馮 　 博,　楊 　 童

(1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300204; 2.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院， 天津 300204)

2008年，網(wǎng)約車以“共享經(jīng)濟(jì)、低價(jià)出行”的光環(huán)橫空出世，并憑借“反利補(bǔ)貼”的經(jīng)營(yíng)策略迅猛發(fā)展，進(jìn)而對(duì)民眾的出行方式、就業(yè)途徑、交通產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來了巨大的影響。與此同時(shí)，網(wǎng)約車與出租車的利益沖突不斷激化，進(jìn)而引發(fā)《城市出租汽車管理辦法》的存廢之爭(zhēng)、網(wǎng)約車合法化之爭(zhēng)、網(wǎng)約車平臺(tái)壟斷之爭(zhēng)等一系列法律問題，這些都對(duì)網(wǎng)約車的法律監(jiān)管制度提出強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。2016年10月，交通運(yùn)輸部公布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)約車管理辦法》)，均表明監(jiān)管理念由“打擊黑車”向“鼓勵(lì)創(chuàng)新”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，但各地制定網(wǎng)約車監(jiān)管細(xì)則及實(shí)施并沒有達(dá)到鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、倡導(dǎo)創(chuàng)新、惠及公眾的效果。此外，針對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管方式同樣也會(huì)影響到未來共享單車、共享汽車等各類新興城市交通方式的發(fā)展和監(jiān)管。因此，對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管制度應(yīng)建立在全面厘清中國(guó)現(xiàn)有網(wǎng)約車的概念、類型及經(jīng)營(yíng)模式基礎(chǔ)上，系統(tǒng)構(gòu)建中國(guó)網(wǎng)約車(尤其是網(wǎng)約私家車)監(jiān)管制度，以最低的執(zhí)法成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管效益，以有效的監(jiān)管方式維護(hù)中國(guó)計(jì)程車行業(yè)乃至整體城市交通體系的健康運(yùn)行。

一、中國(guó)網(wǎng)約車現(xiàn)有監(jiān)管制度的不足

自交通運(yùn)輸部頒布《網(wǎng)約車管理辦法》以來，北京、上海、重慶、天津、武漢等地也相繼出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，如表1所示。從表面看來，對(duì)司機(jī)資質(zhì)、車輛類型、平臺(tái)監(jiān)管、定價(jià)方式、許可期間等方面進(jìn)行了因地制宜的細(xì)化，但實(shí)質(zhì)上都遵循了“人+車+平臺(tái)”的全面監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式從實(shí)施效果上看，有增加行政執(zhí)法成本、阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益之嫌。其主要原因如下：

1.概念混淆誤導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象

《網(wǎng)約車管理辦法》開宗明義，指出“促進(jìn)出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，制定本辦法”，并首次對(duì)“網(wǎng)約車”進(jìn)行了法律界定，其中也特別說明，巡游車、私人小客車合乘不適用于該辦法。這就意味著，在內(nèi)涵上，網(wǎng)約車屬于出租車，但必須是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的獨(dú)乘服務(wù)；在外延上，網(wǎng)約車與巡游車、私人小客車有明顯區(qū)別，如表2所示。然而，隨著O2O經(jīng)營(yíng)模式的普及，線上線下的頻繁互動(dòng)，硬性劃分網(wǎng)約車、巡游車與私人小客車合乘，背離了共享經(jīng)濟(jì)和 “互聯(lián)網(wǎng)+”理念。

第一，網(wǎng)約車歸屬出租車，造成監(jiān)管錯(cuò)位。《網(wǎng)約車管理辦法》立法目的明確指出網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車，應(yīng)屬于出租車，但又不適用《城市出租汽車管理辦法》，其中立法矛盾顯而易見。相反，美國(guó)“伊利諾伊州運(yùn)輸貿(mào)易協(xié)會(huì)訴芝加哥市政府與DAN BURGESS”一案指出，Uber等網(wǎng)約車是指交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸提供者(TNPs, Transportation Network Providers)或稱出行共享。Uber等網(wǎng)約車是在共享經(jīng)濟(jì)下，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)連接私家車與乘客的服務(wù)活動(dòng)，將網(wǎng)約車稱為“網(wǎng)約私家車”更為準(zhǔn)確。網(wǎng)約車與出租車具有明顯差異，不屬于同一相關(guān)市場(chǎng)，兩者不適用同樣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而且對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管不能阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

表1　七個(gè)典型省(直轄市)關(guān)于網(wǎng)約車的相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)要比較

