申 坤

(中國(guó)藝術(shù)研究院 研究室，中國(guó) 北京 100029)

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義文化源于中華民族五千多年文明歷史所孕育的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，熔鑄于黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革中創(chuàng)造的革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，植根于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐[1]41。因此，中國(guó)文化管理頂層設(shè)計(jì)也是立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)，結(jié)合不同時(shí)代特點(diǎn)，在改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐創(chuàng)造和歷史進(jìn)步中不斷進(jìn)行探索、改革和完善。

縱觀我國(guó)改革開(kāi)放四十年所取得的偉大成就，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革已成規(guī)模，政治制度日趨完善，文化發(fā)展取得巨大成就，科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，人民生活水平顯著提高。當(dāng)前，伴隨世界文化多元化的深入發(fā)展，各種思想文化相互交流與碰撞，文化軟實(shí)力已成為衡量各國(guó)綜合國(guó)力的重要指標(biāo)，世界各個(gè)國(guó)家和民族為提升文化競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)文化影響力，將本國(guó)的文化發(fā)展戰(zhàn)略擺在牽一發(fā)而動(dòng)全身、差毫厘而失千里的重要位置。中國(guó)始終堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義文化發(fā)展道路，不斷加強(qiáng)和完善文化管理頂層設(shè)計(jì)，這不僅是當(dāng)前執(zhí)政黨的“文化自覺(jué)”行為，也是新時(shí)代背景下激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的重要制度路徑。

一、中國(guó)文化管理頂層設(shè)計(jì)之原則

頂層設(shè)計(jì)理論源自于系統(tǒng)理論，是指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局、宏觀、系統(tǒng)的角度，通過(guò)對(duì)某項(xiàng)任務(wù)的各方面、各層次、各要素追根溯源、統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源在最高層次上尋求問(wèn)題的解決之道。在頂層設(shè)計(jì)理論框架下，改革開(kāi)放四十年我國(guó)文化管理遵循國(guó)家宏觀發(fā)展方向、把握文化管理與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體關(guān)聯(lián)、注重文化藝術(shù)自身發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，文化管理以立足全局、找準(zhǔn)定位、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，依據(jù)文化藝術(shù)這一特定管理對(duì)象所具有的時(shí)代特征，堅(jiān)持意識(shí)形態(tài)原則、民族性原則、公益性原則和經(jīng)濟(jì)性原則，為推進(jìn)文化管理頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展與完善提供理論指導(dǎo)，為中國(guó)特色社會(huì)主義文化的繁榮發(fā)展提供制度保障。

(一)堅(jiān)持意識(shí)形態(tài)原則

文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持意識(shí)形態(tài)原則是文化藝術(shù)政治性特征的集中體現(xiàn)。

首先，文化藝術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)是文化藝術(shù)生產(chǎn)者創(chuàng)造性勞動(dòng)所形成的觀念形態(tài)的精神產(chǎn)品，它屬于上層建筑，具有社會(huì)意識(shí)形態(tài)屬性。文化藝術(shù)要為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)，一直是黨對(duì)文藝戰(zhàn)線提出的一項(xiàng)基本要求，也是黨開(kāi)展文化管理活動(dòng)所遵循的根本方針，更是決定我國(guó)文藝事業(yè)前途命運(yùn)的關(guān)鍵。因此，文化藝術(shù)政治性特征是特定階級(jí)意識(shí)形態(tài)的呈現(xiàn)，而意識(shí)形態(tài)從本質(zhì)上又決定文化前進(jìn)的方向和發(fā)展道路。

