劉 銳

（1.廣東省國土資源測繪院, 廣東 廣州 510000）

在測繪領(lǐng)域，超輕型無人機代替大型飛機進行航空攝影，使得航空數(shù)據(jù)的獲取能力得到很大的提升［1,2］。但是，大規(guī)模的應(yīng)用也帶來了安全、監(jiān)管等巨大的困境。如何在無人機航空攝影的快速發(fā)展中應(yīng)對當(dāng)前的困境和挑戰(zhàn)，是一個值得深入思考的命題［1］。

1 無人機航空攝影的影響因素

使用無人機設(shè)備進行低空航空攝影工作，有如下影響因素。從無人機航空攝影行業(yè)的監(jiān)管部門來看，涉及軍方、民航、行業(yè)主管部門（測繪、體育、農(nóng)業(yè)、宣傳）、公安等部門。 從無人機航空攝影設(shè)備的自身屬性來看，包括設(shè)備制造商、無人機設(shè)備、設(shè)備操作者等，這些因素是無人機航空攝影技術(shù)應(yīng)用的直接參與者。從無人機航空攝影設(shè)備的使用屬性來看，包括空域、通信、導(dǎo)航、監(jiān)視和氣象等，這些因素成為影響無人機航空攝影應(yīng)用與發(fā)展的制約因素。以上因素成為無人機航空攝影測量推向深度和廣度的重要影響因子。

2 無人機航測困境

自國家測繪地理信息局2010年組織開展推廣無人機航空攝影應(yīng)用以來，無人機航攝系統(tǒng)已經(jīng)廣泛應(yīng)用在國家重大測繪工程、基礎(chǔ)測繪、數(shù)字城市建設(shè)及測繪應(yīng)急保障服務(wù)等各方面，服務(wù)領(lǐng)域也在不斷拓寬。但是，高速發(fā)展的背后，無人機航空攝影的困境仍然存在。

2.1 法律困境

隨著我國發(fā)展通用航空的政策信號不斷釋放，低空空域管理改革等重大政策蓄勢待發(fā)，通用航空的發(fā)展前景變得令人期待。與此同時，我國通用航空法律現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實需求的實際日益凸顯。

適航許可方面，中國民航現(xiàn)有的航空器適航審定均是針對大型載人飛行器的，無人航空器系統(tǒng)適航政策已經(jīng)列入適航審定“十三五”專項規(guī)劃，具體實施尚待時日。

人員管理方面，民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司于2016-07以咨詢通告的方式推出了《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，要求無人機駕駛員具備相應(yīng)的技能，并通過民航局組織的培訓(xùn)和考試方可獲取執(zhí)照，對無人機系統(tǒng)駕駛員實施指導(dǎo)性管理，最終目的是按照國際民航組織的標(biāo)準(zhǔn)建立我國完善的民用無人機駕駛員監(jiān)管體系。

運行規(guī)則方面，國務(wù)院、中央軍委于2003-01頒布《通用航空飛行管制條例》，以及由此衍生的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》（2013-11），對通用飛行活動的空域管理、計劃審批和飛行保障等作出相關(guān)規(guī)定。民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司于2015-12以咨詢通告的方式推出了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》，對特別是低空、慢速、微輕小型無人機的運行進行了相應(yīng)的規(guī)范。為進一步規(guī)范民用無人駕駛航空器飛行活動，規(guī)范其空中交通管理工作，民用航空局空管行業(yè)管理辦公室于2016-09頒布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（MD-TM-2016-004），對安全評估、空中交通和無線電管理等進行了規(guī)范。2017-08，中國民用航空局發(fā)布《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》和《無人機圍欄》等征求意見稿，旨在規(guī)范民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性活動的市場監(jiān)管，促進無人機產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。