第二，網(wǎng)約車與巡游車混淆，引發(fā)監(jiān)管套利。巡游車雖然可以借助“滴滴出租車”等軟件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)預(yù)約，但法律規(guī)定其并不適用《網(wǎng)約車管理辦法》，而是遵循《城市出租汽車管理辦法》。但在現(xiàn)實(shí)中，巡游車借助網(wǎng)約在高峰時(shí)期可以提高價(jià)格，但路邊載客卻只能“執(zhí)行由城市的物價(jià)部門會(huì)同同級(jí)行政主管部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”致使有些巡游車路邊拒載，只接乘網(wǎng)約乘客，損害消費(fèi)者利益。

第三，網(wǎng)約車與私人客車合乘區(qū)分，增加監(jiān)管成本?！缎】蛙嚭铣?拼車)指導(dǎo)意見》中規(guī)定兩者的區(qū)別在于是否以營(yíng)利為目的，但在現(xiàn)實(shí)中是否盈利并不容易判斷，尤其是滴滴出行中的“快車”業(yè)務(wù)有拼車和不拼車之分，兩者界限并不明顯，轉(zhuǎn)換隨意。將“是否盈利”作為執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)會(huì)引發(fā)執(zhí)法成本激增，甚至可能出現(xiàn)“釣魚式執(zhí)法”現(xiàn)象。

第四，“滴滴巴士”等新興業(yè)務(wù)，面臨監(jiān)管空白。隨著共享經(jīng)濟(jì)模式的不斷深化，滴滴巴士等新興業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，其以價(jià)格低廉、多人共乘等特點(diǎn)規(guī)避了“營(yíng)利性”和“小客車”的限制，不適用“網(wǎng)約車”和“私人客車合乘”的監(jiān)管制度，新興業(yè)務(wù)面臨監(jiān)管空白。

表2　《網(wǎng)約車管理辦法》中網(wǎng)約車、巡游車與私人小客車合乘概念比較

2.責(zé)任不清增加監(jiān)管成本

從現(xiàn)有網(wǎng)約車監(jiān)管政策來看，問題在于監(jiān)管主體的混雜，監(jiān)管責(zé)任的交叉。大多省市的監(jiān)管主體為當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸管理部門。但各地也規(guī)定，公安、人力資源與社會(huì)保障、發(fā)展改革、環(huán)保、稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)信息化、金融服務(wù)、網(wǎng)信以及國(guó)家通信、保險(xiǎn)監(jiān)督等部門也會(huì)按照各自職責(zé)，實(shí)施相關(guān)監(jiān)督管理(見圖1)。與此同時(shí)，根據(jù)《網(wǎng)約車管理辦法》，雖然網(wǎng)約車的具體監(jiān)管放權(quán)地方，但中央各部門仍要進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督。這就意味著，網(wǎng)約車從其平臺(tái)設(shè)立到最終的載客運(yùn)營(yíng)至少要受到十多個(gè)行政部門的監(jiān)管。在“多部門監(jiān)管”的模式之下，監(jiān)管成本與監(jiān)管主體的數(shù)量必然呈現(xiàn)正相關(guān)的發(fā)展趨勢(shì)。每個(gè)部門至少要涉及執(zhí)法人員3～5人，消耗執(zhí)法時(shí)間10～20個(gè)工作日。這意味著在執(zhí)法過程中，大量的執(zhí)法資源將被投入其中，而由于重復(fù)取證、交叉調(diào)查而導(dǎo)致的損耗至少占執(zhí)法總成本的2/3。在“多部門監(jiān)管”的模式之下，由于責(zé)任不清而產(chǎn)生的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊均會(huì)導(dǎo)致最終監(jiān)管效益的折損，監(jiān)管成本的增加。因此，若想以最低的監(jiān)管成本獲取理想的監(jiān)管效果，其關(guān)鍵在于監(jiān)管責(zé)任的明晰。

圖1　網(wǎng)約車監(jiān)管機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)要分布圖

3.準(zhǔn)入過嚴(yán)埋藏壟斷隱患

在網(wǎng)約車出現(xiàn)之前，出租車行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)顯著不足，尤其“行政壟斷”現(xiàn)象明顯，致使大量“拒載”“繞道”“隨意講價(jià)”等損害消費(fèi)者利益的行為出現(xiàn)。正如Frankena 和 Pautler[1]的研究表明，準(zhǔn)入規(guī)制時(shí)期在位經(jīng)營(yíng)者能夠獲得壟斷租金，進(jìn)而逐步形成壟斷，而大量潛在競(jìng)爭(zhēng)者出于行業(yè)利潤(rùn)率的吸引也將會(huì)以各種打破“限制”的形式存在?！暗蔚慰燔嚒薄ber等網(wǎng)約車增加了城市交通運(yùn)輸?shù)母?jìng)爭(zhēng)，也在一定程度打破了出租車的壟斷地位。據(jù)預(yù)測(cè)，到2018年，中國(guó)網(wǎng)約車交易規(guī)模可能將達(dá)813.8億元[2]。而后隨著《網(wǎng)約車管理辦法》的頒布，地方政府“人+車+平臺(tái)”的全面準(zhǔn)入規(guī)定紛紛出臺(tái)，或?qū)е赂鞯乜梢詮氖戮W(wǎng)約車服務(wù)的車輛不足20%，其中保證每日從事經(jīng)營(yíng)的僅占2%。在城市交通布局無法滿足城市出行需要的情況下，不符合準(zhǔn)入條件的車輛或?qū)⒃俅纬蔀椤昂谲嚒薄?/p>

