鐘震 郭立

〔摘要〕 作為2016年“黑天鵝”事件之一，印度廢鈔令已實(shí)施一年有余。其實(shí)施直接影響到地方邦選舉的結(jié)果，短期內(nèi)反逃稅效果最為明顯，一定程度上促進(jìn)了支付體系現(xiàn)代化，但是打擊“假黑腐”未觸及根本，諸多負(fù)面影響拖累經(jīng)濟(jì)增長。印度廢鈔令的出臺背景較為復(fù)雜，其實(shí)施的背景、方式、過程均與印度政府長期財(cái)政與金融關(guān)系失衡密不可分。以此為鑒，發(fā)展中國家應(yīng)采取穩(wěn)健的宏觀調(diào)控政策，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，健全財(cái)稅體制，根除產(chǎn)生銀行業(yè)壞賬的體制根源，避免類似印度廢鈔令“短痛”和“長痛”共振的教訓(xùn)。

〔關(guān)鍵詞〕 印度廢鈔令，宏觀調(diào)控，財(cái)政金融失衡

〔中圖分類號〕F830 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0105-06

2016年11月8日，印度總理莫迪突然宣布，為打擊腐敗和黑錢交易，從次日零時(shí)起，廢除500盧比和1000盧比兩種最常用大額紙幣的流通，導(dǎo)致86%的流通現(xiàn)鈔變?yōu)椤皬U紙”。這場廢鈔風(fēng)暴事先與市場毫無溝通，令印度社會瞬間陷入混亂，短期內(nèi)負(fù)面影響難以消除，同時(shí)也創(chuàng)下了國際金融史上罕見紀(jì)錄。時(shí)隔一年，廢鈔令實(shí)施效果如何，是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)此前印度政府聲稱的預(yù)期目標(biāo)？印度政府究竟遭遇了什么樣的困境，需要采用如此極端的廢鈔令？以此為鑒，對于反思和調(diào)整我國宏觀調(diào)控政策的意義重大。

一、印度廢鈔令的實(shí)施效果

關(guān)于廢鈔令的實(shí)施效果，特別是對印度經(jīng)濟(jì)的影響，目前持鮮明對立的正反兩方觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為此舉迫使地下經(jīng)濟(jì)浮出水面，成功打擊腐敗和黑錢交易，有助于增加稅收和促進(jìn)電子支付體系改革。而反對者認(rèn)為此舉令民眾失去對貨幣和金融系統(tǒng)的信心，嚴(yán)重打擊了實(shí)體經(jīng)濟(jì)。印度前總理辛格直接批評廢鈔令是莫迪政府“一場有組織的、合法化的搶劫”。美國福布斯雜志認(rèn)為“印度政府進(jìn)行了一場史無前例的犯罪行為，不僅損害了經(jīng)濟(jì)，并威脅到數(shù)百萬計(jì)已經(jīng)貧困的公民陷入更貧困的境地，而且寡廉鮮恥”。彭博社觀點(diǎn)專欄作家Mihir Sharma認(rèn)為“廢鈔令與其說是一場反黑錢戰(zhàn)役，不如說是印度政府開展的全世界最大的合法洗錢行動”。

從一年來的實(shí)施效果看，廢鈔令似乎并沒有達(dá)到印度政府此前的預(yù)期目標(biāo)，非但沒有實(shí)現(xiàn)打擊“假黑腐”目標(biāo)，反而拖累了經(jīng)濟(jì)增長。按照實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)接近程度，由強(qiáng)到弱，依次為政治目的、反逃稅、支付體系現(xiàn)代化、打擊“假黑腐”以及經(jīng)濟(jì)增長。

（一）直接影響到地方邦選舉的結(jié)果。2017年3月結(jié)束的五大地方邦選舉，特別是印度人口最多的北方邦地方選舉，被外界視為2019年大選前的“半決賽”，關(guān)系到莫迪能否連任成功。廢鈔令頒布后，莫迪領(lǐng)導(dǎo)的人民黨一改此前在新德里、比哈爾邦等地方選舉連敗的頹勢，在五大地方邦選舉中勝出四邦，尤其是在北方邦取得壓倒性勝利，并創(chuàng)下1977年以來地方選舉最大優(yōu)勢紀(jì)錄，為其尋求連任打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2017年12月，人民黨又接連贏得了古吉拉特邦和喜馬偕爾邦的選舉勝利。但值得注意的是，人民黨在這兩個邦獲得的席位遠(yuǎn)不如預(yù)期，特別是莫迪曾執(zhí)政12年之久的古吉拉特邦，人民黨僅以微弱優(yōu)勢取勝，反而其對手國大黨在該邦選舉中取得了27年以來的最好成績。從某種程度上看，廢鈔令對農(nóng)業(yè)部門的傷害卻沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)政策予以緩沖，在經(jīng)歷一年多的時(shí)間檢驗(yàn)之后，人民黨在農(nóng)村中的支持率明顯下降，印度民眾對以廢鈔令為代表的莫迪政府改革已不再如之前那般肯定和支持。