其次，意識(shí)形態(tài)原則是黨在不同的歷史時(shí)期進(jìn)行文化管理頂層設(shè)計(jì)所要遵循的首要原則。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，文化藝術(shù)表現(xiàn)為團(tuán)結(jié)人民、教育人民、打擊敵人、消滅敵人的有力武器。毛澤東同志曾經(jīng)在延安文藝座談會(huì)上旗幟鮮明地指出文藝從屬于政治，屬于一定階級(jí)和政治路線，并強(qiáng)調(diào)“在我們?yōu)橹袊?guó)人民解放的斗爭(zhēng)中，有各種的戰(zhàn)線，也可以說(shuō)有文武兩個(gè)戰(zhàn)線，這就是文化戰(zhàn)線和軍事戰(zhàn)線……我們的問(wèn)題基本是一個(gè)為群眾的問(wèn)題和一個(gè)如何為群眾的問(wèn)題。其中，為什么人的問(wèn)題，是一個(gè)根本的問(wèn)題，原則的問(wèn)題?！盵2]在改革開(kāi)放的新時(shí)期，文化藝術(shù)轉(zhuǎn)化為弘揚(yáng)主旋律、傳播正能量、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，自覺(jué)抵制“去思想化”“去價(jià)值化”“去主流化”等錯(cuò)誤傾向的主要手段。鄧小平同志指出：“文藝是不可能脫離政治的。任何進(jìn)步的、革命的文藝工作者都不能不考慮作品的社會(huì)影響，不能不考慮人民的利益、國(guó)家利益、黨的利益。”[3]江澤民同志在中國(guó)文聯(lián)第六次全國(guó)代表大會(huì)中指出：“政治具體地存在于我們的社會(huì)生活中，存在于文藝工作者的思想感情中。特別是在面臨西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技占優(yōu)勢(shì)的壓力和西方意識(shí)形態(tài)滲透的情況下，所謂不問(wèn)政治、遠(yuǎn)離政治，是不可能的?！盵4]胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的作用”[5]。

最后，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新形勢(shì)下，牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍然是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計(jì)的重中之重。2014年10月，習(xí)近平總書(shū)記在文藝工作座談會(huì)上再次指出，文藝是鑄造靈魂的工程，要高揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的旗幟，實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值觀在文藝創(chuàng)作生產(chǎn)中的全方位貫穿、深層次融入，讓人們?cè)谖幕罩懈形蛘J(rèn)同社會(huì)主流價(jià)值，彰顯信仰之美、崇高之美[6]。黨的十九大報(bào)告中談及文化建設(shè)部分時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)要牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，要著力推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化大眾化，建設(shè)具有強(qiáng)大凝聚力和引領(lǐng)力的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，使全體人民在理想信念、價(jià)值理念、道德觀念上緊緊團(tuán)結(jié)在一起[1]41。這也為當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計(jì)的意識(shí)形態(tài)工作提供根本原則。

(二)堅(jiān)持民族性原則

文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持民族性原則是文化藝術(shù)思想性的突出表現(xiàn)。思想性是文化藝術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)本身所具有的質(zhì)的規(guī)定性，不同的國(guó)家和民族擁有不同的文化藝術(shù)特色，最明顯的表現(xiàn)在思想性這一質(zhì)的差別。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念孔子誕辰2 565周年國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上的講話中提到：“文明特別是思想文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家、哪一個(gè)民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個(gè)靈魂，這個(gè)國(guó)家、這個(gè)民族是立不起來(lái)的?！盵7]每個(gè)國(guó)家、民族不分強(qiáng)弱、大小都擁有屬于本國(guó)家和本民族獨(dú)有的思想文化，各有千秋，卻沒(méi)有高低優(yōu)劣之分。然而，從文化影響力的角度來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家不僅是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，也是文化強(qiáng)國(guó)，在國(guó)際文化競(jìng)爭(zhēng)中居于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，運(yùn)用各種方式、途徑和手段在世界范圍內(nèi)宣傳、推送其主導(dǎo)的思想理念和價(jià)值觀念。由此，文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持民族性原則不僅是彰顯本民族獨(dú)特的思想文化的必然要求，也是宏觀上提升國(guó)家文化影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需要。

堅(jiān)持民族性原則意指文化管理頂層設(shè)計(jì)中要以弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設(shè)中華民族共有的精神家園為根本。我國(guó)擁有五千年悠久歷史和燦爛文化，不僅產(chǎn)生了豐富多彩的文化遺產(chǎn)和文化藝術(shù)成果，而且積累了獨(dú)具特色的思維方式、價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則等東方智慧。從文化管理頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，2011年10月黨的十七屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系；2012年10月，黨的十八大報(bào)告首次提出全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，并提出建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信“四個(gè)自信”，提出要推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，讓中華文化展現(xiàn)出永久魅力和時(shí)代風(fēng)采。在此之前，2017年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》，更是從國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度對(duì)傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要意義以及具體措施進(jìn)行全方位的闡述和布置。