網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)管控導(dǎo)致傳統(tǒng)計(jì)程車壟斷空間增加。規(guī)制前，網(wǎng)約車平臺(tái)提供的車輛類型是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果，充分滿足了不同群體個(gè)性化和差異化的出行需求。然而，“人+車+平臺(tái)”的全面監(jiān)管模式背離了“市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用”。這不僅將導(dǎo)致用車成本的大幅增加、司機(jī)和車輛的大量退出、傳統(tǒng)計(jì)程車壟斷地位的進(jìn)一步持續(xù)，而且將引發(fā)“不加價(jià)無車乘”等城市交通亂象的出現(xiàn)。

二、網(wǎng)約私家車監(jiān)管中爭(zhēng)論焦點(diǎn)辨析

滴滴快車、Uber等網(wǎng)約車自誕生之初，便伴隨著諸多爭(zhēng)議和質(zhì)疑，比如網(wǎng)約車的類型有哪些；網(wǎng)約車與出租車相比，其優(yōu)勢(shì)和功能在哪里；網(wǎng)約車在法律上的地位是什么等等。

1.網(wǎng)約車的類型

城市交通類型大體可分為計(jì)程車、私家車、公交車、軌道交通和長(zhǎng)途車，自“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的引入，在傳統(tǒng)交通出行方式之上衍生出不同的網(wǎng)約車形式，即網(wǎng)約計(jì)程車、網(wǎng)約私家車、網(wǎng)約公交車以及網(wǎng)約租車。這4種網(wǎng)約車在服務(wù)形式、補(bǔ)貼形式、政府交通管制程度、運(yùn)營(yíng)成本與收入以及合同類型等方面存在一定差異，如表3所示。

網(wǎng)約計(jì)程車是指通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)預(yù)約計(jì)程車出行。網(wǎng)約計(jì)程車與傳統(tǒng)計(jì)程車的運(yùn)行方式類似。例如，“滴滴出租車”“上海大眾APP”。網(wǎng)約私家車是指司機(jī)和乘客通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)接通供需信息，通過移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約私家車出行。例如，“Uber”“滴滴專車”“滴滴快車”等。網(wǎng)約公交車指乘客通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)預(yù)約指定路線的多人大巴車中的指定座位，其運(yùn)行方式與長(zhǎng)途汽車類似。例如，“滴滴巴士”“嗒嗒巴士”等。網(wǎng)約出租車指租賃人通過互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約租賃車輛，其只提供車輛服務(wù)。例如，“神州租車”“首汽租車”等。

表3　中國(guó)城市交通分類及特征

2.網(wǎng)約車的功能特征

網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物[3]，具有雙邊市場(chǎng)屬性，其特征表現(xiàn)為交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價(jià)格非對(duì)稱性、相互依賴性及互補(bǔ)性。

網(wǎng)約車，尤其是網(wǎng)約私家車作為典型的雙邊市場(chǎng)，其網(wǎng)絡(luò)外部性呈現(xiàn)出一種交叉網(wǎng)絡(luò)外部性的特征。因此，車輛數(shù)量必然會(huì)影響乘客的數(shù)量和網(wǎng)約車平臺(tái)的訂單交易量。因此，網(wǎng)約車必須爭(zhēng)取更多的簽約司機(jī)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，才能促使乘客使用率的提升。此外，由于網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)收取乘客費(fèi)用，支付司機(jī)費(fèi)用但同時(shí)向司機(jī)收取提成。因此，若定義P為平臺(tái)收益，P乘交為平臺(tái)收取的乘客費(fèi)用，P司機(jī)為平臺(tái)支付給司機(jī)的費(fèi)用，α為平臺(tái)提成率(0<α<1)，αP乘交為司機(jī)支付平臺(tái)的費(fèi)用，那么平臺(tái)收益可以表示為P=(1+α)P乘交-P司機(jī)。因?yàn)椋闯丝椭Ц顿M(fèi)用與司機(jī)收益的價(jià)差總是存在，所以網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)確定的乘客與司機(jī)二者的價(jià)格也就體現(xiàn)出了非對(duì)稱性。在網(wǎng)約車市場(chǎng)中，只有司機(jī)和乘客雙方同時(shí)對(duì)所提供的服務(wù)產(chǎn)生需求時(shí)，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)才存在價(jià)值。由此可知，網(wǎng)約私家車具有明顯的交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價(jià)格非對(duì)稱性、相互依賴性及互補(bǔ)性，是共享經(jīng)濟(jì)、雙邊市場(chǎng)最集中、最典型的體現(xiàn)。而網(wǎng)約計(jì)程車、網(wǎng)約公交車、網(wǎng)約租車、神州快車等服務(wù)雙邊市場(chǎng)效應(yīng)并不明顯。

