何瑋　喻凱　曾曉彬

[摘 要]水污染治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有整體性、區(qū)域性的特征，僅依靠流域內(nèi)某單一地方政府難以解決此類問(wèn)題。珠江水系河流縱橫交錯(cuò)，流經(jīng)地域眾多，對(duì)其水污染的治理必然需要地方政府的區(qū)域合作和協(xié)同治理。粵港澳大灣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展迅速，但粵港澳地區(qū)賴以生存的珠江水污染問(wèn)題卻十分嚴(yán)重。受限于港澳地區(qū)政治的特殊性與灣區(qū)在流域水資源協(xié)同管理方面經(jīng)驗(yàn)缺乏，更缺乏對(duì)各方存在普遍約束的法律法規(guī)制度、合作協(xié)商平臺(tái)不完善等問(wèn)題。在跨界水污染治理問(wèn)題上仍難以形成有效的協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)流域水污染治理收效甚微。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家在跨界水污染治理上經(jīng)驗(yàn)較為豐富，參考西方在水污染治理過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)，合理吸取其水污染治理過(guò)程中的失敗教訓(xùn)，同時(shí)借鑒水污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于粵港澳大灣區(qū)形成自己獨(dú)特的治理機(jī)制。根據(jù)分析西方水污染治理的模式并結(jié)合粵港澳大灣區(qū)實(shí)際情況，粵港澳大灣區(qū)在跨界水污染治理上應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的流域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、完善區(qū)域水污染制度環(huán)境、達(dá)成多方協(xié)作共識(shí)、積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與水污染治理，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，提升灣區(qū)水污染協(xié)同治理水平。

[關(guān)鍵詞]跨界治理；協(xié)同治理；粵港澳大灣區(qū)

[中圖分類號(hào)]X323 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）04-0044-06

流域水環(huán)境具有整體性，世界上約有50%的水資源屬于跨界水，而跨界水資源治理歷來(lái)都是水資源治理中的熱點(diǎn)問(wèn)題[1]。水系流域通常會(huì)被不同的行政區(qū)劃所分割，導(dǎo)致流域整體與行政區(qū)分割之間形成難以調(diào)和的矛盾，“搭便車”等利益沖突頻發(fā)。近年來(lái)，粵港澳“三地”政府著力推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注珠江水污染協(xié)同治理，但流域水污染的協(xié)同管理在國(guó)內(nèi)尚無(wú)完善機(jī)制，“三地”政府難以形成真正的聯(lián)合治理體系。要從根本上改變我國(guó)水污染治理的困境，就要改善合作模式，從“三地”共同利益出發(fā)。

一、粵港澳大灣區(qū)跨界水污染協(xié)同治理的重要意義

隨著現(xiàn)代工業(yè)文明造成水資源的嚴(yán)重污染，如何高效治理水污染已經(jīng)成為決定人類文明繁衍發(fā)展的重大難題。當(dāng)前我國(guó)行政區(qū)域劃分與水資源屬地分管制度破壞了流域水資源環(huán)境的整體性，導(dǎo)致水流域無(wú)法形成統(tǒng)一的治理體系，這也大大加劇了跨界水資源治理的難度。