無(wú)論是將文化建設(shè)作為“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，還是提出文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信理念，抑或是推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，文化管理頂層設(shè)計(jì)都自覺(jué)堅(jiān)持民族性原則，彰顯中華文化的思想性，體現(xiàn)中華民族核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族的精神文化內(nèi)核。在世界民族文化之林構(gòu)建具有中國(guó)特色的思維方式、價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則的東方文明，充分展現(xiàn)了中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)品質(zhì)和中國(guó)氣派，增強(qiáng)了中華文化影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，提升了國(guó)家綜合國(guó)力。

(三)堅(jiān)持公益性原則

文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持公益性原則是文化藝術(shù)公共屬性的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，文化藝術(shù)的公共屬性通常表現(xiàn)為無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性和無(wú)排他性的公共文化產(chǎn)品，比如：國(guó)家電視臺(tái)的電視節(jié)目和廣播節(jié)目、博物館、文化館等，此類公共文化產(chǎn)品和服務(wù)主要由政府提供。此外，文化藝術(shù)公共屬性彰顯公民享有文化權(quán)利，包括公民參與文化事務(wù)管理的權(quán)利、接受教育和培訓(xùn)權(quán)、享受公共文化服務(wù)權(quán)、參與文化活動(dòng)權(quán)、進(jìn)行文化創(chuàng)造權(quán)、公民的文化成果受保護(hù)權(quán)以及文化平等和選擇權(quán)等七個(gè)方面。公民享有充分的文化權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要標(biāo)志，維護(hù)公民文化權(quán)利為公民提供完善的公共文化服務(wù)，成為文化管理頂層設(shè)計(jì)要把握的主要內(nèi)容之一。

文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持公益性原則有深厚的法理依據(jù)和政策根據(jù)。1966年12月16日，第21屆聯(lián)大審議通過(guò)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，此公約第一次以法律形式對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利加以確認(rèn)，在文化方面的主要內(nèi)容為：“人人有權(quán)參加文化生活，享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益，對(duì)其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益享受被保護(hù)之利”，“公約締約國(guó)為充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利而采取的步驟應(yīng)包括為保存、發(fā)展和傳播科學(xué)和文化所必需的步驟”[8]。此公約與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《世界人權(quán)宣言》合稱為“國(guó)際人權(quán)憲章”，是國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域最重要的文書(shū)。中國(guó)政府于1997年正式簽署《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，我國(guó)《憲法》中針對(duì)公民文化權(quán)利作出明確規(guī)定，表明我國(guó)政府重視對(duì)公民文化權(quán)的保護(hù)，從國(guó)家制度和政策的角度出發(fā)為文化管理頂層設(shè)計(jì)指明方向。

堅(jiān)持公益性原則意指文化管理頂層設(shè)計(jì)中要以維護(hù)公民文化權(quán)利為根本，文化管理部門要積極創(chuàng)造條件，提供優(yōu)質(zhì)、完善的公共文化服務(wù)，保障公民自由和維護(hù)文化公平。首先，國(guó)家和政府通過(guò)建立完善的公共文化政策、法律法規(guī)和健全的公共文化服務(wù)體制，為公民文化權(quán)利提供最基本的平衡與保障，使全社會(huì)自由、平等地分享文化成果。其次，提供完備的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，包括博物館、文化館、公共圖書(shū)館、文化藝術(shù)中心等公益性場(chǎng)所，公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理水平，直接關(guān)系到公民基本文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和文化發(fā)展成果的共享程度。最后，優(yōu)化公共文化服務(wù)產(chǎn)品的供給機(jī)制。文化管理頂層設(shè)計(jì)就是依據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)際狀況，鼓勵(lì)和挖掘政府、社會(huì)組織和企業(yè)等不同主體參與公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，更多地滿足不同人群、不同文化層次的文化需求，這是保障公民文化權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(四)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性原則