（二）短期內(nèi)反逃稅效果最為明顯。印度早已實(shí)現(xiàn)稅銀聯(lián)網(wǎng)，但長期以來面臨的問題是“如何把現(xiàn)金逼進(jìn)銀行”，從而合理地征收稅款。此次廢鈔令不但規(guī)定“兌換有限額，提現(xiàn)有限額”，而且對于“超過25萬盧比且無法說明收入來源的存款”處以懲罰性稅收，短期內(nèi)有效遏制逃稅行為，改善了稅收狀況。截至2016年11月22日，剛啟動半個月的廢鈔令已使印度47個城市11月的稅收達(dá)到了去年同期的2.5倍①。2015至2016財(cái)年，印度只有3700萬人進(jìn)行了稅收申報(bào)。廢鈔令實(shí)施后，2016至2017財(cái)年印度進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)的人數(shù)增加了910萬，幾乎相當(dāng)于奧地利的人口總數(shù)②。

（三）一定程度上促進(jìn)了支付體系現(xiàn)代化。為填補(bǔ)現(xiàn)金不足帶來的支付“斷檔”，印度政府相繼出臺了包括在政府指定地點(diǎn)或指定消費(fèi)項(xiàng)目使用電子支付時(shí)可獲得相應(yīng)的費(fèi)用減免和稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵民眾使用電子支付。據(jù)印度國家支付公司（NPCI）統(tǒng)計(jì)，2017年12月印度電子支付交易規(guī)模較2016年同期增長約11%，交易總額增長約21%。除卡（主要是借記卡和信用卡）支付外，大多數(shù)細(xì)分市場的電子交易均高于上年同期③。據(jù)印度工商業(yè)聯(lián)合會和市場研究機(jī)構(gòu)RNCOS共同推出的一份研究報(bào)告顯示，得益于政府支持、智能手機(jī)普及、移動互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展等因素，到2021至2022年，印度移動支付市場規(guī)模會達(dá)到3000億盧比，遠(yuǎn)超過2015至2016年的15.4億盧比④。但是，由于金融基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱且準(zhǔn)備應(yīng)對不足，電子支付尚無法完全取代現(xiàn)金，短期內(nèi)印度恐難實(shí)現(xiàn)“無現(xiàn)金社會”的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從接受電子支付的銷售終端、ATM、收費(fèi)站數(shù)量來看，印度每百萬人只有1100個，中國每百萬人有1.6萬個，新加坡則超過3.1萬個 〔1 〕。

（四）打擊“假黑腐”未觸及根本。正如印度“假黑腐”不是因大面額現(xiàn)鈔而產(chǎn)生，反而是因?yàn)椤凹俸诟钡拇嬖趯?dǎo)致了大面額現(xiàn)鈔在金融體系外的囤積。廢鈔令不能從根本上打擊“假黑腐”，只要“假黑腐”一日不根除，任何支付手段都終究會“涉假、涉黑、涉腐”。廢鈔令頒布后，印度黃金、比特幣暴漲，成為新的隱匿資產(chǎn)的渠道，市場上也開始出現(xiàn)2000盧比新鈔的假幣。在廢鈔令推出伊始，印度政府預(yù)計(jì)將有高達(dá)5萬億盧比的黑錢不會被申報(bào)⑤。事實(shí)上，2017年8月30日印度央行公布的年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，印度銀行系統(tǒng)共收到15.28萬億盧比（2390億美元）的廢鈔⑥，占所有被廢紙幣規(guī)模的99%，相當(dāng)于幾乎所有黑錢已被“洗白”，這恰恰說明“假黑腐”已經(jīng)找到了新的繞過政府監(jiān)管的洗錢策略。與之形成鮮明對比的是，實(shí)施廢鈔令的代價(jià)不菲。截至2017年6月30日，印度央行印制新鈔票的花費(fèi)達(dá)到796.5億盧比，為17年來最高水平⑥。換言之，這場旨在打擊“假黑腐”的廢鈔運(yùn)動基本宣告失敗，反而因印鈔費(fèi)用大增，進(jìn)一步影響到央行向印度政府上繳收入減至一半，進(jìn)而加大了印度政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政赤字目標(biāo)的難度。

