別的社會組織分別在不同領(lǐng)域為居民提供差異化的社會服務(wù),可以將各類社會組織整合起來,取長補短相互配合、發(fā)揮優(yōu)勢協(xié)同作用,將更能有效推進社區(qū)協(xié)作性治理的實現(xiàn)。
(4)加強與社區(qū)營利性組織的共建共治
隨著社區(qū)治理權(quán)力流向的多元化發(fā)展,社區(qū)中的營利性組織也開始普遍認(rèn)識到加入社區(qū)發(fā)展的大陣營能給自己帶來諸多利益,參與社區(qū)資源共建、塑造良好社區(qū)協(xié)作者形象才是其明智之選。政府可以通過制定相關(guān)的市場準(zhǔn)入準(zhǔn)則、法律保護程序及監(jiān)督檢查制度等方式,適時適度的向社區(qū)營利性組織外化權(quán)力,允許其參與到社區(qū)共治共建的大潮中來,與其他社區(qū)治理主體一起努力開拓我國社區(qū)協(xié)作性治理的新局面。
(5)社區(qū)居民的積極參與
社區(qū)居民是社區(qū)協(xié)作性治理的多元主體之一,是社區(qū)協(xié)作性治理最重要的資源。如果沒有社區(qū)居民的積極參與,社區(qū)治理將失去賴以生存的群眾基礎(chǔ)和智力資本,將會成為“無源之水、無本之木”。同時,社區(qū)居民通過廣泛參與社區(qū)治理,既促進社區(qū)公共利益的發(fā)展又實現(xiàn)了自身利益,還升華了對社區(qū)高度的歸屬感、認(rèn)同感和信任感,是社區(qū)治理中的最大受益者。
作為社區(qū)居民主要組成部分的普通居民,我們應(yīng)通過相關(guān)制度的建立和推行充分激發(fā)居民能量和社區(qū)活性。通過開展居民信息搜集、聽證會、懇談會等活動切實吸納居民參與公共政策的制定與修改;運用社區(qū)論壇、微博、微信及客戶端等新興媒體平臺,引導(dǎo)社區(qū)居民參與公共事務(wù)、表達(dá)利益訴求、開展鄰里互助與協(xié)商共治活動,探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式;可通過推行信息公開制度、信訪制度、談話制度及政府接待日活動等,保障社區(qū)居民對公共政策及服務(wù)的反饋和監(jiān)督。濰坊市奎文區(qū)“由民做主”、深圳市龍崗區(qū)“民生大盆菜”和南昌市紅谷灘新區(qū)“民情理事會”等都是居民參與社區(qū)協(xié)作性治理的成功典范。
社區(qū)居民的另一個重要組成部分就是居民領(lǐng)袖和社區(qū)精英,他們通常是指那些共同居住在社區(qū)地域、有參與社區(qū)治理的強烈意愿和熱情,且在社會地位、專業(yè)領(lǐng)域、權(quán)力財富及社會資源等方面占有優(yōu)勢的社區(qū)居民。由于社區(qū)精英們來自不同的職業(yè)領(lǐng)域,有各自的資源、人脈和專長,可以通過優(yōu)勢互補、集思廣益來共同治理社區(qū)發(fā)展;還應(yīng)借助社區(qū)精英的人格魅力和道德操守來化解矛盾、解決沖突,推進社區(qū)公共政策和公共服務(wù)更加科學(xué)公正;充分發(fā)揮社區(qū)精英的專業(yè)優(yōu)勢和責(zé)任精神,引領(lǐng)整個社區(qū)協(xié)作性治理效率的提升。
3、大力推進社區(qū)文化構(gòu)建
社區(qū)不僅是居民的經(jīng)濟社會生活共同體,也是區(qū)域文化內(nèi)聚體。社區(qū)文化是居民間以相互信任為前提的共同目標(biāo)和價值觀的總和,是社區(qū)協(xié)作性治理的潤滑劑和助推器。社區(qū)文化構(gòu)建的目的是培育居民的主人翁意識、社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感,拓寬居民的公民意識領(lǐng)域,塑造以公共責(zé)任精神為核心的社區(qū)意識,促進社區(qū)協(xié)作治理和可持續(xù)發(fā)展。
羅伯特·帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中指出:“對于公民共同體來說,至關(guān)重要的是,社會能夠為了共同的價值和利益而進行合作?!?羅伯特·帕特南:《使民主運轉(zhuǎn)起來》,王列,賴海榕譯,南昌:江西人民出版社,2001年版,第203頁。這就需要社區(qū)通過維系共同的價值觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗及行為方式等,培養(yǎng)居民的人文素養(yǎng)、社區(qū)規(guī)范及社區(qū)精神。首先,通過加強各類文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為社區(qū)居民提供必需的文化活動場域。其次,積極開展豐富多彩的文化活動,升華社區(qū)居民的社區(qū)情感和精神家園。最后,廣泛開展社區(qū)文化教育活動,營造社區(qū)協(xié)作性治理的濃厚氛圍。社區(qū)可以通過政府倡導(dǎo)、社會組織參與、居民自助等相結(jié)合的方式,積極塑造社區(qū)共同體文化和精神,激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情,增強社區(qū)凝聚力的提升*鐘海:《治理能力現(xiàn)代化視域下的城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新探微》,《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》,2016年第5期。。還可以將社區(qū)文化教育與家庭教育、學(xué)校教育相融合,結(jié)合社區(qū)舉辦的相關(guān)文化活動,教育青少年從小參與到社區(qū)各項建設(shè)中來,培養(yǎng)居民的高度向心力、歸屬感和責(zé)任意識,實現(xiàn)居民個人成長與社區(qū)治理的有效融合。