通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個層次構(gòu)成。但是這些規(guī)定多為試行、暫行和指導(dǎo)性規(guī)定，涉及具體監(jiān)管細(xì)節(jié)相對滯后。目前國內(nèi)尚未形成完整的民用無人機規(guī)章及管理體系，相關(guān)法律法規(guī)存在法律法規(guī)體系不夠健全、內(nèi)容過于籠統(tǒng)、相關(guān)條文交叉等問題，嚴(yán)格且繁瑣的審批手續(xù)規(guī)定，甚至阻礙了通用航空的發(fā)展，成為無人機航空攝影發(fā)展的最大困境。

2.2 政策困境

作為新興的產(chǎn)業(yè)，無人機對于傳統(tǒng)航空產(chǎn)業(yè)的沖擊使得管理部門也面臨了巨大的挑戰(zhàn)。無人飛行器的管理，一方面屬于民航局，同時空域安全涉及空軍方面，產(chǎn)業(yè)政策涉及工信部，其他如公共安全還涉及公安部，具體行業(yè)應(yīng)用還涉及其他部委。多口管理經(jīng)常造成管理無序和成本增大。

從全球范圍來看，美國的無人機監(jiān)管政策走在前面，其他國家特別是發(fā)展中國家，多是參考甚至照搬美國的政策。2016年，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）出臺了無人機監(jiān)管的系列政策，尤其是Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems(FAA Part 107)，為無人機的認(rèn)證、監(jiān)管和運行提供了良好的樣本。目前國內(nèi)對于FAA政策的研究正在進行，本地化尚需時日。無人機的政策配套落后、監(jiān)管缺位、低空空域開放步伐緩慢、缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是制約其大規(guī)模發(fā)展和應(yīng)用的政策困境。

2.3 身份困境

無人機生產(chǎn)廠家眾多，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)各異，各種配（備）件沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在飛行控制相關(guān)的外部標(biāo)準(zhǔn)方面，如無線電頻率、導(dǎo)航方式、通訊鏈路等沒有標(biāo)準(zhǔn)化的工藝和流程，導(dǎo)致經(jīng)過適航認(rèn)證和許可的各種飛行器都能上天，沒有適航認(rèn)證和許可的飛行器則在監(jiān)管層面面臨“一刀切”的管理限制。

另外，人員資質(zhì)管理同樣面臨標(biāo)準(zhǔn)問題，民航局、體育協(xié)會以及行業(yè)監(jiān)管部門均有獨立的培訓(xùn)機構(gòu)，且頒發(fā)各自的認(rèn)證證書，造成身份的相互認(rèn)定問題以及資質(zhì)管理的混亂。

2.3 空域困境

所謂低空空域通常是指1 000 m以下的空間范圍，這是通航飛行作業(yè)的主要活動區(qū)域?！兜涂湛沼蚬芾硎褂靡?guī)定（試行）》提出，全國低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域、報告空域以及目視飛行航線4類。管制空域指“為飛行活動提供空中交通管制服務(wù)、飛行情報服務(wù)、航空氣象服務(wù)、航空情報服務(wù)和告警服務(wù)的空域”；監(jiān)視空域與管制空域比，區(qū)別在于“不提供空中交通管制服務(wù)”；報告空域是指“為飛行活動提供航空氣象服務(wù)和告警服務(wù)，并根據(jù)用戶需求提供航空情報服務(wù)的空域”；目視飛行航線是“為確保航空用戶能夠飛到預(yù)定空域，且飛行人員在目視條件下飛行的航線”［3］。

2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出加快提升服務(wù)保障能力，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，釋放消費潛力，實現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的總體目標(biāo)，同時提出科學(xué)規(guī)劃空域、優(yōu)化飛行服務(wù)和提高審批效率的具體措施。但是《意見》的落地和具體實施還沒有清晰的可操作流程。

2.4 保密困境

測繪航空攝影獲取了地表所有的地理信息，測繪航空攝影底片和影像數(shù)據(jù)是重要的涉密載體，直接涉及國家安全和利益。因此，測繪航空攝影成果在公開提供使用前，必須依法經(jīng)過省級以上測繪行政主管部門進行保密技術(shù)處理,并按照國務(wù)院、中央軍委的有關(guān)規(guī)定送軍方進行保密審查。實際操作過程尤其是應(yīng)急測繪響應(yīng)過程中，保密審查工作會對快速無人機航空攝影的時效性產(chǎn)生一定的影響。