文化管理頂層設(shè)計(jì)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性原則是文化藝術(shù)商品屬性的客觀要求。文化藝術(shù)不僅具有公共屬性，還具有一定的商品屬性，表現(xiàn)為具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人文化產(chǎn)品，如：各類圖書(shū)、電影、演藝、文化服務(wù)等行業(yè)，此類文化產(chǎn)品和服務(wù)可通過(guò)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)利益。聯(lián)合國(guó)教科文組織明確將文化產(chǎn)業(yè)定義為通過(guò)工業(yè)化和商業(yè)化方式所進(jìn)行的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的生產(chǎn)、再生產(chǎn)、供應(yīng)和傳播內(nèi)容[9]。以文化為核心形成的文化產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，成為各國(guó)文化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容。特別是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)深度變革，文化、知識(shí)與信息傳播和擴(kuò)散的途徑也相應(yīng)發(fā)生變化，世界逐步形成日益開(kāi)放的市場(chǎng)，并形成統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和市場(chǎng)體系，蓬勃發(fā)展的國(guó)際文化貿(mào)易為各國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提出新的要求。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和文化自身的發(fā)展，文化藝術(shù)的商品屬性逐步顯現(xiàn)出來(lái)。從國(guó)家和政府的層面對(duì)文化藝術(shù)的意義、地位和作用重新認(rèn)識(shí)，文化藝術(shù)不僅屬于意識(shí)形態(tài)的范疇，是一種精神動(dòng)力；它還有產(chǎn)業(yè)屬性的一面，是一種現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。2002年11月黨的十六大上提出文化建設(shè)和文化體制改革的主要任務(wù)之一就是要積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)第一次在黨的正式文件上明確把文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，從國(guó)家發(fā)展的宏觀角度提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。2003年9月，文化部制定下發(fā)《關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出文化產(chǎn)業(yè)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，是隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善和現(xiàn)代生產(chǎn)方式的不斷進(jìn)步而發(fā)展起來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)。2004年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)“文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)”的界定是：為社會(huì)公眾提供文化娛樂(lè)產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，以及與這些活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的集合。伴隨“文化市場(chǎng)”和“文化產(chǎn)業(yè)”概念的提出，標(biāo)志著對(duì)文化的產(chǎn)業(yè)屬性的承認(rèn)和對(duì)文化產(chǎn)業(yè)地位的認(rèn)可。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，文化產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP總值從20世紀(jì)末的不到1%增長(zhǎng)到2010年的2.75%，2016年我國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到30 785億元，占GDP的比重為4.14%[10]。2017年4月，文化部在全國(guó)文化產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議上發(fā)布《“十三五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》從國(guó)家文化管理頂層設(shè)計(jì)的層面對(duì)未來(lái)五年我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)、重點(diǎn)行業(yè)和保障措施等進(jìn)行了詳細(xì)的部署。文化藝術(shù)的商品屬性決定了文化管理頂層設(shè)計(jì)要堅(jiān)持文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，全面提升文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，逐步將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。

二、我國(guó)改革開(kāi)放前后文化管理頂層設(shè)計(jì)的路徑選擇

中國(guó)文化管理的頂層設(shè)計(jì)在堅(jiān)持意識(shí)形態(tài)原則、民族性原則、公益性原則和經(jīng)濟(jì)性原則的基礎(chǔ)上，圍繞管理主體認(rèn)定、管理角色分配和管理路徑選擇三個(gè)方面，展現(xiàn)了以政府、市場(chǎng)、公民和社會(huì)四個(gè)主體在不同社會(huì)發(fā)展階段和時(shí)代背景下的管理職能變遷和權(quán)力分合的變化?？v觀新中國(guó)成立和改革開(kāi)放四十年的文化管理演變的歷史進(jìn)程，文化管理頂層設(shè)計(jì)經(jīng)歷了權(quán)力集中的“管”與“辦”一體模式、逐步放權(quán)的“管”與“辦”分離模式、合理分權(quán)的“管”與“辦”統(tǒng)一的模式。

(一)計(jì)劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計(jì)(1949—1978)

1949年新中國(guó)成立之初，由于受到革命戰(zhàn)爭(zhēng)的影響和蘇聯(lián)模式的示范效應(yīng)，剛剛成立的新政權(quán)通過(guò)權(quán)力集中和資源的高度壟斷實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)穩(wěn)定。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制和國(guó)家至上主義社會(huì)制度的背景之下，文化藝術(shù)的政治性特征尤為突出，文化管理頂層設(shè)計(jì)主要圍繞鞏固新生政權(quán)進(jìn)行廣泛的意識(shí)形態(tài)教育，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)完全按照國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃進(jìn)行管理，意識(shí)形態(tài)原則得到充分展現(xiàn)。