3.網(wǎng)約私家車的法律定位

網(wǎng)約私家車明顯的雙邊市場(chǎng)屬性造成現(xiàn)有《反壟斷法》《城市出租汽車管理辦法》等基于單邊市場(chǎng)構(gòu)建的法律條文明顯缺乏解釋力。因此，對(duì)于“滴滴快車”、Uber等網(wǎng)約私家車的監(jiān)管是網(wǎng)約車監(jiān)管的最主要、最困難的內(nèi)容。

(1)網(wǎng)約私家車是私家車，具備純粹的“私有性”

由于網(wǎng)約私家車其運(yùn)行的車輛為私家車，從其物權(quán)屬性而言，有別于傳統(tǒng)的計(jì)程車和出租車。如果將車輛的所有權(quán)劃分為車的所有權(quán)以及牌照的所有權(quán)，那么，網(wǎng)約私家車均屬于真正的“私有”即個(gè)人(自然人)所有的范疇。而出租汽車往往其車和牌照的所有人均為法人所有。該法人設(shè)立的目的通常為從事汽車租賃或運(yùn)輸業(yè)務(wù)。此外，由于各地計(jì)程車管理制度的差異，計(jì)程車車輛的所有權(quán)有所不同，但是牌照均需得到政府特殊許可。一定意義上，計(jì)程車的牌照所有者是政府。網(wǎng)約私家車與出租汽車和傳統(tǒng)計(jì)程車相比，具有真正的私有屬性。

(2)網(wǎng)約私家車的判別標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《網(wǎng)約車管理辦法》，網(wǎng)約車與私人小客車合乘最重要的區(qū)分點(diǎn)在于是否以盈利為目的。然而，出于共享經(jīng)濟(jì)的理念，乘客無論是否選擇拼車，對(duì)于車主而言，從事網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸即為閑置資源的再利用。資源閑置，對(duì)于所有者而言，收益為0或者為負(fù)。一旦閑置資源被再次利用，其產(chǎn)生的任何收益均為盈利。在共享經(jīng)濟(jì)中，閑置資源產(chǎn)生的盈利不是取決于共享的人數(shù)，而是其最終被再利用而帶來的收益。 共享的人數(shù)對(duì)于收益的影響不是體現(xiàn)在單次的共享過程，而是參與人數(shù)導(dǎo)致共享頻次的增加。因此，網(wǎng)約私家車本身具有盈利性，既不能成為其區(qū)分于其他交通運(yùn)營(yíng)方式的標(biāo)準(zhǔn)，也不能成為其內(nèi)部分類的準(zhǔn)則。

(3)網(wǎng)約私家車平臺(tái)的定位

網(wǎng)約私家車的法律主體由于網(wǎng)約車平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)模式的不同，其法律關(guān)系并不可以“四方協(xié)議”簡(jiǎn)單概括，其法律關(guān)系仍需要根據(jù)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)商業(yè)模式的差異區(qū)分為B2C商業(yè)模式下的法律關(guān)系以及C2C商業(yè)模式下的法律關(guān)系。由于在B2C商業(yè)模式中，網(wǎng)約車平臺(tái)既是車輛管理企業(yè)，擁有車輛的所有權(quán)，也是司機(jī)的勞務(wù)雇傭企業(yè)，所以B2C商業(yè)模式中的網(wǎng)約車平臺(tái)實(shí)質(zhì)即為生產(chǎn)者與銷售者，是管線式經(jīng)營(yíng)的一環(huán)，并非經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“平臺(tái)模式”，不是真正的網(wǎng)約車平臺(tái)。因此，我們認(rèn)為，僅有在C2C商業(yè)模式下運(yùn)行的網(wǎng)約車平臺(tái)才具備“平臺(tái)”屬性，才是真正的網(wǎng)約私家車平臺(tái)。