（五）諸多負(fù)面影響拖累印度經(jīng)濟(jì)增長。自實(shí)施以來，廢鈔令已對印度經(jīng)濟(jì)造成了幾輪負(fù)面沖擊。第一輪是對現(xiàn)金依賴性產(chǎn)業(yè)的沖擊。在印度，現(xiàn)金交易占整個交易額的78%，與居民消費(fèi)需求緊密相關(guān)的行業(yè)也大部分高度依賴現(xiàn)金，比如零售業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等受到的沖擊較大，一些企業(yè)因資金鏈斷裂不得不停工停產(chǎn)甚至倒閉。第二輪是對支柱性產(chǎn)業(yè)的沖擊。印度是農(nóng)業(yè)大國，約一半的人口以種地為生。廢鈔令實(shí)施當(dāng)月正值印度農(nóng)業(yè)播種期，但因金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善和配套政策未及時(shí)出臺，多數(shù)農(nóng)民放棄農(nóng)耕時(shí)間去排隊(duì)換鈔而耽誤了寶貴的農(nóng)時(shí)。制造業(yè)也受到波及，廢鈔令實(shí)施次月，即2016年12月印度制造業(yè)采購經(jīng)理人指數(shù)（CPMI）年內(nèi)首度跌破榮枯線50以下至49.6，創(chuàng)2008年11月以來月度最大跌幅⑦。第三輪是對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會穩(wěn)定的沖擊。廢鈔令帶來的嚴(yán)重現(xiàn)金短缺令印度社會陷入混亂，一些地方甚至回到了以物易物的地步。民眾生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到嚴(yán)重干擾，自實(shí)施起兩周內(nèi)，至少已有55人因換鈔死亡。廢鈔令更是加劇了印度政治動蕩，多地舉行了不同規(guī)模的抗議活動。第四輪是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和國家信譽(yù)的長期負(fù)面沖擊。廢鈔令宣布后，相關(guān)國際機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)對印度2016年 GDP 增速的預(yù)期，從下降0.5到2個百分點(diǎn)不等。貿(mào)然的廢鈔行動垮掉的不僅僅是莫迪在印度民眾心中的形象，還有印度政府施政的嚴(yán)肅性和可信度 〔2 〕。更為嚴(yán)重的是，廢鈔令嚴(yán)重打擊了國際社會對印度政府信用的信心，這將是莫迪政府乃至此后歷屆印度政府都無法擺脫的聲譽(yù)污點(diǎn)，即誰也無法保證此后的印度政府是否會效仿莫迪政府，以打擊黑錢為名搞類似廢鈔令這樣的“金融閃電戰(zhàn)”。

在數(shù)輪負(fù)面沖擊下，印度經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重拖累。2017年二季度，印度GDP增速跌至5.7%，為三年來最低值；CPI跌至1.54%，遠(yuǎn)低于4%的通脹目標(biāo)值，為1999年亞洲金融風(fēng)暴之后的最低值，通縮壓力加大；私人消費(fèi)增長降至6.7%，為過去一年半以來最低值；消費(fèi)信心指數(shù)跌至96.8，為3年來最低值；除服務(wù)業(yè)外，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)均出現(xiàn)不同程度的收縮；進(jìn)口大幅增長，經(jīng)常項(xiàng)目逆差不斷擴(kuò)大，6月末經(jīng)常項(xiàng)目逆差占GDP的比重大幅增至2.4%，為2013年6月以來的最大值⑦。雖然2017年三季度印度GDP增速有所回升至6.3%⑦，但受制于制造業(yè)增長放緩以及系列改革政策的影響，印度中央統(tǒng)計(jì)局于2018年1月5日將2017至2018財(cái)年的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期從7.1%降至6.5%，為四年來的最低增幅 〔3 〕。此前，2016至2017財(cái)年GDP增速為7.1%，2015至2016財(cái)年GDP增速為8%，2014至2015財(cái)年GDP增速為7.5%。從另一項(xiàng)衡量印度經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)總附加值GVA增速來看，2016至2017財(cái)年增速為6.1%，同樣為四年來的最低增幅 ⑦。