（一）粵港澳大灣區(qū)水污染問(wèn)題及治理現(xiàn)狀

1.粵港澳大灣區(qū)水污染現(xiàn)狀?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群由廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)組成，灣區(qū)內(nèi)水資源豐富，水系發(fā)達(dá)，而其飲用水主要分布在東西北江干流、三角洲河網(wǎng)區(qū)的西江干流水道、北江干流水道、東江干流等水道和支流，以河道型和水庫(kù)型水源地供水為主。1960年，香港由于自身供水問(wèn)題，香港政府與廣東省政府達(dá)成協(xié)議，每年從東江引入淡水[2]。2017年4月，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組向廣東省委省政府反映督查情況時(shí)指出：“2016年，廣東大部分地區(qū)水污染問(wèn)題突出，治理現(xiàn)狀與目標(biāo)存在較大差距，如廣州市在‘十二五計(jì)劃中擬修建1 884千米的污水管網(wǎng)，但實(shí)際上只完成目標(biāo)任務(wù)的31%；深圳市污水管網(wǎng)缺口約4 600千米，市污水收集率不足50%；中山市2012年以來(lái)投資約21億元建成949千米管網(wǎng)，進(jìn)行‘雨污工程建設(shè)，但由于工程質(zhì)量不高，管理存在一定問(wèn)題，導(dǎo)致全市污水收集率并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果?！被浉郯牡貐^(qū)人口稠密，但由于工業(yè)的高度發(fā)展與城鎮(zhèn)的密集分布，水污染問(wèn)題也尤為嚴(yán)重，咸潮活動(dòng)頻發(fā)，無(wú)論是水資源保護(hù)還是污染防治推進(jìn)落實(shí)都存在明顯的不足，嚴(yán)重影響了粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.粵港澳大灣區(qū)水污染協(xié)同治理現(xiàn)狀。珠江流域河流縱橫交錯(cuò)，水污染治理必然需要地方政府的區(qū)域合作，早在2012年，粵港、粵澳地區(qū)已有應(yīng)對(duì)跨界水污染等區(qū)域性社會(huì)突發(fā)事件的合作平臺(tái)，并且分別簽署了《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》與《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》，以加強(qiáng)“三地”之間的應(yīng)急交流與互助。十八大以后，廣東愈發(fā)重視跨界水污染治理。2017年5月22日，中國(guó)共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會(huì)在《深入貫徹習(xí)近平總書記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，努力在全面建成小康社會(huì)加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程上走在前列》報(bào)告中指出：“在推動(dòng)綠色發(fā)展、實(shí)現(xiàn)美麗與發(fā)展共贏部分，要堅(jiān)決打好污染治理‘三大戰(zhàn)役，要求突出抓好水污染治理，全面落實(shí)河長(zhǎng)制，重點(diǎn)整治廣佛跨界河、茅洲河等嚴(yán)重污染河流，基本消除城市建成區(qū)黑臭水體，確保優(yōu)良水體水質(zhì)和城鄉(xiāng)居民飲用水安全。”2017年7月，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰、廣東省省長(zhǎng)馬興瑞共同簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，協(xié)議提出共同建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，“共建健康灣區(qū)，完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，建設(shè)綠色低碳灣區(qū)”。粵港澳三地合作多元發(fā)展，得到了中央和社會(huì)各界的支持和認(rèn)同。但問(wèn)題仍然存在，由于粵港澳地區(qū)“一國(guó)兩制”的政治特殊性與水流域的屬地劃分，“三方”在水污染治理上仍難以形成真正的聯(lián)合治理體系。

（二）粵港澳大灣區(qū)跨界水污染協(xié)同治理的重要性

我國(guó)環(huán)境治理體制是在政府治理總體框架下運(yùn)行的，“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”。地方水污染治理部門既接受上級(jí)環(huán)境部門的領(lǐng)導(dǎo)，也遵從本級(jí)地方政府的調(diào)度，多頭領(lǐng)導(dǎo)大大弱化了治理部門的行政效率[3]，加之粵港澳三地的政治特殊性，大灣區(qū)的聯(lián)合水污染治理體系遲遲未能建立。要解決這個(gè)難題，唯有推進(jìn)區(qū)域水污染治理合作，形成以粵港澳三地政府為主導(dǎo)，多元利益群體參與的治理格局。首先由地方政府間共商、共定合作計(jì)劃以加強(qiáng)跨區(qū)域強(qiáng)制執(zhí)行力；其次，積極引導(dǎo)社會(huì)群體參與水污染治理的協(xié)商合作；最后通過(guò)制定合作協(xié)定，形成“統(tǒng)籌合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的治理格局，破除“搭便車”現(xiàn)象，減少利益集團(tuán)之間的沖突，有效促進(jìn)計(jì)劃的執(zhí)行。

二、國(guó)外跨界水污染協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

地方政府之間往往既合作又競(jìng)爭(zhēng)，粵港澳大灣區(qū)城市群亦是如此。本文選取英、美、日等多國(guó)跨界水污染治理案例，通過(guò)對(duì)其經(jīng)驗(yàn)的分析研究，旨在從政府協(xié)作機(jī)制的角度，為粵港澳大灣區(qū)水污染治理提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）組建跨區(qū)域水污染治理協(xié)調(diào)組織

