劉學智，張 振，王佳楠

(東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024)

大中小學教材管理制度(以下簡稱“教材制度”)改革是教育綜合改革的熱點和難點。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。就教育領(lǐng)域而言，這一主要矛盾集中表現(xiàn)為人民群眾對公平而有質(zhì)量教育的迫切需求和優(yōu)質(zhì)教育資源不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要解決好這一矛盾，需要全面深化教育綜合改革?！吧罨逃I(lǐng)域綜合改革是滿足人民群眾對多樣化高質(zhì)量教育需求的可靠保障”[1]，為此，要取得教育綜合改革的成功，就必須在教育的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得重大突破。教材作為國家教育改革的一項基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工程，其建設(shè)優(yōu)劣直接關(guān)系到立德樹人根本任務的落實，關(guān)系到國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的培養(yǎng)。為破解大中小學教材供給不優(yōu)質(zhì)不充分的矛盾，有必要深化教材制度改革，為大中小學教材建設(shè)提供制度保障。

一、加強大中小學教材管理制度建設(shè)是教育領(lǐng)域綜合改革的重點工程

首先，立德樹人是深化教育領(lǐng)域綜合改革之魂。十八大指出“把立德樹人作為教育的根本任務，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”。立德樹人的本質(zhì)目的是解決為誰培養(yǎng)人，培養(yǎng)什么樣的人以及怎樣培養(yǎng)人的重大問題。落實立德樹人根本任務就是堅持引導學生正確的政治導向，培養(yǎng)學生社會主義核心價值觀。教育綜合改革的核心是落實立德樹人根本任務?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，加強社會主義核心價值體系教育，完善中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育，形成愛學習、愛勞動、愛祖國活動的有效形式和長效機制，增強學生社會責任感、創(chuàng)新精神、實踐能力”。為此，要落實立德樹人根本任務，就必須把深化教育綜合改革擺在突出位置，在教育的重大領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)實施攻堅戰(zhàn)，為實施素質(zhì)教育掃清障礙。

其次，加強教材改革是教育綜合改革的應有內(nèi)涵。深化教育領(lǐng)域綜合改革就是要“在對教育全局進行深入分析和把握的基礎(chǔ)上，抓住重點、抓住難點，找出牽一發(fā)而動全身的嚴重阻礙教育發(fā)展的重大問題，找到教育綜合改革的切入點和突破點”[2]64-67。教育領(lǐng)域綜合改革主要包括考試招生制度改革、課程內(nèi)容改革、培養(yǎng)模式改革以及辦學體制改革等多個領(lǐng)域。其中，最重要、最核心的問題是課程內(nèi)容改革。因此，深化教育領(lǐng)域綜合改革必須牢牢抓住課程內(nèi)容改革這一核心問題。深化課程內(nèi)容改革，必然對教材建設(shè)提出的新要求，即在教材改革中將立德樹人根本任務貫徹到教材建設(shè)全過程，為大中小學課程教學提供優(yōu)質(zhì)的載體和媒介。

最后，完善教材制度體系是大中小學教材制度改革的緊迫任務。教材制度體系作為教材制度改革重要維度，對各級各類教材建設(shè)具有重要的保障作用。2016年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于加強和改進新形勢下大中小學教材建設(shè)的意見》提出，要整體規(guī)劃教材，推進教材的系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)教材體制機制創(chuàng)新，形成教材建設(shè)合力。這使得大中小學教材制度體系建設(shè)提到重要的改革日程。因此，要從大中小學教材制度的現(xiàn)狀出發(fā)，遵循大中小學教材制度改革的總體邏輯，以綜合改革的視野推進教材制度創(chuàng)新，進而形成體制健全、環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、機制完善的大中小學教材制度體系。

二、大中小學教材制度改革面臨的主要困境

(一)三級教材管理體系高效運行與地方、學校教材管理主體責任落實不到位的矛盾問題

“體制是制度發(fā)起者關(guān)于機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分、職責分配的制度安排”[3]8-13。就教材制度而言，我國逐步形成了國家、地方和學校三級教材管理體制。2001年，教育部印發(fā)了《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》(以下簡稱《綱要》)指出，要“改變課程管理過于集中的狀況，實行國家、地方、學校三級課程管理，增強課程對地方、學校及學生的適應性”。同年，教育部頒布了《關(guān)于“十五”期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見》(以下簡稱《意見》)指出，“各省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門和國務院有關(guān)部門，要加強教材建設(shè)的宏觀管理”“充分發(fā)揮高等學校在教材建設(shè)中的主體作用”。由此，確立了我國三級管理的教材體制。在三級教材管理體制中，國家宏觀調(diào)控的主體責任得到了充分的落實。至今已經(jīng)形成了以國家教材委員會為統(tǒng)領(lǐng)，專家委員會、教材局、課程教材研究所等各司其職、緊密配合的“多位一體”的國家教材管理體制。但是，地方和學校教材管理的主體責任還未得到有效落實，導致三級教材管理體制運行不暢。