更值得一提的是，繼廢鈔令之后，印度政府絲毫沒有減緩激進(jìn)式改革的步伐，于2017年7月1日正式推行旨在建立中央和地方統(tǒng)一稅收管理體系——商品與服務(wù)稅改革（GST）。但與此前印度政府樂觀預(yù)期不同的是，由于存在與廢鈔令相類似準(zhǔn)備和過渡方案不足等問題，GST非但沒有實(shí)現(xiàn)形成印度市場共同體的目標(biāo)，反而使得企業(yè)納稅的申報(bào)更為復(fù)雜。在GST推出半年后，即2017年12月GST收入連續(xù)第三個月下降。在廢鈔令和GST雙重影響下，稅收收入不及預(yù)期，但財(cái)政支出卻只增不減，政府財(cái)政狀況堪憂。2017年4至11月，印度政府支出已完成預(yù)算的69%，但財(cái)政赤字已達(dá)到全年目標(biāo)的112%⑧，這意味著在2017至2018財(cái)年之后的月份里，印度政府支出將會大幅縮減。據(jù)測算，即便全財(cái)年稅收目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況下，如果需要達(dá)到3.2%的財(cái)政赤字/GDP目標(biāo)，仍需要減少約1445億盧比的支出。對此，摩根士丹利預(yù)計(jì)2018至2019財(cái)年印度財(cái)政赤字占GDP比重將進(jìn)一步擴(kuò)大至3.5% 〔4 〕。由于廢鈔影響、GST改革不及預(yù)期、消費(fèi)低迷和投資疲弱等基本面情況，IMF和世界銀行于2017年10月分別將印度2016至2017財(cái)年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期下調(diào)至6.7%和7%，OECD、亞行、惠譽(yù)以及印度央行等也相繼下調(diào)預(yù)期值。隨著經(jīng)濟(jì)下滑對就業(yè)市場帶來的沖擊，莫迪上任時(shí)“每年創(chuàng)造1千萬就業(yè)目標(biāo)”誓言恐難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2017年1至4月期間，廢鈔令使150萬人失去工作，對勞動參與率的沖擊至今仍未完全恢復(fù) 〔5 〕。

二、廢鈔令是印度政府長期財(cái)政與金融關(guān)系失衡的一個極端反映

面對事與愿違的實(shí)施效果，質(zhì)疑和批評莫迪政府的聲音不絕于耳。印度前財(cái)長奇丹巴拉姆批評莫迪政府的經(jīng)濟(jì)政策成果是“低增長、低投資、沒工作”。對此，莫迪政府也多次改變廢鈔令實(shí)施目標(biāo)的口徑，從打擊腐敗和黑錢，到打擊假幣和切斷恐怖主義的資金來源，再到推進(jìn)支付體系現(xiàn)代化。如此反復(fù)多變的表態(tài)也從一個側(cè)面反映出廢鈔令出臺背景的復(fù)雜性。事實(shí)上，印度廢鈔令可謂是2016年“黑天鵝”事件之一，看似荒唐，卻有其必然性。究其原因，既有源自于印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次問題，也有短期來自于現(xiàn)任政府承受的內(nèi)外部壓力。但從體制根源上看，無論是廢鈔令實(shí)施的背景還是方式與過程，都與印度政府長期財(cái)政與金融關(guān)系失衡密不可分。

從實(shí)施背景來看，實(shí)則是印度政府在未理順財(cái)政與金融關(guān)系和未能有效推行結(jié)構(gòu)性改革的情況下，企圖用廢鈔令這劑猛藥以治沉疴。長期以來，印度政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展沉疴重重。政治上，沿襲英國議會民主制不但沒有帶來所謂的民主，反而與政治腐敗、金錢政治、家族統(tǒng)治、權(quán)力尋租等問題相互交織，形成印度獨(dú)有的復(fù)雜政黨格局、畸形的分權(quán)制衡生態(tài)以及低下的政府執(zhí)行效率。經(jīng)濟(jì)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)獨(dú)大，尤其是發(fā)達(dá)的軟件和金融服務(wù)業(yè)更多吸引的是高素質(zhì)人才，而能夠吸收大量勞動力的制造業(yè)發(fā)展疲弱，農(nóng)業(yè)長期依賴政府補(bǔ)貼，國際收支長期不平衡，外債占比持續(xù)上升。社會上，貧富差距不斷拉大，接近七成的印度人特別是低種姓人處于貧困線之下，宗教沖突、民族仇恨、領(lǐng)土爭端、恐怖襲擊等因素時(shí)刻威脅著國家安全和社會安定。復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境使得印度政府宏觀調(diào)控乏力，加劇了財(cái)政與金融之間的失衡，加上結(jié)構(gòu)性改革不到位，刺激了地下經(jīng)濟(jì)的膨脹，“假黑腐”問題愈演愈烈，逐漸脫離政府管控，進(jìn)一步導(dǎo)致宏觀調(diào)控乏力，最終形成惡性循環(huán)。所謂地下經(jīng)濟(jì)，是指所有逃避政府監(jiān)管、稅收和統(tǒng)計(jì)等傳統(tǒng)宏觀調(diào)控范疇的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動。因其產(chǎn)生的產(chǎn)值和收入未納入國民經(jīng)濟(jì)核算，被國際社會公認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)黑洞”。而印度地下經(jīng)濟(jì)正是以黑錢、逃稅、腐敗、黑惡及恐怖勢力等為代表的“黑色經(jīng)濟(jì)”，因大面額現(xiàn)鈔難以被追查資金來源，成為印度“黑色經(jīng)濟(jì)”重要的交易方式。據(jù)世界銀行測算，游離在正規(guī)經(jīng)濟(jì)之外的“黑色經(jīng)濟(jì)”占印度GDP的20%以上，且有不斷惡化的趨勢。如果按2015年印度2萬億美元GDP計(jì)算，其“黑色經(jīng)濟(jì)”高達(dá)4000億美元，甚至高于泰國全年GDP，其中房地產(chǎn)行業(yè)貢獻(xiàn)較大，年均產(chǎn)出的非法資金約200至400億美元 〔6 〕?！昂谏?jīng)濟(jì)”加劇了印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部失衡，不斷侵蝕國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)社會的長期發(fā)展，已成為印度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和強(qiáng)國戰(zhàn)略的“絆腳石”。從這一邏輯出發(fā)，廢鈔令真正想廢掉的不是大額鈔票，而是脫離政府監(jiān)管之外的地下經(jīng)濟(jì)、滋生“假黑腐”的政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境以及無法為經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展提供充足財(cái)力支持的舊有體制。