在著名的美國(guó)田納西河和德國(guó)萊茵河治理案例中，當(dāng)?shù)卣脜f(xié)調(diào)委員會(huì)制定具有約束性的法律法規(guī)，使各治理主體協(xié)商管理流域事務(wù)，形成互利互信的跨州、跨國(guó)水污染治理格局。同時(shí)因地制宜，合理開發(fā)資源，有效解決跨界水污染問(wèn)題?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)組織能夠組建起具有強(qiáng)制性的多方協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，使地方政府就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，組建專門的跨政府組織統(tǒng)籌流域相關(guān)事項(xiàng)。由各成員議會(huì)統(tǒng)一撥付經(jīng)費(fèi)，并讓其執(zhí)行機(jī)構(gòu)在委員會(huì)相應(yīng)政策和環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)過(guò)程中充當(dāng)協(xié)調(diào)單位。地方政府在跨界水污染治理問(wèn)題中將一部分權(quán)力讓渡給協(xié)調(diào)委員會(huì)，協(xié)調(diào)委員會(huì)具有一定的自主性，行使特定職能，真正發(fā)揮職能作用。

表1 西方國(guó)家典型水污染治理協(xié)調(diào)組織經(jīng)驗(yàn)

名稱政府合作類型管理機(jī)構(gòu)跨界水污染管理體系治理成果

美國(guó)田納西河治理模式國(guó)家內(nèi)部微區(qū)域間政府合作田納西河流域管理局田納西河流域管理局作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，在行政上只接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)會(huì)監(jiān)督。該管理局被授予對(duì)整個(gè)流域內(nèi)各種資源進(jìn)行全面規(guī)劃和治理開發(fā)的權(quán)利，將各州政府對(duì)流域的規(guī)劃和開發(fā)權(quán)利集中統(tǒng)一起來(lái)，保證了管理權(quán)利上的統(tǒng)一。田納西河流域管理局在開發(fā)和治理中的主導(dǎo)思想是縱觀全局，打破行政界限，對(duì)整個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行全面治理開發(fā)。

萊茵河多國(guó)協(xié)同治理模式毗鄰國(guó)家間的次區(qū)域政府合作萊茵河國(guó)際委員會(huì)及下設(shè)若干技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)組織在跨界水污染治理中，流域各成員國(guó)政府部分權(quán)利委托給一個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)，由其制訂治理目標(biāo)，發(fā)展規(guī)劃，成員國(guó)之間互利互信，尊重各方利益。各成員國(guó)可就相關(guān)問(wèn)題提出建議和批評(píng)，并由萊茵河國(guó)際委員會(huì)對(duì)意見和批評(píng)進(jìn)行總結(jié)，提交報(bào)告，共同協(xié)商討論。有利于區(qū)域一體化治理，是基于區(qū)域協(xié)同治理和綜合性流域管理的治理模式，有利于加強(qiáng)成員國(guó)信息共享、技術(shù)交流合作。萊茵河國(guó)際委員會(huì)通過(guò)統(tǒng)一的宏觀管理和完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)推動(dòng)完成萊茵河的跨界水污染治理。

（二）用契約模式來(lái)管理跨界水污染問(wèn)題

水流域的跨行政區(qū)域性決定了水污染治理不能單憑某一個(gè)地方政府，需要流域內(nèi)各地方政府的合作和協(xié)調(diào)[4]。美國(guó)慣用契約模式來(lái)治理環(huán)境，包括簽訂水流域契約、公害防治協(xié)定、生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定、社區(qū)共管協(xié)定等。在特拉華流域治理上，各方治理主體簽訂了科羅拉多河協(xié)定、博爾德峽谷項(xiàng)目法案等治理協(xié)議和聯(lián)邦——跨洲協(xié)定與特拉華流域協(xié)定等具有共同約束力的治理契約。墨西哥政府也常就區(qū)域水污染管理進(jìn)行協(xié)商，共同制定治理協(xié)議，形成較為完善的法制體系。區(qū)域合作協(xié)議、契約模式對(duì)于跨界環(huán)境治理的有效開展具有重要影響，也是跨界治理的新模式、新方法[5]。

（三）完善跨界水污染治理的各項(xiàng)法律法規(guī)