3 破局與出路

3.1 法律法規(guī)建設(shè)

2010-08，國家測繪地理信息局根據(jù)國內(nèi)無人機航攝系統(tǒng)軟硬件的生產(chǎn)現(xiàn)狀、技術(shù)特點、應(yīng)用情況和航測業(yè)務(wù)需求，參照有關(guān)的無人機系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字航空攝影規(guī)范等，對用于航測的無人機安全作業(yè)、航攝系統(tǒng)技術(shù)要求和航空攝影工作等進行了規(guī)定，編制了《無人機航攝安全作業(yè)基本要求》、《無人機航攝系統(tǒng)技術(shù)要求》和《低空數(shù)字航空攝影規(guī)范》等指導(dǎo)性規(guī)范，對裝備自身安全要素（機械、油氣、電路、電磁信號）、環(huán)境安全要素（現(xiàn)場踏勘、場地選擇、應(yīng)急場地、障礙物調(diào)查、圍觀人員及車輛等）、操作安全等進行了規(guī)定。作為指導(dǎo)性規(guī)范，主要定位是航攝作業(yè)行為規(guī)范，且不具備強制效力。

2014-07，空管委出臺《低空空域使用管理規(guī)定（試行）征求意見稿》，標(biāo)志著我國低空空域改革進入“破冰”之旅。《意見稿》對空域的劃分、準(zhǔn)入使用、飛行計劃審批報備、相關(guān)服務(wù)保障以及行業(yè)監(jiān)管和違法違規(guī)飛行查處等做了細(xì)致的規(guī)定。由于多種原因，該意見稿并未進入試行實施階段。

2015-12，中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司出臺了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》，是第一個真正投入試行的無人機運行規(guī)定。該規(guī)定對適用范圍、機長和駕駛員職責(zé)權(quán)限及資格要求、具體操作要求等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，同時提出了電子圍欄和無人機云的基于互聯(lián)網(wǎng)的新型管理思路。

2016-07，中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司出臺了《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，明確了無人機駕駛員的管理機構(gòu)，以及局方和行業(yè)協(xié)會對無人機系統(tǒng)駕駛員的具體管理要求。

2016-09，中國民用航空局空管行業(yè)管理辦公室發(fā)布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，對安全評估、空中交通服務(wù)和無線電管理等進行了規(guī)范。

2017-10，中國民用航空局先后發(fā)布《無人機圍欄》、《無人機云系統(tǒng)接口數(shù)據(jù)規(guī)范》，從區(qū)域安全、接口規(guī)范等方面等對無人機的活動進行了要求和規(guī)范。

由以上闡述可以看出，無人機航空攝影規(guī)范的建立，涉及多個部門，各部門間的定義和權(quán)責(zé)并不明確，因此需要從國家層面梳理、建立并完善無人機低空航攝相關(guān)法律法規(guī)，明確管理權(quán)責(zé)，理順銜接關(guān)系；同時，在行業(yè)管理層面，需要與測繪管理相關(guān)部門建立充分的合作機制，共同管理和規(guī)范無人機航空攝影。

3.2 認(rèn)證制度建設(shè)

在建立完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進行相關(guān)制度建設(shè)，主要從以下4個方面進行：

1）廠商認(rèn)證：建立生產(chǎn)無人飛行器相關(guān)設(shè)備的廠商的生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品合格證等認(rèn)證制度，配套設(shè)備生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)規(guī)范（無線電、導(dǎo)航、廣播電報、數(shù)據(jù)接口等），從整個產(chǎn)業(yè)體系上進行規(guī)范化。