首先，地方教材管理主體的責權(quán)關(guān)系亟待厘清。地方教材管理部門作為教材制度改革推進的重要主體，在教材制度改革中發(fā)揮著聯(lián)系國家和學校的中介作用，其主體責任的落實直接關(guān)涉著國家教材政策的有效落實以及本地區(qū)教材建設(shè)的成效?！吨行W教材編寫、審查和選用的規(guī)定》指出，“地方各級教育行政部門按分工主管本行政轄區(qū)內(nèi)中小學教材(包括民族文字教材)的編寫、編譯、審查、選用工作”。同時，《意見》指出“貫徹落實中央和教育部有關(guān)方針政策，制定適合本地區(qū)高教教材建設(shè)工作的政策和辦法”。但是，由于地方政府過多地關(guān)注于自身的利益而忽視了對國家教材政策的有效落實。例如，雖然國家制定了地方一級的教材編寫審定管理辦法等一系列規(guī)定，但是“許多地方的教育行政部門違反規(guī)定，強勢介入國家課程的教材編寫，并把持著本地的教材使用市場，學校自主選用教材名存實亡”[4]23-25。

其次，學校教材管理機構(gòu)不健全，教材建設(shè)主動性缺失。完善學校教材管理制度是優(yōu)質(zhì)教材進入課堂的重要保障?！毒V要》提出要“改革用行政手段指定使用教材的做法”，但是在基礎(chǔ)教育教材的選用中，“絕大多數(shù)教材的使用者只是被動地接受已選擇好的教材，沒有做到教材選用的多元化、民主化”[5]21-23。同時，《意見》指出，要“充分發(fā)揮高等學校在教材建設(shè)中的主體作用”，但是現(xiàn)實中部分高校教材管理的主體性嚴重缺失，“教材管理模式單一，適應性差，教材供應與教學管理脫節(jié)，教材管理者不研究教學規(guī)律，不關(guān)注各學科的發(fā)展動態(tài)，不了解教材內(nèi)容的科學體系等”[6]41-42。實踐表明，由于學校教材管理主體責任落實的不到位，導致教材管理中漏洞頻頻出現(xiàn)，嚴重影響了大中小學教材質(zhì)量的提高。

(二)教材管理規(guī)范化與教材管理環(huán)節(jié)制度不完善的矛盾問題

首先，教材編審不分。編審分離是保證教材質(zhì)量的重要措施。教材編審分離制度是我國教材制度建設(shè)的重要目標。早在1985年，教育部頒布的《全國中小學教材審定委員會工作條例(試行)》中就規(guī)定，“中小學教材編寫和審查分開”。但是，“由于受長期執(zhí)行編審合一制度的影響，教材編輯指導思想往往就是審定指導思想的基礎(chǔ)，教材的審定標準常在編輯指導思想上體現(xiàn)出來”[7]171。同樣的問題也存在于高等教育中，由于高等教育教材的一些編寫人員擔任著審定工作，使也得教材審定的公平性難以有效保證。教材編審不分的問題，嚴重地影響了教材管理的公平性。

其次，大中小學教材審定標準不完善。教材審定標準是教材審定的依據(jù)，是保障各教材之間公平競爭的有效手段。但是，我國大中小學教材審定標準不夠完善。在基礎(chǔ)教育教材審定中，雖然早在1987年，國家教育委員會就發(fā)布了《中小學教材審定標準》，但是“教材的審定標準只是籠統(tǒng)的十幾條原則要求，至今缺乏既符合總的審定標準精神，又體現(xiàn)本學科特點的具有可操作的各科審定標準”[8]15-18。同時，在高等教育中，由于高等教育所具有的學術(shù)自由的特點，因此，高等教育的教材能夠得到更多的“寬容、特權(quán)和豁免”，這種豁免體現(xiàn)在對高等教育教材審查的空缺以及審定標準的缺失。教材審定標準的不完善造成教材審定過程中主觀性和隨意性較大，教材審定的公正性難以得到保障。

