許美群

憲法和地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使國(guó)家權(quán)力。地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出。因此，地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的構(gòu)成情況直接影響人大常委會(huì)職能作用的發(fā)揮，關(guān)系到我國(guó)民主政治的發(fā)展。黨的十九大提出“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”的重要舉措，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義?？梢?，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織建設(shè)，優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，是人大常委會(huì)依法履行職責(zé)、發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的重要保證，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革、擴(kuò)大人民民主的必然要求。

一、地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在問題

地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)組成人員數(shù)量、任職條件、具體職權(quán)以及任期等作了明確規(guī)定，但對(duì)組成人員的年齡、知識(shí)以及專職化比例等構(gòu)成，法律并未有明確規(guī)定。從地方人大常委會(huì)成立之初到現(xiàn)在其組成結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變，20世紀(jì)80年代主要是以退休或者即將退休的黨政部門干部為主，這些干部有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，由于年齡原因而安排到人大任職，既可以是任職“過渡”，也可以因他們的任職經(jīng)歷而在人大發(fā)揮作用。20世紀(jì)90年代伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，一些企業(yè)家的參政議政意識(shí)和熱情隨之高漲以及社會(huì)各個(gè)行業(yè)的專業(yè)人才得到重視，因此，在常委會(huì)組成人員中，企業(yè)家和學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等事業(yè)單位負(fù)責(zé)人以及專業(yè)人才的比例逐漸增加。進(jìn)入21世紀(jì)以后，常委會(huì)組成人員更加強(qiáng)調(diào)廣泛性，重視社會(huì)各界別和各階層人員的構(gòu)成，特別是更加注重法律、財(cái)經(jīng)、城建、社會(huì)管理等專業(yè)人才參與常委會(huì)工作，組成人員構(gòu)成也相對(duì)固定。目前，省、市、縣人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)基本相同且相對(duì)比較固定。本文基于G省2017年換屆的兩個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)情況的分析，對(duì)當(dāng)前地方人大常委會(huì)組成人員配備現(xiàn)狀和存在問題作相關(guān)探討。

G省H市十二屆人大常委會(huì)組成人員33人，平均年齡51.3，構(gòu)成情況：主任1人，副主任5人（其中一位副主任兼任秘書長(zhǎng)）;常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人9人;紀(jì)委、組織部、宣傳部、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)負(fù)責(zé)人各1人;高校醫(yī)院2人。民主黨派5人。組成人員來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的有28人，占比84.84%。組成人員中共黨員28人，占比84.84%。G省D市十六屆人大常委會(huì)組成人員38人，駐會(huì)委員21人，占比55.26%，構(gòu)成情況：主任1人，副主任6人，秘書長(zhǎng)1人;常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人8人;組織部、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、黨校負(fù)責(zé)人各1人;企業(yè)界4人。民主黨派和無(wú)黨派人士12人。

地方人大常委會(huì)自設(shè)立以來(lái)，其組成人員配備逐步得到加強(qiáng)，這從根本上保證了地方各級(jí)人大常委會(huì)在依法履行職權(quán)方面取得令人矚目的成績(jī)，也樹立了人大的權(quán)威。但是，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到由于體制和客觀現(xiàn)實(shí)等原因，地方人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)仍存在滯后性，難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求。其突出表現(xiàn)有如下幾點(diǎn)。