在文化管理主體認(rèn)定方面，政府是計(jì)劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計(jì)中的唯一主體。政府不僅擁有絕對(duì)的政治權(quán)力，還擁有絕對(duì)的社會(huì)權(quán)力，整個(gè)社會(huì)生活都處于政府的直接管理和控制下，統(tǒng)一由政府號(hào)令社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、管理文化、培育社會(huì)組織等。在文化管理角色分配方面，政府既是文化政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和監(jiān)督評(píng)估者，同時(shí)，政府不僅是文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者，也是其嚴(yán)密的管理者。在管理路徑選擇方面，主要通過(guò)行政手段加強(qiáng)輿論宣傳，運(yùn)用國(guó)家力量動(dòng)員和組織全社會(huì)參與到文化活動(dòng)中來(lái)，建立起黨對(duì)文化管理活動(dòng)的信息傳遞與控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的集中管理。

計(jì)劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計(jì)中，文化活動(dòng)的獨(dú)立性和自由度相對(duì)薄弱一些，而通過(guò)國(guó)家和政府來(lái)組織陣地、宣傳輿論、教育培訓(xùn)來(lái)“辦”文化則更突顯。在建國(guó)初期，這種頂層設(shè)計(jì)為服務(wù)政治中心工作、團(tuán)結(jié)人民、教育人民、破除迷信、統(tǒng)一思想等方面發(fā)揮了巨大作用。1942年毛澤東同志在延安文藝座談會(huì)上的講話中就明確指出：“我們今天開(kāi)會(huì)，就是要使文藝很好地成為整個(gè)革命機(jī)器的一個(gè)組成部分，作為團(tuán)結(jié)人民、教育人民，打擊敵人的有力武器，幫助人民同心同德地和敵人作斗爭(zhēng)”[11]，這是對(duì)計(jì)劃統(tǒng)治型文化管理頂層設(shè)計(jì)特征的最好詮釋。但是，這種頂層設(shè)計(jì)也存在著嚴(yán)重的弊端，在二十世紀(jì)五六十年代已經(jīng)初露端倪，特別是“文化大革命”時(shí)期，在極左思想的影響下文化管理體制走向病態(tài)的極端。

(二)政府主導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(jì)(1978—2002)

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)十一屆三中全會(huì)，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期，這次會(huì)議宣布黨的工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。伴隨著國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革拉開(kāi)帷幕，文化管理頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入新的探索時(shí)期。

在文化管理主體認(rèn)定方面，國(guó)家和政府在文化事業(yè)復(fù)蘇、精神文明建設(shè)、文化市場(chǎng)、文化產(chǎn)業(yè)認(rèn)可和實(shí)施以及教科文衛(wèi)等一大批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中依舊發(fā)揮主導(dǎo)作用。1976年在文化藝術(shù)領(lǐng)域?qū)嵤軄y反正，恢復(fù)“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針。1982年黨的十二大開(kāi)始著手調(diào)整藝術(shù)部門和藝術(shù)團(tuán)體的布局，1988年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)文化部《關(guān)于加快和深化藝術(shù)表演團(tuán)體體制改革的意見(jiàn)》，1989年中共中央通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步繁榮文藝的若干意見(jiàn)》，提出在文化藝術(shù)領(lǐng)域?qū)嵭小半p軌制”的具體改革意見(jiàn)，推動(dòng)文化事業(yè)全面復(fù)蘇。在文化市場(chǎng)和文化產(chǎn)業(yè)方面，1988年文化部和國(guó)家工商行政管理局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理工作的通知》，標(biāo)志著在我國(guó)“文化市場(chǎng)”的地位正式得到承認(rèn)。1989年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在文化部設(shè)置文化市場(chǎng)管理局，歸口管理文化市場(chǎng)，主要職責(zé)是擬定文化市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，研究文化市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，指導(dǎo)文化市場(chǎng)稽查工作。至此，全國(guó)文化市場(chǎng)管理體系開(kāi)始建立。1998年文化部成立內(nèi)設(shè)性機(jī)構(gòu)“文化產(chǎn)業(yè)司”，表明文化產(chǎn)業(yè)已得到國(guó)家的正式認(rèn)可，標(biāo)志著中國(guó)文化市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)從自發(fā)到自覺(jué)的新的歷史階段。在精神文明建設(shè)方面，1996年黨的十四屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問(wèn)題的決議》，隨后，1997年5月中共中央成立中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，作為中共中央指導(dǎo)全國(guó)精神文明建設(shè)工作的議事機(jī)構(gòu)。