在C2C商業(yè)模式下，網(wǎng)約私家車的法律主體涉及司機(jī)、平臺(tái)企業(yè)和乘客3方。司機(jī)為車輛的所有車，不受任何企業(yè)的雇傭，平臺(tái)企業(yè)僅為乘客和司機(jī)搭建信息接通的渠道。司機(jī)、平臺(tái)企業(yè)以及乘客之間締結(jié)的是居間合同，如圖2所示。C2C網(wǎng)約平臺(tái)企業(yè)在乘車合同的締結(jié)過程中起到媒介的作用，對(duì)于行使車輛、司機(jī)資質(zhì)以及乘客安全不承擔(dān)任何責(zé)任。網(wǎng)約車平臺(tái)的信息具有開放性，乘客可以進(jìn)行信息比對(duì)，選擇服務(wù)。傳統(tǒng)意義的居間合同存在委托關(guān)系，在C2C商業(yè)模式下的網(wǎng)約私家車平臺(tái)僅存在提供真實(shí)的車輛、司機(jī)、乘客以及服務(wù)信息，履行促進(jìn)服務(wù)締結(jié)幾率的義務(wù)。在現(xiàn)有監(jiān)管模式之下，司機(jī)對(duì)于乘客的義務(wù)僅限于提供車輛服務(wù)，而乘客對(duì)于司機(jī)也僅需履行給付費(fèi)用的義務(wù)，對(duì)于行車安全、車輛資質(zhì)、價(jià)格合理性等問題均處于監(jiān)管“空白”。

圖2　C2C商業(yè)模式下的法律關(guān)系

三、域外網(wǎng)約私家車監(jiān)管模式借鑒

自《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》頒布以來，學(xué)界對(duì)其褒貶不一。目前，伴隨著“蘭州市總量控制”“上海市規(guī)格限制”“北京市戶籍化管理”等地方網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的制定，各種網(wǎng)約私家車的監(jiān)管模式已經(jīng)初現(xiàn)端倪。然而，此類監(jiān)管制度不僅存在將“互聯(lián)網(wǎng)+”變成“互聯(lián)網(wǎng)-”的趨勢(shì)，而且有用新規(guī)制取代舊規(guī)制的嫌疑，不僅無法釋放市場(chǎng)活力，更加無法對(duì)網(wǎng)約私家車形成真正意義上的監(jiān)管。因此，如何構(gòu)建合理的網(wǎng)約車監(jiān)管制度仍舊是中國(guó)城市交通管理的重要問題。在網(wǎng)約車“合法化”的國(guó)家中，新加坡、美國(guó)以及英國(guó)的監(jiān)管模式對(duì)于我國(guó)有著十分重要的借鑒意義。

新加坡對(duì)于計(jì)程車行業(yè)實(shí)行完全的市場(chǎng)化運(yùn)作。無論是之前的傳統(tǒng)計(jì)程車還是之后出現(xiàn)的網(wǎng)約車，新加坡政府對(duì)于從業(yè)車均不設(shè)限，只要申請(qǐng)“擁車證”(類似于車輛行駛證) 即可批準(zhǔn)入行。在新加坡，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)計(jì)程車的總量均不控制且價(jià)格放開，由經(jīng)營(yíng)公司自行定價(jià)，只需向政府報(bào)備。新加坡政府監(jiān)管部門只對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。關(guān)于網(wǎng)約車價(jià)格，新加坡政府只規(guī)定價(jià)格(包括預(yù)約費(fèi)或附加費(fèi))需要提前告知乘客，預(yù)約費(fèi)不能超過現(xiàn)有計(jì)程車公司所實(shí)施的費(fèi)用，而具體的定價(jià)仍由經(jīng)營(yíng)公司來確定。從新加坡的經(jīng)驗(yàn)來看，服務(wù)監(jiān)管的執(zhí)法成本主要體現(xiàn)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)過程的監(jiān)督、服務(wù)資質(zhì)的審核等。

美國(guó)各州對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管方式不盡相同，但是就現(xiàn)有立法承認(rèn)網(wǎng)約車合法化的54個(gè)州而言，其中大多采用的是“政+企”的監(jiān)管模式。以加利福尼亞州為例，根據(jù)法律規(guī)定，加州傳統(tǒng)從事客運(yùn)服務(wù)的公司有3種類型，即計(jì)程車公司(Taxicab)、旅客承運(yùn)公司(Passenger Stage Company，PSC)以及客運(yùn)租賃公司(Charter Party Carrier，TCP)。為對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行有效監(jiān)管，加州公共事業(yè)委員會(huì)特意創(chuàng)設(shè)了新的交通運(yùn)輸服務(wù)公司概念，即“交通網(wǎng)絡(luò)公司” (Transportation Network Company，TNC)，并為其構(gòu)建了專門的監(jiān)管路徑。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)，只需向監(jiān)管部門購買一種用于“交通網(wǎng)絡(luò)公司”的運(yùn)營(yíng)牌照。此外，接入網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的私家車主也無須申請(qǐng)任何行政許可且接入總量不受控制。在監(jiān)管方式上，政府僅對(duì)車輛和司機(jī)設(shè)置詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任保險(xiǎn)要求和運(yùn)營(yíng)要求，而車輛和司機(jī)的準(zhǔn)入以及日常運(yùn)行均由平臺(tái)企業(yè)自行監(jiān)管。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)需要定期向監(jiān)管部門上交運(yùn)營(yíng)報(bào)告以證明其運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀。