（一）年齡結(jié)構(gòu)偏大。隨著社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的加快，地方人大常委會(huì)組成人員年齡結(jié)構(gòu)有所改善，有的地方逐漸出現(xiàn)平均年齡下降，年輕化趨向。但事實(shí)上，地方人大常委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人多為同級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)人以及“兩院”主要負(fù)責(zé)人因年齡即滿退休而安排到人大任職，各專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也有相當(dāng)部分因同樣原因在即將年滿退休之前交流到人大任職。這種出于安置性考慮的干部人事機(jī)制導(dǎo)致常委會(huì)組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏大。在省級(jí)人大常委會(huì)組成人員構(gòu)成中年齡結(jié)構(gòu)偏大尤為明顯。由于年齡原因，大多數(shù)常委會(huì)組成人員只能任滿一屆，有的還不能任滿屆。新到任的常委會(huì)組成人員需要一個(gè)適應(yīng)工作的過程，當(dāng)他們開始適應(yīng)時(shí)又因年齡到點(diǎn)而離開崗位。此外，不少常委會(huì)組成人員存在這樣一種心理，認(rèn)為被安排到人大是“船到碼頭車到站”，是最后一崗，在某種程度上影響到工作積極性。這種狀況不僅使人大工作缺乏活力，而且不利于工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）來(lái)源不夠廣泛。從實(shí)際情況看，省、市、縣地方人大常委會(huì)組成人員多數(shù)來(lái)自黨政機(jī)關(guān)，多數(shù)是中共黨員。以G省H市為例，十二屆人大常委會(huì)組成人員33人，其中來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的有28人，占比84.84%。中共黨員28人，占比84.84%。在省級(jí)人大常委會(huì)組成人員來(lái)源當(dāng)中，還有另外一個(gè)突出現(xiàn)象就是來(lái)自省會(huì)范圍的多，來(lái)自基層的少。常委會(huì)組成人員當(dāng)中女性、民主黨派、宗教界人士占比少也是普遍的現(xiàn)象。組成人員來(lái)源不夠廣泛，很難反映社會(huì)各階層各方面的訴求，而人大行使的立法、監(jiān)督和重大事項(xiàng)決定等職權(quán)都是人民共同意志的體現(xiàn)，這就可能產(chǎn)生未能與人民群眾意志相吻合的結(jié)果，因此，也會(huì)出現(xiàn)人大工作偏差或缺失。

（三）專職委員比例偏少。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)不斷優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，大大提升了常委會(huì)工作水平。而地方人大常委會(huì)組成人員專職化比例相對(duì)滯后，常委會(huì)專職委員偏少不利于人大各項(xiàng)工作開展。以G省D市為例，十六屆人大常委會(huì)組成人員38人，駐會(huì)委員21人，占比55.26%，兼職委員17人，占比44.74%。通常情況下，地方人大常委會(huì)組成人員多數(shù)仍為兼職，特別是省級(jí)人大常委會(huì)組成人員中兼職的更多，他們多為各界各方工作骨干，負(fù)擔(dān)過重、分身乏術(shù)，沒有足夠的時(shí)間、精力從事人大工作的研究和常委會(huì)審議議題的準(zhǔn)備，難以系統(tǒng)考慮全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的大事，個(gè)別組成人員甚至不能保證出席常委會(huì)會(huì)議[1]。兼職委員本職工作任務(wù)繁重，難以把重心工作安排在常委會(huì)會(huì)議或人大相關(guān)活動(dòng)上，直接影響到常委會(huì)整體工作效能。

（四）專業(yè)人才欠缺。專業(yè)人才偏少這種情況在市、縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員構(gòu)成中尤為突顯。以G省H市為例，十二屆人大常委會(huì)組成人員33人，組成人員來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的有28人，占比84.84%。有法律、財(cái)經(jīng)等方面專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的委員很少，常委會(huì)組成人員中即使有專業(yè)人員，也多是單位負(fù)責(zé)人，真正在某一方面有所建樹的專門人才微乎其微，而這與常委會(huì)會(huì)議所審議的議題來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面不相匹配。只有匯集各方面的專業(yè)人才，集思廣益，才能滿足國(guó)家政治生活和社會(huì)發(fā)展的需要。

黨中央高度重視人民代表大會(huì)制度建設(shè)，黨的十九大強(qiáng)調(diào)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷完善人民代表大會(huì)制度，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。地方人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其法律地位和職能作用尤顯重要。因此，優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，對(duì)于提升人大常委會(huì)的整體效能和決策水平，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)和功效，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。人大常委會(huì)只有吸納較高素質(zhì)和能力的人才才能推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)，從而樹立人大機(jī)關(guān)的權(quán)威。