從實(shí)施方式來看，廢鈔令仍舊沿襲了過去金融是財(cái)政出納的思維邏輯。一方面，利用貨幣政策為財(cái)政政策“補(bǔ)位”，財(cái)政政策和貨幣政策“名實(shí)”不符。在印度，由于政黨博弈激烈，財(cái)稅體制改革和結(jié)構(gòu)性改革掣肘較多，財(cái)政政策發(fā)力不夠，迫使以總量調(diào)控為主的貨幣政策“越位”，承擔(dān)一些本應(yīng)由財(cái)政政策承擔(dān)的結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，如支農(nóng)支小、強(qiáng)制支持以行政手段確定的“優(yōu)先部門”、為財(cái)政部“總理人民資金項(xiàng)目”開放銀行許可等。在多重目標(biāo)沖突下，使得貨幣政策難以權(quán)衡取舍，不但管不好貨幣政策該管的事情，最終也影響了宏觀調(diào)控的實(shí)施效果。與大多數(shù)民主國家相類似，印度財(cái)政政策的出臺同樣需要經(jīng)過議會反復(fù)審議，其間往往要遭受多個黨派或者多個利益集團(tuán)的激烈博弈。而同樣作為宏觀調(diào)控政策的貨幣政策，其決策流程僅止步于央行內(nèi)部，不需要通過議會或民主程序。尤其是在一些利率完全市場化的國家，市場對于利率變動極其敏感，政策效果立竿見影。即便是美、英、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，面臨換屆選舉等政治壓力時(shí)，都會不約而同地選擇對央行施壓，倒逼央行降低利率。因此，印度貨幣政策與財(cái)政政策之間的沖突同樣體現(xiàn)在政府與儲備銀行在降息問題的分歧上。廢鈔令實(shí)施后，印度經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，私人投資持續(xù)低迷，食品價(jià)格下跌，2017年6月份零售業(yè)通貨膨脹率降至歷史最低水平，印度央行承受著巨大的降息壓力。2017年7月，財(cái)政部首席經(jīng)濟(jì)顧問認(rèn)為央行對通貨膨脹率的預(yù)測出現(xiàn)了大范圍、片面的、系統(tǒng)性錯誤；同月底，印度工商聯(lián)合會致信央行行長帕特爾，強(qiáng)調(diào)央行需要出臺專門政策促進(jìn)中小企業(yè)貸款的恢復(fù)和發(fā)展，同時(shí)鑒于高負(fù)債給大量企業(yè)帶來的財(cái)務(wù)壓力，請求央行降低政策利率至少25個基點(diǎn)。在多方施壓下，印度央行于2017年8月2日召開貨幣政策委員會，雖然委員會成員在通貨膨脹走勢判斷上分歧較大，但最終以5∶1通過降息決定，將基準(zhǔn)利率降至6%，為過去6年半以來最低水平。在之后公布的會議紀(jì)要顯示，央行對各邦政府取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼貸款可能增加金融風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹預(yù)期的上行壓力表示擔(dān)憂。2017年11月底，印度總理經(jīng)濟(jì)顧問委員會成員瑟吉特·巴拉表示，央行傾向于高估通脹預(yù)期，不愿意進(jìn)一步降息，以致于拖累經(jīng)濟(jì)增長；同時(shí)，財(cái)政部強(qiáng)烈呼吁央行應(yīng)盡快降息。然而，2017年12月6日央行決議稱，由于發(fā)達(dá)國家貨幣政策正常化給全球金融穩(wěn)定帶來的不確定性以及美國財(cái)政擴(kuò)張帶來的通貨膨脹影響，決定維持中性貨幣政策立場，并維持基準(zhǔn)利率6%不變。