雖然英國(guó)的計(jì)程車行業(yè)一直存在較為嚴(yán)苛的管理體系，但是鑒于網(wǎng)約車與傳統(tǒng)計(jì)程車的功能差異，二者的監(jiān)管制度也是有所差異的。由于英國(guó)將網(wǎng)約車納入到現(xiàn)有的英國(guó)約租車監(jiān)管體系之中，實(shí)行服務(wù)與平臺(tái)的全程監(jiān)管，所以政府并不禁止私家車從事網(wǎng)約車營(yíng)運(yùn)。私家車只要符合交通局設(shè)定的準(zhǔn)入門檻，即可順利申請(qǐng)到“網(wǎng)約車執(zhí)照”，并且相較于傳統(tǒng)計(jì)程車其準(zhǔn)入條件更為寬松。與此同時(shí)，由于英國(guó)的網(wǎng)約車是依據(jù)1998 年《約租車法案》 進(jìn)行規(guī)制，所以無論是網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)還是私家車主，只要涉及提供網(wǎng)約車服務(wù)均要受到政府的監(jiān)管，只是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相較于嚴(yán)苛的計(jì)程車從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更為寬松。

通過對(duì)比美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)家的網(wǎng)約車監(jiān)管模式，不難看出，其監(jiān)管思路主要集中于“放”，即賦予網(wǎng)約車平臺(tái)更多的自主管理權(quán)。網(wǎng)約車平臺(tái)可以自助管理車輛以及相關(guān)運(yùn)營(yíng)。政府將更多的精力集中于對(duì)平臺(tái)資質(zhì)和平臺(tái)運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)管。此種“管住中間，放開兩邊”的監(jiān)管模式相較于全面監(jiān)管模式而言，節(jié)省執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，達(dá)到事半功倍的執(zhí)法效果。

表4　各國(guó)網(wǎng)約車“合法化”后規(guī)定比較

注：日本、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家由于網(wǎng)約車對(duì)于傳統(tǒng)計(jì)程車行業(yè)的沖擊過大，所以至今仍為“非法運(yùn)營(yíng)”或被“禁止運(yùn)營(yíng)”。

四、中國(guó)網(wǎng)約私家車的監(jiān)管路徑構(gòu)建

網(wǎng)約車服務(wù)體現(xiàn)了共享經(jīng)濟(jì)的理念，是交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)而非單純的運(yùn)輸服務(wù)。借鑒美國(guó)的司法判決[4]，網(wǎng)約車的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)樹立“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于管制”[5]的理念，不能讓網(wǎng)約車成為第二個(gè)出租車。網(wǎng)約車與巡游車是具有業(yè)務(wù)交叉但又截然不同的兩個(gè)市場(chǎng)，因此，其監(jiān)管模式也應(yīng)有所區(qū)分。然而，監(jiān)管不同于管制[6]。管制強(qiáng)調(diào)政府悖逆市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行政府干預(yù)，監(jiān)管則體現(xiàn)的是政府順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，通過規(guī)制政策和競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行合理協(xié)調(diào)。由于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具備“開啟、參與社會(huì)交往”的特征[7]，所以網(wǎng)約私家車的監(jiān)管更應(yīng)強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)，通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。但就目前出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定而言，中國(guó)網(wǎng)約私家車的監(jiān)管仍具有較重的管制色彩，很多地方有待完善監(jiān)管政策。從其他國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)來看，“政+企”即政府管理平臺(tái)、平臺(tái)管理服務(wù)的方式才是更貼近市場(chǎng)，更反映監(jiān)管內(nèi)涵，更體現(xiàn)市場(chǎng)決定性作用的有效途徑。網(wǎng)約私家車的監(jiān)管模式應(yīng)體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，達(dá)到執(zhí)法成本最低社會(huì)福利最高的監(jiān)管目標(biāo)。因此，我們認(rèn)為，就當(dāng)前中國(guó)網(wǎng)約私家車的發(fā)展程度而言，系統(tǒng)構(gòu)建其監(jiān)管路徑至少需要以下3步：