2）設(shè)備認(rèn)證：建立設(shè)備檔案管理制度，關(guān)鍵部件索引管理，配套設(shè)備注冊和認(rèn)證制度、設(shè)備分級管理和報廢制度等，如深圳市發(fā)布的《民用無人機系統(tǒng)二維條碼標(biāo)識技術(shù)規(guī)范》《民用無人機系統(tǒng)身份識別通用要求》和《民用無人機系統(tǒng)性能測試方法 第3部分：無線射頻性能》三項聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，推動實現(xiàn)無人機“一機一碼”，為無人機身份識別、飛行監(jiān)管及質(zhì)量管控提供有力支持。

3）人員認(rèn)證：結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+無人機云管理平臺，建立操控人員的機長證（駕駛證）、配套人員的崗位培訓(xùn)和認(rèn)證制度，以及各崗位的定期審核制度等有效的人員認(rèn)證制度，為無人機運行提供合法合規(guī)的人力技術(shù)保障。

4）資質(zhì)認(rèn)證：進行測繪作業(yè)，必須具備相關(guān)的資質(zhì)，即測繪單位的資質(zhì)證和作業(yè)人員的作業(yè)證，將無人機測繪作業(yè)納入測繪行業(yè)管理。

通過上述認(rèn)證制度，可以從源頭上制止“有意黑飛”和“無意黑飛”，保障合法無人航空攝影的順利有序進行。

3.3 管理平臺建設(shè)

建立和打造一個統(tǒng)一的信息平臺，使得空域管理方、民用航空、行業(yè)管理者及用戶四者之間實現(xiàn)信息傳遞和共享。主要實現(xiàn)如下功能：

1）實現(xiàn)廠商、設(shè)備、資質(zhì)、人員的注冊入庫管理；

2）建立任務(wù)通報及備案制度，實現(xiàn)任務(wù)的注冊申請、入庫比對、許可審批、執(zhí)行備案和任務(wù)注銷的全過程監(jiān)控；

3）實現(xiàn)低空航路管理，在空域申請中明確可飛行的路線；

4）實現(xiàn)空域協(xié)調(diào)，及相關(guān)通報（導(dǎo)航、氣象等）處理；5）實現(xiàn)測繪任務(wù)的通報和行業(yè)管理功能。

目前，國外有AirMap等提供軟硬件一體化監(jiān)管服務(wù)的平臺，國內(nèi)也已經(jīng)有“U-Cloud優(yōu)云”、“Aero-Cloud飛云”、“U-Care”等無人機云系統(tǒng)實現(xiàn)了以上部分功能，與測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管共享也在逐步推進中。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國家測繪地理信息局積極落實國務(wù)院辦公廳航空應(yīng)急和突發(fā)事件應(yīng)急規(guī)劃，組織開展國家應(yīng)急測繪保障能力建設(shè)。明確了建設(shè)適用無人機的通用航空基礎(chǔ)設(shè)施，是完善測繪應(yīng)急保障體系的重要目標(biāo)。

主要包括以下三方面內(nèi)容：①通航機場或通航起降點的建設(shè)，有了通航機場與基地，無人機航空攝影作業(yè)尤其是在測繪應(yīng)急響應(yīng)中才能更加從容，方能“有天有地”；②低空航圖的繪制，有了低空航圖，才能有明確的路線可飛，這是低空空域飛行的基本前提［4］；③ 空管系統(tǒng)合理配置，充分利用無人機管理平臺，完成“怎么飛、如何飛、安全飛”的優(yōu)化管理［5,6］。

3.5 信用體系建設(shè)

從行業(yè)監(jiān)管的角度建立完善的行業(yè)信用體系［7］，將從事無人機航空攝影測量的單位和個人與信用體系掛鉤，加強相關(guān)制度的執(zhí)行力和約束力，保障行業(yè)健康有序發(fā)展。

4 結(jié) 語

隨著今后立法、規(guī)范和制度建設(shè)的完善，無人機航空攝影一定能得到進一步的發(fā)展，為提升國家應(yīng)急測繪保障能力、完善地理信息數(shù)據(jù)采集體系、支持國家經(jīng)濟建設(shè)提供更強有力的支撐。

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