面對(duì)改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革剛剛開(kāi)始，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于探索階段這一現(xiàn)狀，文化領(lǐng)域的恢復(fù)和發(fā)展主要依靠政府發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，通過(guò)政策、指令等形式，規(guī)劃和配置文化資源，對(duì)文化領(lǐng)域的事務(wù)及活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，政府仍舊擔(dān)任文化活動(dòng)的管理者、文化產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)者、供給者。值得注意的是，這一時(shí)期作為文化管理主體的政府開(kāi)始逐步關(guān)注和引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)和公民在文化發(fā)展中發(fā)揮重要作用，對(duì)市場(chǎng)資源配置手段、企業(yè)管理方式方法、社會(huì)承包經(jīng)營(yíng)等模式進(jìn)行了有益探索。最為典型的就是文化領(lǐng)域“雙軌制”的改革，一軌為國(guó)家扶持的能代表國(guó)家和民族藝術(shù)水平的少數(shù)全民所有制院團(tuán)；另一軌為大多數(shù)多種所有制的藝術(shù)團(tuán)體。通過(guò)“雙軌制”改革要實(shí)現(xiàn)大多數(shù)藝術(shù)表演團(tuán)體逐步走向社會(huì)和市場(chǎng)，能夠自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，逐步成為文化產(chǎn)品的主要生產(chǎn)者和供給者，這一改革顯示了文化管理模式在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革和政治放權(quán)式改革大背景下的積極回應(yīng)。

在文化管理路徑選擇方面，政府主導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(jì)從“管”到“辦”的過(guò)渡性特征逐漸顯現(xiàn)，特別是隨著文化市場(chǎng)地位的逐步確立，政府開(kāi)始嘗試將部分職能讓渡給文化單位和市場(chǎng)，鼓勵(lì)其在市場(chǎng)中更大程度地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，政府文化管理的重心開(kāi)始由具體文化活動(dòng)的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定，注重宏觀“管”文化，弱化對(duì)具體文化活動(dòng)的舉辦、文化成果的占有、文化機(jī)構(gòu)的人員配置等微觀領(lǐng)域的“辦”文化，并探索運(yùn)用宏觀管理手段為微觀文化管理活動(dòng)中的資金、人才、技術(shù)、資源等要素提供路徑支持，為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展提供制度保障。

(三)市場(chǎng)引導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(jì)(2002—2012)

當(dāng)人類社會(huì)跨入21世紀(jì)的時(shí)候，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。隨著黨的十六大召開(kāi)，我國(guó)文化體制改革進(jìn)入一個(gè)新的境界，黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會(huì)連續(xù)研究文化建設(shè)和文化體制改革的問(wèn)題，突破以往局部的、部門的、文化行業(yè)相對(duì)封閉的管理模式，逐步確立以市場(chǎng)引導(dǎo)為主、開(kāi)放的文化管理頂層設(shè)計(jì)模式。

在文化管理主體認(rèn)定方面，這一階段逐步明晰政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與文化管理的各自權(quán)力邊界。在黨的十六大明確繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景之下，市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，甚至是決定性作用越來(lái)越明顯，社會(huì)組織參與文化事業(yè)發(fā)展中的機(jī)會(huì)越來(lái)越多。政府主導(dǎo)宏觀戰(zhàn)略，市場(chǎng)負(fù)責(zé)微觀運(yùn)行，社會(huì)進(jìn)行有效補(bǔ)充的權(quán)力構(gòu)架開(kāi)始建構(gòu)，開(kāi)啟遵循市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者各司其職、互動(dòng)合作的文化管理頂層設(shè)計(jì)模式的探索之路。

在文化管理角色分配方面，市場(chǎng)和社會(huì)在文化管理中發(fā)揮日益重要的作用；在文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)執(zhí)法與監(jiān)管等方面，政府扮演規(guī)則制度的制定者、市場(chǎng)管理者和監(jiān)督者的角色，市場(chǎng)和社會(huì)則成為政策的執(zhí)行者、文化活動(dòng)的具體承擔(dān)者、文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者、文化服務(wù)的提供者和文化成果占有者等角色。