1.放松事前監(jiān)管，激發(fā)市場(chǎng)活力

共享經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)監(jiān)管主要表現(xiàn)在兩方面，即消費(fèi)者的保護(hù)與市場(chǎng)的準(zhǔn)入。合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)計(jì)程車具有服務(wù)雙方的流動(dòng)隨機(jī)性和消費(fèi)的一次性。然而，網(wǎng)約私家車與傳統(tǒng)計(jì)程車不同，它使經(jīng)過一次交易就退出流通的資源或資源上的某種權(quán)能得以反復(fù)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)循環(huán)。此種經(jīng)濟(jì)循環(huán)延展的基礎(chǔ)是較為寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度而非傳統(tǒng)的特許式經(jīng)營(yíng)或?qū)徟浇?jīng)營(yíng)。此外，傳統(tǒng)計(jì)程車設(shè)立較為嚴(yán)格的行政許可，一定程度上是因?yàn)閭鹘y(tǒng)計(jì)程車會(huì)“占用大量道路資源具有不經(jīng)濟(jì)性以及加劇交通擁堵等負(fù)外部性”。然而，網(wǎng)約私家車市場(chǎng)屬于雙邊市場(chǎng)，具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性。網(wǎng)約私家車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的降低不僅不會(huì)存在傳統(tǒng)計(jì)程車的隱患，而且可以實(shí)現(xiàn)道路交通資源的合理分配，減輕交通擁堵。特殊行政許可制度是傳統(tǒng)出租車行業(yè)無法滿足大量乘客需求以及發(fā)揮城市交通功能的重要原因。地方政府利用行政權(quán)力限制計(jì)程車總量，排斥跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)，甚至出現(xiàn)利用計(jì)程車牌照牟利的種種弊病。但在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之下，任何有礙和限制競(jìng)爭(zhēng)的行政行為都將予以排除。這無疑為網(wǎng)約私家車的發(fā)展提供了清明的環(huán)境。然而，目前各地出臺(tái)的網(wǎng)約車的監(jiān)管制度似有重蹈計(jì)程車覆轍之嫌。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)不得不將運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)放在共享性較低的“專車”領(lǐng)域。然而，“快車”模式才是網(wǎng)約私家車共享經(jīng)濟(jì)理念的主要表現(xiàn)。因此，在制定監(jiān)管規(guī)則時(shí)，政府需要注重安全、環(huán)保等社會(huì)性規(guī)制，但更應(yīng)充分利用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度破除網(wǎng)約私家車領(lǐng)域的行政壟斷。從“權(quán)力管制權(quán)利”到把“權(quán)力還給權(quán)利”，適度降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)在資源配置中的作用。一旦市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)出無障礙，那么競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自會(huì)激發(fā)市場(chǎng)活力，厘清市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

2.增加平臺(tái)自主權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新

截止到2015年，中國(guó)使用網(wǎng)約私家車的用戶已為3.5億人，網(wǎng)約私家車的司機(jī)約為1500萬人。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在監(jiān)管過程中車輛安全、服務(wù)質(zhì)量、乘客權(quán)益以及支付安全均是重要因素。然而，如果政府意圖實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管不僅會(huì)耗費(fèi)巨大的執(zhí)法資源，付出高額的執(zhí)法成本，還將導(dǎo)致網(wǎng)約車平臺(tái)違規(guī)操作和違法運(yùn)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本的增加。過度監(jiān)管下的網(wǎng)約私家車將缺乏創(chuàng)新意識(shí)與發(fā)展動(dòng)力。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)與傳統(tǒng)計(jì)程車公司最大的區(qū)別在于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的介入。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)最重要的特征就是“顛覆式創(chuàng)新”。區(qū)別于傳統(tǒng)的“繼承式創(chuàng)新”，每一次互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新都可在短時(shí)間內(nèi)顛覆原有的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)只有不斷創(chuàng)新才能得以生存?；诖朔N屬性，在網(wǎng)約車平臺(tái)監(jiān)管的過程中，增加企業(yè)的自主權(quán)不但不會(huì)擾亂市場(chǎng)，反而會(huì)激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新的動(dòng)力。在監(jiān)管規(guī)則的制定中，政府把權(quán)利賦予平臺(tái)企業(yè)，不是放任自流，而是將權(quán)利放給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)企業(yè)的有效監(jiān)管。在監(jiān)管的過程中，政府需要的是劃定邊界，具體針對(duì)司機(jī)、車輛、服務(wù)以及安全等方面的舉措均可由平臺(tái)企業(yè)自主制定。當(dāng)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)擁有較大的自主權(quán)時(shí)，為爭(zhēng)取用戶量其必會(huì)力求規(guī)模化。聯(lián)合定價(jià)、限制司機(jī)和乘客選擇自由[8]的情況等壟斷行為也將發(fā)生。此時(shí)，政府自可依靠反壟斷執(zhí)法，維護(hù)市場(chǎng)秩序的運(yùn)行。一旦平臺(tái)企業(yè)不能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中力保創(chuàng)新，不斷優(yōu)化，其勢(shì)必會(huì)被市場(chǎng)所淘汰。