另一方面，各級政府財(cái)稅關(guān)系長期未能理順，導(dǎo)致政府對經(jīng)濟(jì)過度干預(yù)，財(cái)政對金融資源過度侵蝕。印度政府實(shí)行中央、邦與地方三級財(cái)政體系 〔7 〕22，各級政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央財(cái)權(quán)較為集中，地方議會財(cái)政約束與監(jiān)督不足，邦與地方政府普遍存在軟預(yù)算約束問題，加上繁瑣的稅收體制和嚴(yán)重的政治腐敗，激勵與約束不匹配助長了各級政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，為國有背景企業(yè)“背書”擾亂了市場秩序，也催生了道德風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，特別是在英迪拉·甘地執(zhí)政期間，出于政治等方面的考慮，印度政府對大量的經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行國有化。但與糾正市場失靈、增加可投資盈余和追求更廣泛社會目標(biāo)的初衷相反，印度國有化效果并不理想，其中一個重要原因就是政府對于國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)。國有企業(yè)的管理人員被賦予多重目標(biāo)，在獲得國家背書的同時(shí)，卻在創(chuàng)新、削減成本、提高生產(chǎn)力和滿足消費(fèi)者需求上缺乏相應(yīng)的激勵約束機(jī)制。政府通過“諒解備忘錄”、委派調(diào)查機(jī)構(gòu)開展大量非生產(chǎn)性審查、任命董事會成員、直接干預(yù)企業(yè)運(yùn)營等方式對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督甚至操縱，同時(shí)提高私營企業(yè)進(jìn)入市場的成本，不但降低了國有企業(yè)經(jīng)營效率和積極性，而且破壞了市場公平競爭機(jī)制，造成了資源配置的低效和無序。據(jù)印度政府統(tǒng)計(jì)，在過去10年里，無論是中央層面，還是邦和地方層面，國有企業(yè)的整體盈利能力持續(xù)下滑。在2015至2016財(cái)年里，244家非金融央企中1/3出現(xiàn)虧損，且虧損企業(yè)中超過一半已連續(xù)3年虧損，包括印度航空和兩家公共電信公司在內(nèi)的一些央企常年虧損，其余像印度煤炭等部分盈利企業(yè)也多因壟斷地位而非生產(chǎn)經(jīng)營效率獲利。除央企外，還有1000多家邦和地方層面的國有企業(yè)，其中2/3出現(xiàn)虧損，特別是以僵尸配電企業(yè)居多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，所有國有企業(yè)每年總虧損額約占到印度年度GDP的1%⑨。政府過度干預(yù)在金融領(lǐng)域也不例外，最為突出的就是印度各級政府利用財(cái)政手段干預(yù)金融資源配置，正規(guī)金融體系低效，國有銀行經(jīng)營效率低下且盈利能力堪憂，普通家庭貸款主要源于高利貸。更為嚴(yán)重的是，近年來國有銀行壞賬激增，甚至可能引致“經(jīng)濟(jì)脫軌”的風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，印度國有銀行將信貸資金投放財(cái)政信用更為偏好的基建領(lǐng)域和其他重大項(xiàng)目，但由于各種原因，導(dǎo)致這些項(xiàng)目不斷延期，國有銀行壞賬不斷累積，不良貸款率從2015年3月末的5.4%飆升至2017年6月末的13.7%，22家國有銀行中有8家不良率超過15%，14家超過12%⑩。2017年12月，IMF在一份評估報(bào)告中指出，印度國內(nèi)的公司債務(wù)和銀行系統(tǒng)不良資產(chǎn)問題令人擔(dān)憂，一方面印度公司的杠桿率在不斷增加，另一方面印度國內(nèi)銀行在不良資產(chǎn)的處置問題上進(jìn)展較為緩慢，在全球開始新一輪加息周期的背景下，一旦外部流動性減少，印度國內(nèi)的企業(yè)預(yù)計(jì)可能將迎來一段艱難的陣痛期 〔8 〕。對此，印度央行已依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管（修訂）條例》的授權(quán)，預(yù)計(jì)于2019年3月前推動銀行解決約8萬億盧比的不良貸款。作為首批行動，印度央行確定了12個貸款余額超過5萬億盧比的賬戶，其不良貸款占整個銀行業(yè)不良資產(chǎn)的25%，并轉(zhuǎn)交破產(chǎn)清算部門進(jìn)行評估。由于國有銀行壞賬問題源于政府剝奪銀行董事會的權(quán)力，如果公司治理機(jī)制沒有根本性改變，政府干擾不能根除，這些問題仍會卷土重來。更為糟糕的是，國有銀行壞賬激增不但制約了銀行業(yè)放貸能力，經(jīng)濟(jì)增長受到拖累，進(jìn)而導(dǎo)致借款人償債能力下降，壞賬進(jìn)一步增加，形成惡性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)人雜志稱，印度經(jīng)濟(jì)已處于25年以來最緊迫最危險(xiǎn)的境地。廢鈔令得以實(shí)施，一定程度上也是因?yàn)樨?cái)政收入不足影響了印度政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，通過廢鈔變相獲取財(cái)政收入，以幫助印度政府刺激經(jīng)濟(jì)和緩解國有銀行不良貸款壓力，仍舊是金融是財(cái)政的出納以及貨幣政策變相為財(cái)政政策“補(bǔ)位”思維方式的一種體現(xiàn)。