二、優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的相關(guān)對(duì)策建議

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)也在著力優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，在年齡、知識(shí)、專業(yè)以及提高專職化比例等方面取得了一定成效，這為地方人大常委會(huì)提供了范本與參照。優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)作為我國(guó)民主政治建設(shè)的一項(xiàng)具體內(nèi)容需要持續(xù)探索和不斷推進(jìn)。

（一）適當(dāng)擴(kuò)大常委會(huì)組成人員數(shù)量。我國(guó)選舉法和地方組織法已對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額和地方人大常委會(huì)組成人員名額作了具體規(guī)定，而地方人大常委會(huì)組成人員規(guī)模與龐大的同級(jí)人大代表數(shù)量相比，明顯偏小。實(shí)際上，我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)承擔(dān)著本級(jí)人大閉會(huì)期間的大量工作，憲法和法律又賦予人大常委會(huì)立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免等重要職權(quán)，如果常委會(huì)組成人員人數(shù)過少，代表各方面訴求不充分，導(dǎo)致民主基礎(chǔ)薄弱，作出的決策也難以承載民意。在名額分配上，既要匯集各黨派、社會(huì)團(tuán)體、少數(shù)民族、企業(yè)界代表等，又要適當(dāng)吸納專家學(xué)者、基層普通勞動(dòng)者和社會(huì)新階層代表等，形成一個(gè)能反映社會(huì)各階層各方面的廣泛群體，這樣制定的法律法規(guī)、作出的決議決定才能真切反映和維護(hù)最廣大人民群眾的利益，從而體現(xiàn)出人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性和主權(quán)在民的現(xiàn)代政治文明理念。各級(jí)人大常委會(huì)組成人員需要多大規(guī)模和具體數(shù)量，仍是一個(gè)有待科學(xué)論證和實(shí)踐的問題，但擴(kuò)大現(xiàn)有人數(shù)卻是現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)[2]。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化常委會(huì)組成人員年齡結(jié)構(gòu)。地方各級(jí)人大常委會(huì)在不同程度上都出現(xiàn)年齡偏大問題，多數(shù)是從原來(lái)黨政部門因到一定任職年齡界限而交流到人大任職。一旦進(jìn)入人大，難以實(shí)現(xiàn)交流換崗，有些基本上是等待退休，給干部心理造成了“調(diào)入人大工作即是退居二線”的負(fù)面影響。如果人大常委會(huì)組成人員年齡偏大，不僅工作活力不夠，還會(huì)影響到常委會(huì)整體履職效能。合理的年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該是老中青梯次配備，既有經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志，又有專業(yè)知識(shí)的年輕干部。因此，黨委組織部門在統(tǒng)籌干部安排時(shí)要科學(xué)規(guī)劃、合理安排，將素質(zhì)高、能力強(qiáng)的年輕干部及時(shí)充實(shí)到人大任職。另一方面，要重視人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的成長(zhǎng)，合理科學(xué)從常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強(qiáng)的同志到常委會(huì)工作崗位，這也有利于保持人大工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。要重視人大機(jī)關(guān)干部與黨政機(jī)關(guān)干部交流換崗，形成干部交流機(jī)制，讓人大機(jī)關(guān)干部尤其是年輕同志在各個(gè)崗位得到鍛煉，這也有利于激發(fā)創(chuàng)造人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（三）逐步提高常委會(huì)組成人員專職化比例。在當(dāng)前政治體制下，我國(guó)地方人大常委會(huì)組成人員多數(shù)屬于兼職委員，并且兼職委員所占比例仍然較大。兼職委員有一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是投入在履行職務(wù)上的時(shí)間和精力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其投入本身職業(yè)工作。而專職委員可以保證足夠時(shí)間和精力投入到人大工作，開展調(diào)研視察，按時(shí)參加會(huì)議，確保工作質(zhì)量。因此，各級(jí)黨委在推薦人大常委會(huì)組成人員人選時(shí)，要充分考慮人選是否有足夠時(shí)間和精力用于人大工作。要以法律法規(guī)或制度等形式規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)組成人員中專職化比例并保證實(shí)施。要依照法定程序，重視從人大機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強(qiáng)的同志擔(dān)任專職委員，逐步提高常委會(huì)組成人員專職化比例。