在文化管理路徑選擇方面，市場(chǎng)引導(dǎo)、政府職能轉(zhuǎn)變的“管”“辦”分離的特征已充分彰顯，其路徑選擇主要圍繞構(gòu)建科學(xué)有效的宏觀文化管理體制，即政府借助于經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)稅制度等多種經(jīng)濟(jì)杠桿和法律行政手段等宏觀管理手段實(shí)現(xiàn)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)和公共文化事業(yè)的宏觀與間接的規(guī)范與指導(dǎo)。同時(shí)，逐步形成富有效率的文化生產(chǎn)和服務(wù)的微觀運(yùn)行機(jī)制，即發(fā)揮市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)作用，加快培育產(chǎn)權(quán)、版權(quán)、技術(shù)、信息等要素市場(chǎng)，積極鼓勵(lì)多渠道資金投入，逐步形成一批大型文化企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)政府與市場(chǎng)的合理分權(quán)，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局和統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，這是市場(chǎng)引導(dǎo)型文化管理頂層設(shè)計(jì)要形成的管理目標(biāo)。

三、新時(shí)代合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)的路徑選擇

(一)新時(shí)代文化管理的新要求

黨的十九大報(bào)告提出中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代這一新的歷史方位，為中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)指出新方向，針對(duì)文化管理頂層設(shè)計(jì)提出新要求。十九大報(bào)告重新界定中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，意味著當(dāng)代中國(guó)從“站起來(lái)”“富起來(lái)”向“強(qiáng)起來(lái)”的歷史目標(biāo)轉(zhuǎn)換，當(dāng)代中國(guó)人的需求也在發(fā)生深刻變化，已經(jīng)由主要滿足物質(zhì)需求轉(zhuǎn)化為主要滿足精神需求。文化管理頂層設(shè)計(jì)不僅要維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、加強(qiáng)思想道德建設(shè)，而且要發(fā)展社會(huì)主義文藝、推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展以滿足人們的精神需求，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計(jì)對(duì)內(nèi)要遵循的新要求。十九大報(bào)告對(duì)目前中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出明確表態(tài)，中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，為解決人類問(wèn)題貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)中華文化“走出去”，在國(guó)際文化貿(mào)易和對(duì)外文化交流活動(dòng)中增強(qiáng)中華文化影響力，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計(jì)對(duì)外要遵循的新要求。

(二)合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)探索

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)既要以推進(jìn)我國(guó)文化現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程、促進(jìn)社會(huì)主義文化繁榮興盛為根本出發(fā)點(diǎn)，又要在全球化趨勢(shì)下逐步確立中華文化在世界多元化競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位。在此背景之下，文化管理頂層設(shè)計(jì)一方面要立足國(guó)情，突出強(qiáng)調(diào)保障老百姓普遍關(guān)注的文化民生，通過(guò)完善公共文化服務(wù)體系，健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場(chǎng)體系，培育新型文化業(yè)態(tài)，為人民提供豐富的精神食糧，滿足人民過(guò)上美好生活的新期待。另一方面，要擁有國(guó)際視野，加強(qiáng)中外文化與人文交流，積極推進(jìn)中國(guó)文化的國(guó)際傳播能力建設(shè)，提升國(guó)家文化影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力，向世界展現(xiàn)真實(shí)、立體、全面的中國(guó)。由此，如何調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等各個(gè)要素在文化建設(shè)中的主動(dòng)性，使其配合互補(bǔ)、合作共治，切實(shí)維護(hù)廣大人民的文化權(quán)益，充分激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，是當(dāng)前文化管理頂層設(shè)計(jì)關(guān)注的問(wèn)題。