從實(shí)施過程來看，廢鈔令得以頒布源于印度央行在法律上和行政隸屬上缺乏真正意義上的獨(dú)立性。雖然在強(qiáng)勢人物拉詹任職期間，印度央行的獨(dú)立性曾一度有所提高。比如，堅(jiān)持將抑制通貨膨脹放在首位、對印度政府和財(cái)政部呼吁的寬松貨幣政策持懷疑態(tài)度、認(rèn)為印度經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展不應(yīng)靠貨幣政策，而是應(yīng)通過大幅削減公共補(bǔ)貼來降低預(yù)算赤字以及增加基礎(chǔ)設(shè)施以吸引海外投資等。但迫于各方壓力，印度央行最終“讓位”于政府政治目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)，犧牲貨幣政策的獨(dú)立性，于2015年接連4次降息，且基準(zhǔn)利率一度維持在2011年以來的最低水平。事實(shí)上，在印度相關(guān)法律法規(guī)中，從未明確過央行在制定貨幣政策方面的獨(dú)立地位 〔9 〕。印度儲備銀行自1949年被國有化并行使央行職能以來，歷任行長均為“經(jīng)財(cái)政部部長推薦并由總理正式任命”，不光是央行行長，包括內(nèi)部中央董事會成員的提名和任命均由政府決定?！?934年儲備銀行條例》甚至規(guī)定，政府“出于對公共利益的考慮，在與儲備銀行行長協(xié)商的基礎(chǔ)上，可以向儲備銀行直接下達(dá)指令”。這一點(diǎn)在廢鈔令頒布過程中得以充分體現(xiàn)，央行行長帕特爾基本淡出整個過程，印度一些媒體甚至對其發(fā)出“通緝令”。事實(shí)上，莫迪政府可以直接下達(dá)廢鈔命令，卻不被視為越權(quán)干預(yù)貨幣政策。而作為貨幣政策執(zhí)行當(dāng)局，儲備銀行既不可能單邊作出這樣的決策，也沒有能力擅自否決政府的決策。

三、印度廢鈔令對發(fā)展中國家的反面啟示

對于包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家而言，印度廢鈔令具有重要的鏡像意義。在面臨長期發(fā)展困境時(shí)，特別是財(cái)政與金融失衡矛盾時(shí)，究竟采用何種宏觀調(diào)控政策，才能夠避免類似印度廢鈔令“短痛”和“長痛”共振的教訓(xùn)，是我們需要研究的重大課題。

（一）廢鈔令實(shí)施效果不佳再次證明長期結(jié)構(gòu)性改革沒有短期“替代品”。印度廢鈔令充分展示了企圖用短期“休克療法”解決長期財(cái)政與金融失衡矛盾乃至政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的危害性，甚至在部分地方邦一度出現(xiàn)流動性枯竭，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的相互交織，影響整個宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。如果改革政策推行過急過猛或是不符合宏觀調(diào)控規(guī)律，反而會適得其反，無論前期經(jīng)濟(jì)增速有多快，整個國家依然會付出沉重的代價(jià)。無論是對包括印度在內(nèi)的發(fā)展中國家，還是對前期大規(guī)模實(shí)施非常規(guī)貨幣政策的美歐日發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言，結(jié)構(gòu)性改革才是治本之法，否則再激進(jìn)再極端的宏觀調(diào)控政策也終究會淪為治標(biāo)之策。