（四）進(jìn)一步拓寬常委會(huì)組成人員來(lái)源渠道。從實(shí)際情況看，地方人大常委會(huì)組成人員多數(shù)來(lái)自黨政機(jī)關(guān)，其中有的來(lái)自“一府兩院”，不少常委會(huì)組成人員的工資福利關(guān)系都在原任職部門，而到人大工作后，根據(jù)人大職權(quán)要對(duì)原任職部門實(shí)施監(jiān)督，這難免陷入尷尬的境地。因此，適當(dāng)降低黨政干部任人大常委會(huì)組成人員比例，這將有利于行使對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。要進(jìn)一步拓寬常委會(huì)組成人員來(lái)源渠道，擴(kuò)大常委會(huì)組成人員的界別比例，充分吸納社會(huì)各階層各方面優(yōu)秀人士成為常委會(huì)組成人員，特別要擴(kuò)大知識(shí)界、企業(yè)界、律師、城市普通市民、基層產(chǎn)業(yè)工人和農(nóng)民以及新的社會(huì)階層等，使常委會(huì)組成人員具有更廣泛的代表性，更真切表達(dá)各階層各方面廣大民眾的意愿。另外，常委會(huì)組成人員來(lái)源還要兼顧不同地區(qū)的分布，以更大范圍更大程度代表各地區(qū)的利益，這樣更有利于反映不同地區(qū)和基層廣大人民群眾的真實(shí)情況和訴求。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化常委會(huì)組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)。按照憲法和法律規(guī)定，地方人大常委會(huì)職權(quán)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面，這就要求組成人員從總體上要形成一個(gè)比較完備的知識(shí)體系，這種大量的專業(yè)知識(shí)，并非進(jìn)入人大常委會(huì)后經(jīng)過短期培訓(xùn)就能掌握。而在常委會(huì)組成人員選舉中，考慮更多的是政治素質(zhì)、轉(zhuǎn)崗安排、階層代表等，而整體的知識(shí)結(jié)構(gòu)尚未引起足夠重視，導(dǎo)致組成人員在履職過程中難以提出卓有見地的意見建議，從而弱化了人大的權(quán)威。目前，地方人大常委會(huì)組成人員構(gòu)成中最缺乏的是法律、財(cái)經(jīng)、城建、科教、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公共管理等方面人才。因此，只有進(jìn)一步優(yōu)化常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使其與人大常委會(huì)職責(zé)相適應(yīng)，才能從根本上提升人大常委會(huì)議政水平和履職能力。

（六）條件成熟情況下引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。目前地方人大常委會(huì)組成人員的產(chǎn)生方式是黨委統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)任、黨派、界別、階層等因素，而從人大代表中提出建議名單，再按一定程序成為大會(huì)主席團(tuán)提名，交由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。從表面上看，人大常委會(huì)組成人員實(shí)行差額選舉，但這種選舉尚未引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。為了優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，在目前憲法和地方組織法、選舉法構(gòu)架內(nèi)，在提名常委會(huì)組成人員時(shí)，盡量減少安置性名額，而預(yù)留更多名額給各黨派、各界別、各地區(qū)自行醞釀，也允許代表團(tuán)或代表聯(lián)合提名候選人。選舉中應(yīng)當(dāng)充分介紹候選人各方面的情況，允許候選人自我介紹，并且給代表充分醞釀選擇的時(shí)間，允許代表自愿選舉。只有引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，才有利于調(diào)動(dòng)人大常委會(huì)組成人員選舉的積極性，也有利于優(yōu)秀人才脫穎而出，也可達(dá)到在黨委統(tǒng)籌調(diào)控下，人大常委會(huì)組成人員得到優(yōu)化的目的。

注釋：

[1]關(guān)成啟：《區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員專職化問題研究》，載《人大研究》2014年第7期。

[2]鐘麗娟：《優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年8月19日。