在文化管理主體認(rèn)定方面，合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)就是將共同治理模式引入現(xiàn)代文化管理的活動(dòng)中，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民多元主體共同參與文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)的交互融合、合作共治的治理格局。一方面強(qiáng)調(diào)“合作”，即促使多元治理主體平等參與文化管理和建設(shè)，在合作互動(dòng)中調(diào)適多元利益或沖突，實(shí)現(xiàn)文化資源配置的整合優(yōu)化，從根本上解決文化管理中條塊分割、供需錯(cuò)位、效能低下、資源利用不合理等問(wèn)題。另一方面強(qiáng)調(diào)“共治”，即正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民在文化事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系，挖掘市場(chǎng)、社會(huì)、公民在文化管理活動(dòng)中的能動(dòng)性和自覺(jué)性，充分發(fā)揮政府的宏觀協(xié)調(diào)和管理職能，市場(chǎng)的資源調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使公共權(quán)力真正回歸公共生活，避免政府越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題。在文化管理角色分配方面，通過(guò)向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，形成政府宏觀管理、市場(chǎng)資源調(diào)控、社會(huì)公益補(bǔ)充、公民參與互動(dòng)相結(jié)合的多元機(jī)制，彼此各司其職、各盡其責(zé)，防止出現(xiàn)文化產(chǎn)品供給者、占有者與消費(fèi)者不分，文化政策執(zhí)行者與監(jiān)督者不分等角色不明的問(wèn)題。在文化管理路徑選擇方面，合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)遵循分權(quán)原則，即“一臂之距”(Arms’Length Principle)的原則(1)，逐步從政府包辦一切的“管辦”文化逐步過(guò)渡到充分發(fā)揮社會(huì)與市場(chǎng)力量的“共治”文化，改變文化發(fā)展中活力不足、效率低下，難以滿足人民群眾的精神文化需求的問(wèn)題。

合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)的探索是基于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)背景下對(duì)公民文化權(quán)利、文化參與、文化自治和文化創(chuàng)新等核心問(wèn)題的思考，也是對(duì)新時(shí)代背景下文化管理頂層設(shè)計(jì)內(nèi)外新要求的關(guān)注。2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，重新組建文化和旅游部，將原有文化部和國(guó)家旅游局的職責(zé)進(jìn)行整合，進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)融合發(fā)展，對(duì)內(nèi)要深入實(shí)施文化惠民工程，對(duì)外要推動(dòng)中華文化走出去。眾所周知，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生活方式變化，文化和旅游的關(guān)系越發(fā)密切，李克強(qiáng)總理也曾在2016年夏季達(dá)沃斯論壇上提出，旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老是當(dāng)前五大幸福產(chǎn)業(yè)。國(guó)家旅游數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2017年中國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)50.01億人次，比上年同期增長(zhǎng)12.8%；出入境旅游總?cè)藬?shù)2.7億人次，同比增長(zhǎng)3.7%；全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入5.40萬(wàn)億元，增長(zhǎng)15.1%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)文化及相關(guān)企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入91 950億元，比上年增長(zhǎng)10.8%。這些數(shù)據(jù)表明，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高使得人們對(duì)旅游、文化等體驗(yàn)消費(fèi)、精神消費(fèi)需求日趨增強(qiáng)，旅游與文化將會(huì)逐步成為民眾獲取幸福感的剛需。因此，在此次機(jī)構(gòu)改革中，“文化部+國(guó)家旅游局”絕不是簡(jiǎn)單的職能疊加，而是針對(duì)文化管理模式和文化資源開(kāi)發(fā)的新探索，是對(duì)大部制改革背景下創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管模式和思路的新嘗試，是為尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，滿足人民群眾美好生活的新作為，更是新時(shí)代背景下合作共治型文化管理頂層設(shè)計(jì)的新起點(diǎn)。展望未來(lái)文化管理頂層設(shè)計(jì)，將沿著政府宏觀指導(dǎo)、市場(chǎng)多元利益引導(dǎo)、公民廣泛參與、社會(huì)組織開(kāi)放自治的合作共治模式，在相互融合中共治共贏，各方力量擔(dān)負(fù)起新時(shí)代下新的文化建設(shè)使命，在管理實(shí)踐中進(jìn)行文化創(chuàng)造，在時(shí)代進(jìn)步中實(shí)現(xiàn)文化進(jìn)步！

注釋：

(1) “一臂之距”是英國(guó)文化管理機(jī)制的精髓，通過(guò)非政府公共文化機(jī)構(gòu)這一中間環(huán)節(jié)撥款的方式，由政府將資金間接地分配給基層文化協(xié)會(huì)、文化組織或個(gè)人，達(dá)到科學(xué)分配、公平對(duì)待、協(xié)調(diào)管理的目標(biāo)。見(jiàn)陸曉曦：《英國(guó)文化管理機(jī)制：“一臂之距”》，《山東圖書(shū)館學(xué)刊》2012第6期，第37-41頁(yè)。

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[10] 2017年我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)占GDP比重及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)營(yíng)收增速分析[EB/OL].(2017-11-28)[2018-03-01].http://www.chyxx.com/industry/201711/587273.html

[11] 毛澤東.毛澤東文藝論集[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2002:49.