在美國(guó)的流域水資源治理案例中，其主要采取統(tǒng)管和分管相結(jié)合的治理模式，制定完善的法律法規(guī)以約束各部門的行為，嚴(yán)厲打擊地方政府以鄰為壑、偷偷發(fā)展污染項(xiàng)目的做法，不斷完善監(jiān)督檢查制度、跨行政區(qū)河流水污染處理制度、環(huán)境信息共享制度等。美國(guó)科羅拉多流域和特拉華流域在治理跨界水污染問(wèn)題時(shí)，都制定了明確的法律法規(guī)，規(guī)定各方的職能、責(zé)任，構(gòu)建起“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的治理格局，避免“多頭管理”和“權(quán)責(zé)不清”的情況，減少矛盾與爭(zhēng)端。為徹底明確跨界水污染治理的權(quán)責(zé)協(xié)作，美國(guó)在《國(guó)家環(huán)境政策法》中就明確規(guī)定了政府主導(dǎo)部門與協(xié)作部門的關(guān)系、被賦予的職能等。英國(guó)也先后頒布了《流域法》《河流污染防治法》《水法》等一系列法律法規(guī)[6]。

（四）形成多層次的治理格局

通過(guò)下表中日本和英國(guó)的跨界水污染治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，政府越來(lái)越重視半官方組織、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)等主體在跨界水污染治理過(guò)程中的作用。政府構(gòu)建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)和發(fā)展基金等激勵(lì)機(jī)制，逐步建立多層次、網(wǎng)絡(luò)狀治理的區(qū)域水污染協(xié)調(diào)治理體系，以購(gòu)買服務(wù)等方式，充分發(fā)揮社會(huì)各方的力量，制定完善的跨界水污染治理的法律體系，明確各治理主體的責(zé)任，各機(jī)構(gòu)各部門嚴(yán)格遵守相關(guān)制度。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)、環(huán)境部門等對(duì)水污染治理進(jìn)行宏觀管理，制定治理政策和目標(biāo)，并承擔(dān)對(duì)提供流域水服務(wù)的業(yè)務(wù)承包公司的監(jiān)督責(zé)任。這有利于充分利用社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)的能動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)其積極性，形成政府機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與第三部門通力合作的結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織私營(yíng)企業(yè)等非官方、半官方治理主體在跨界水污染政策的制定、執(zhí)行和回饋過(guò)程中擔(dān)當(dāng)重要的角色，跨界水污染治理呈現(xiàn)出治理主體多樣化、治理模式多層次的發(fā)展格局。

表2 日本、英國(guó)多層次跨界水污染治理經(jīng)驗(yàn)

名稱治理機(jī)構(gòu)跨界水污染治理模式跨界水污染治理體系跨界水污染治理成果

日本跨行政區(qū)水污染治理模式國(guó)家行政機(jī)構(gòu)（國(guó)土廳）、地方環(huán)保部門、半官方組織、社會(huì)組織基于“廣域行政”的治理理念多層次合作，加強(qiáng)跨行政區(qū)劃、跨行政層次之間的政府合作，主張將非政府組織納入為治理主體，形成交疊多中心、“多龍治水”的治理模式形成較為完善的跨界水污染治理的法律體系，利用法律和協(xié)議對(duì)職能和責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，機(jī)制完善，運(yùn)行有效形成依法治水、依法管水，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督的水污染治理體系，充分利用社會(huì)組織的力量，有利于協(xié)調(diào)各方關(guān)系，解決跨界水資源管理問(wèn)題。

英國(guó)跨行政區(qū)水污染治理模式國(guó)家政府部門、國(guó)家環(huán)境部門、污水治理承包公司采用成立流域?qū)ｉT管理部門進(jìn)行規(guī)劃管理與政府購(gòu)買企業(yè)水服務(wù)相結(jié)合的治理模式，依靠私有化的水務(wù)公司對(duì)流域內(nèi)水資源進(jìn)行管理制定完善的法律制度（包括流域和河流防治法、污染控制法、環(huán)境法等）對(duì)跨界流域水污染進(jìn)行治理，明確各方職能形成多層次的水污染治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)作用，提高治理效率，使政府部門和私有制企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這種管理模式是英國(guó)流域治理體制的代表。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府合作組織的建立首先需要各方達(dá)成共識(shí)，基于互利共贏的理念建立可持續(xù)的合作關(guān)系，打破行政區(qū)域的隔閡；其次，建立完備的發(fā)展體制；最后，建立相應(yīng)的法律法規(guī)以規(guī)范合作，明確責(zé)任和權(quán)力，保障合作目標(biāo)、治理政策、合作協(xié)議的落實(shí)。目前粵港澳大灣區(qū)政府合作模式還處于低端協(xié)調(diào)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“三地”政府合作，加速區(qū)域水污染治理體系建設(shè)，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境生態(tài)復(fù)原。