最后，大中小學教材選用目錄不統(tǒng)一，目錄制落實難。一是教材目錄混亂。教材選用目錄是教材選用的依據(jù)，它直接決定了高水平的教材是否能夠進入到課堂教學中。由于我國教材目錄管理混亂，導致一部分質(zhì)量低劣的教材進入到了課堂教學之中。在基礎(chǔ)教育教材管理中，“教育行政部門和新華書店兩個目錄并行，容易造成教科書管理上的混亂，并在很大程度上降低了教育行政部門用書目錄的權(quán)威性”[5]21-23。在高等教育教材管理中，高校教材選用的依據(jù)則包括新華書店教材目錄、高校聯(lián)合書目教材目錄以及其他各種教材圖書目錄等，不同的教材選用目錄導致高校教材選用存在盲目和隨意的現(xiàn)象。大中小學教材選用目錄的混亂，直接導致教材選用的過程中透明性缺失。二是教材選用目錄執(zhí)行不到位。在教材管理實際中，一些地方教材選用目錄形同虛設(shè)，學校并沒有真正的教材選用權(quán)，教材選用權(quán)掌握在各地教育行政部門手里，學校選用權(quán)嚴重缺失。

(三)提升教材管理效率與教材管理機制滯后之間的矛盾問題

首先，教材準入機制執(zhí)行不足。教材的準入機制主要是針對教材產(chǎn)品進入市場、學校和課堂而實施的管理方式。2016年，國務院頒布的《出版管理條例(2016修正版)》規(guī)定：“對出版物的出版、印刷、復制、發(fā)行、進口單位進行行業(yè)監(jiān)管，實施準入和退出管理”。但是，我國大中小學教材準入機制的執(zhí)行存在不足。在基礎(chǔ)教育教材管理中，雖然我國在中小學教材編寫、審定和出版發(fā)行等方面建立了一系列的準入標準，但是由于準入機制執(zhí)行的不足，導致一些同質(zhì)化和低水平的教材層出不窮。同時，在高等教育教材管理中，由于高校教材準入機制執(zhí)行不足，導致進入教學領(lǐng)域的門檻較低，高校教材思想性、科學性、時代性等要求難以實現(xiàn)?？傮w上，大中小學教材準入機制在整體上執(zhí)行不足，缺少相應的教材準入標準體系，導致教材管理中缺乏對大中小學教材質(zhì)量的嚴格把關(guān)，不同程度上造成大中小學教材的質(zhì)量低下，影響了大中小學教材育人功能的有效發(fā)揮。

其次，教材監(jiān)督評價機制不完善。在大中小學教材建設(shè)的過程中，逐步認識到教材監(jiān)督評價機制的重要性。2001年，教育部頒布的《中小學教材編寫審定管理暫行辦法》規(guī)定：“國務院教育行政部門負責對教材試驗進行跟蹤評價”。同時，教育部頒布的《普通高等學校教材工作評估實施辦法》中也明確規(guī)定，“國家教委對普通高等學校教材工作評估實行宏觀指導”。但是總體上，我國大中小學教材評價機制依然不夠完善：一方面，大中小學教材的評價大都包含在其他的教育評價中，缺少專項的大中小學教材評價指標體系和標準；另一方面，高校和中小學教材的評價各自獨立進行，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和整體建設(shè)。大中小學教材監(jiān)督評價機制的不完善直接影響了教材質(zhì)量提升。

最后，教材淘汰機制不健全。健全教材淘汰機制是優(yōu)化教材資源配置的重要保障。完善教材淘汰機制有助于在有限的教育資源下盡可能生產(chǎn)出更多優(yōu)質(zhì)的教材，以最大限度滿足大中小學校對優(yōu)質(zhì)教材的需要。

三、大中小學教材制度體系建設(shè)的現(xiàn)實路徑

(一)在國家宏觀管理指導下，推動地方政府和學校教材管理主體責任的落實

教育不只是教育部門的事，需要國家、地方、學校和市場的共同努力、通力協(xié)作，才能實現(xiàn)中國特色社會主義教育制度的現(xiàn)代化。2015年，《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出，“推進管辦評分離，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系，是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容”。因此，在教材管理中有必要明確地方和學校教材管理的主體責任，保證國家、地方和學校教材管理機構(gòu)的有效協(xié)同和管理權(quán)的統(tǒng)一。一是中央做好教材管理的宏觀指導，抓好基層整體規(guī)劃和頂層設(shè)計。要加強教材管理的法治化建設(shè)，減少對地方和學校的行政干預，協(xié)調(diào)各方力量，調(diào)動不同教材建設(shè)主體的積極性。二是地方政府要有效組織國家課程在地方的切實貫徹執(zhí)行，充分保障地方能夠有效地落實其職責。三是學校要按照黨和國家的教育方針，結(jié)合本校教育教學課程改革實際開發(fā)和審議學校自主開發(fā)的校本課程。同時，要以落實學校辦學主體地位、激發(fā)學校辦學活力為核心任務，加快健全學校自主發(fā)展、自我約束的運行機制。