3.增加事后監(jiān)管，明確責(zé)任形式

當(dāng)網(wǎng)約車平臺(tái)無需為網(wǎng)約私家車承擔(dān)任何法律責(zé)任之時(shí)，其必將出于經(jīng)營(yíng)者營(yíng)利目的接入大量無資質(zhì)或資質(zhì)不健全的司機(jī)和乘客信息，進(jìn)而引發(fā)更多侵害消費(fèi)者權(quán)益、威脅城市交通安全的事件。放開準(zhǔn)入，增加平臺(tái)自主權(quán)，并不代表監(jiān)管部門就要舍棄監(jiān)管。本著“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管車輛”的“政+企”監(jiān)管思想，監(jiān)管部門需要用競(jìng)爭(zhēng)政策代替規(guī)制政策，明確網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的責(zé)任形式，讓平臺(tái)與網(wǎng)約私家車承擔(dān)無限連帶責(zé)任。一旦權(quán)責(zé)明確，依靠《反壟斷法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《合同法》等法律法規(guī)，消費(fèi)者仍可通過司法途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利的最后救濟(jì)。由于平臺(tái)與網(wǎng)約私家車承擔(dān)無限連帶責(zé)任，所以一旦出現(xiàn)侵害乘客權(quán)益或者影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，即便監(jiān)管部門尚未對(duì)平臺(tái)企業(yè)和司機(jī)進(jìn)行懲處，但是，消費(fèi)者通過訴訟的方式仍可尋求賠償。然而，由于信息不對(duì)稱，訴訟成本過高以及舉證責(zé)任過重等問題，在網(wǎng)約私家車相關(guān)訴訟中，可以考慮集體訴訟的適當(dāng)引入，利用集體訴訟制度中擬制原告，激勵(lì)律師，舉證責(zé)任倒置等方式，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。網(wǎng)約私家車的事后監(jiān)管需要注重利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策功效，綁定平臺(tái)與車輛責(zé)任，形成權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容的監(jiān)管模式。競(jìng)爭(zhēng)政策與訴訟制度的融合不僅可使平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)自治與優(yōu)化，而且在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也保障了城市交通的平穩(wěn)運(yùn)行。

五、結(jié)　語

為適應(yīng)當(dāng)前監(jiān)管規(guī)定，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)紛紛根據(jù)各地規(guī)定改變經(jīng)營(yíng)方式，轉(zhuǎn)變功能定位，調(diào)整商業(yè)模式，力求以“合規(guī)”方式滿足市場(chǎng)需求。然而，這樣的變化不僅迫使消費(fèi)者為改變政策之后的提價(jià)后果買單，更有將網(wǎng)約私家車變?yōu)榫W(wǎng)約計(jì)程車的錯(cuò)位運(yùn)營(yíng)趨勢(shì)。但即便在“約束式”監(jiān)管之下，中國(guó)網(wǎng)約私家車市場(chǎng)仍難掩其活力。這一方面源于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)。各地“網(wǎng)約車新政”中有礙競(jìng)爭(zhēng)的問題已引發(fā)各界關(guān)注。以蘭州市為例的多地行政部門已就明顯違法的具體規(guī)定做出修正，如更改車軸距的具體限定等。另一方面，伴隨共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多類似于網(wǎng)約私家車的共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物也在不斷涌現(xiàn)，例如“OFO”、“AIRBNB”等。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科學(xué)技術(shù)變革，各類“顛覆性創(chuàng)新”不斷涌現(xiàn)，跨類經(jīng)營(yíng)的“巨型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)”已成為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)。例如“美團(tuán)”平臺(tái)在主營(yíng)食品外賣派送服務(wù)之外，還在一些城市試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約私家車服務(wù)。針對(duì)此種跨類經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)，網(wǎng)約私家車的監(jiān)管模式則更需將關(guān)注點(diǎn)集中于平臺(tái)。根據(jù)“防范成本最低者負(fù)主責(zé)”的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原則，網(wǎng)約私家車的監(jiān)管模式只有“管住”平臺(tái)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能夠達(dá)到更有效率地實(shí)現(xiàn)公平的監(jiān)管。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)已歷三十余年，共享經(jīng)濟(jì)理念植根十多年，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)以及智慧社會(huì)的改革方向均依賴于公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及合理高效的監(jiān)管模式。網(wǎng)約私家車作為中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期產(chǎn)物，其監(jiān)管制度不僅對(duì)未來各類共享品的發(fā)展具有示范性效應(yīng)，其監(jiān)管理念更事關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹。激勵(lì)相容的監(jiān)管方式是有效預(yù)防、遏制壟斷行為之方，是實(shí)現(xiàn)公平、有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之基，是貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位之法。因此，秉承“激勵(lì)優(yōu)于管制”，注重平臺(tái)責(zé)任落實(shí)，利用多元主體追責(zé)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策落實(shí)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)網(wǎng)約私家車監(jiān)管制度完善的必然，是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的關(guān)鍵。

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