(二)優(yōu)化教材管理過程，推動教材管理環(huán)節(jié)制度規(guī)范化

首先，要健全編審分離制度。編審分離是教材管理貫徹公平性原則的重要措施。教材編審分離要求教材的編寫和審定由專門的人員或機構(gòu)獨立進行，并且接受教材編寫工作的單位及其編寫人員不得參與教材的審定工作。其次，完善教材審定標準。教材審定標準是國家教育行政部門對教材進行鑒定和評價的主要依據(jù)，是保證教材公平的重要措施。世界各國都非常重視教材審定標準建設(shè)。例如，加拿大安大略省教育部教材審批指南(2008年)，對教材審批要求和審批規(guī)程都有詳細和嚴格的法律規(guī)定[9]。針對我國大中小學教材審定標準只有框架性要求的問題，迫切需要建立科學的教材審定標準。一方面，要細化教材審定標準，明確審定程序和審定內(nèi)容。另一方面要在充分論證和完善的基礎(chǔ)上將評審標準轉(zhuǎn)化為評審工具(包括評審報告)，通過定量與定性相結(jié)合的方式，對教材做出公正的評審結(jié)論，避免了教材審定程序的不公正和審定結(jié)果的不科學性。最后，要落實教材選用目錄制。一方面，針對我國大中小學教材選用目錄混亂的問題，有必要整合大中小學各級各類教材的選用目錄，以化解大中小學教材各選用目錄之間的沖突，增強教材目錄的透明性。另一方面，要抓教材目錄制的落實，避免學校教材選用權(quán)的喪失。對此，國家要定期向社會發(fā)布合格的大中小學教材目錄信息，同時，匯編“教材信息”，介紹不同教材的特點，以便大中小學校及時掌握教材編寫、出版的信息，強化公眾對大中小學教材選用情況的了解和監(jiān)督。

(三)增強教材管理活力，推動大中小學教材管理機制的創(chuàng)新

機制是“為了調(diào)動制度承受者按照制度設(shè)計者的意圖積極行動所設(shè)計的一整套規(guī)范體系”[3]8-13?？梢哉f，機制決定著系統(tǒng)自身的活力，是系統(tǒng)能否健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，要促進大中小學教材的均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須探索大中小學教材管理機制的創(chuàng)新。

首先，要建立大中小學教材的準入機制。教材的準入機制是保證教材質(zhì)量的重要措施，是制約同質(zhì)化教材泛濫、規(guī)范教材審定程序的基礎(chǔ)。各個國家都重視教材準入機制的建立，例如，新加坡在教科書的選用上規(guī)定，有意編寫課本的私人出版社，必須先到財政部注冊，并持有良好的準時出版等記錄[10]。對此，我國必須整體構(gòu)建大中小學的教材準入機制，為大中小學教材進入教學領(lǐng)域設(shè)置一定高度的門檻，保證大中小學的教材質(zhì)量。為此，建立大中小學教材準入機制要以國家教材委員會為管理主體，進一步完善大中小學教材的準入年限、準入條件、準入審計和準入反響等規(guī)章制度，并建立與之相配套的大中小學教材準入實施細則，從源頭把關(guān)，確保大中小學教材的質(zhì)量，維護教材市場秩序。

其次，要完善教材的監(jiān)督評價機制。市場監(jiān)督機制是保證教材市場規(guī)范有序發(fā)展的必要條件。在教材監(jiān)督機制方面，發(fā)達國家已經(jīng)有了先行的做法。我國有必要建立整體的大中小學教材監(jiān)督評價機制，一方面，要制定涵蓋大中小學教材質(zhì)量的監(jiān)督評價管理體系。要在國家教材委員會下成立教材質(zhì)量評估委員會，制定大中小學教材質(zhì)量標準，統(tǒng)籌領(lǐng)導大中小學教材監(jiān)督評價工作。另一方面，國家也要建立大中小學教材監(jiān)測體系。根據(jù)國家教材委員會、教育部教材局制定的相關(guān)的教材政策，基于大中小學教材質(zhì)量標準，完善教材監(jiān)測體系，全面促進教材質(zhì)量的提升。

最后，要建立大中小學教材的淘汰機制。淘汰機制是激發(fā)教材市場活力的必備條件。關(guān)于教材的淘汰機制，一些國家已經(jīng)進行了有益的探索。例如，加拿大安大略省在《教科書審定提交程序》中規(guī)定：教科書從書單上移除兩年后，學校不再使用該教科書[11]29-31。針對我國大中小學教材內(nèi)容陳舊、質(zhì)量差和缺乏特色的問題，有必要建立大中小學教材淘汰機制。一方面要制定具體的、可操作的教材淘汰標準，為淘汰大中小學的劣質(zhì)教材提供依據(jù)；另一方面也要依據(jù)教材淘汰標準，定期對大中小學使用的教材嚴格進行審查，及時淘汰在政治立場、價值導向、科學性等方面存在問題的教材，保證大中小學校能夠選用到優(yōu)質(zhì)的教材。