（二）解決結(jié)構(gòu)性問題需要財(cái)政與金融“雙歸位”。印度廢鈔令失敗的一個教訓(xùn)就是企圖以金融領(lǐng)域改革替代財(cái)政領(lǐng)域改革、以貨幣政策代替財(cái)政政策的職能?？傮w上，財(cái)政是通過政府的力量來實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金乃至社會資源的優(yōu)化配置，而金融是通過市場的力量來實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置。作為兩大主渠道，財(cái)政與金融在資源配置中的作用存在差異又互為補(bǔ)充，故財(cái)政與金融領(lǐng)域的改革應(yīng)當(dāng)彼此獨(dú)立，不能相互替代。財(cái)政政策和貨幣政策都不能“包打天下”，厘清彼此邊界并相互配合，才是發(fā)揮合力的最優(yōu)方式。尤其是貨幣政策屬于總量調(diào)控政策，主要是通過利率和窗口指導(dǎo)等間接調(diào)控工具引導(dǎo)資金配置，更側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，長期結(jié)構(gòu)調(diào)整并非貨幣政策所長。從大蕭條以來的歷次危機(jī)應(yīng)對國際經(jīng)驗(yàn)來看，但凡完成經(jīng)濟(jì)長期增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成功的國家，大多依靠“以財(cái)政政策為主和貨幣政策為輔”的方針。

（三）財(cái)稅體制不健全是財(cái)政對金融資源侵蝕的根源所在。從財(cái)政領(lǐng)域角度來看，印度廢鈔令實(shí)施的一個重要原因就是通過廢鈔變相獲取財(cái)政收入。在印度特有的政治經(jīng)濟(jì)社會背景下，現(xiàn)有財(cái)稅體制不合理，特別是中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題，進(jìn)一步演變成中央與地方之間對擠占金融資源的激烈博弈。各級政府為彌補(bǔ)財(cái)政資源之不足，利用財(cái)政手段干預(yù)金融資源配置和肆意汲取金融資源，反而制約了正規(guī)金融體系的發(fā)展，使得高利貸等非正規(guī)金融渠道盛行，甚至一些資金渠道涉黑涉腐，不但導(dǎo)致財(cái)政收入的漏損，而且加大了宏觀調(diào)控難度，危及國家長期發(fā)展與穩(wěn)定。

（四）根除產(chǎn)生銀行業(yè)壞賬的體制根源是理順財(cái)政與金融關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于類似印度以間接融資體系為主的國家，化解銀行業(yè)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)是金融領(lǐng)域改革的核心。2017年10月底，印度財(cái)政部宣布銀行業(yè)史上最大注資計(jì)劃，將在未來兩年內(nèi)向國有銀行進(jìn)行2.11萬億盧比（約合320億美元，相當(dāng)于印度GDP 1.2%）的資本注入，該規(guī)模超過了過去10年的總和。據(jù)披露，注入的資金來源主要有三個，1814億盧比來自政府預(yù)算撥款，5800億盧比來自市場對政府股份的稀釋，1.35萬億盧比來自政府發(fā)行的專項(xiàng)債券⑧。印度各方對注資計(jì)劃充滿信心，一些預(yù)測分析顯示因注資計(jì)劃的啟動，2018至2019財(cái)年內(nèi)整個銀行體系的信貸增速將從8%躍升為12～15%，進(jìn)而激發(fā)印度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體活力，工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)的增速將分別達(dá)到7%、7.5%、4.2%？輥？輯？訛。然而，在財(cái)政與金融關(guān)系沒有理順的情況下，造成銀行業(yè)壞賬的體制根源不除，國有銀行日常經(jīng)營無法排除行政干預(yù)，這種單純依靠注資的效果注定不會理想，甚至可能超過印度政府規(guī)定3.2%的財(cái)政赤字目標(biāo)，而且會進(jìn)一步加劇道德風(fēng)險(xiǎn)，影響經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

注 釋：

①數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自郭紅雨：《印度“廢鈔運(yùn)動”中的稅收脈動》，《中國稅務(wù)報(bào)》， 2016-12-13.

②數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自張威威：《印度“廢幣”令納稅人口增900萬 接近奧地利總?cè)藬?shù)》，http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170519/2014950.shtml.

③數(shù)據(jù)來源：https：//www.npci.org.in/statistics.

④數(shù)據(jù)來源：Indian M-Wallet Market Forecast 2022.

⑤印度財(cái)長賈伊特利（Arun Jaitley）當(dāng)時(shí)曾說“將現(xiàn)金用于犯罪目的的人很明顯不會傻到試圖冒險(xiǎn)把現(xiàn)金還回（銀行）系統(tǒng)里，因?yàn)樗麄儠艿劫|(zhì)詢”。

⑥數(shù)據(jù)來源：印度央行年報(bào)2016-2017。

⑦數(shù)據(jù)來源：萬得。

⑧數(shù)據(jù)來源：https：//dea.gov.in/press-release/press-release-archive.

⑨數(shù)據(jù)來源：https：//dpe.gov.in/sites/default/files/PES_Annual_Report_English.pdf.

⑩數(shù)據(jù)來源：https：//dbie.rbi.org.in/DBIE/dbie.rbi？site=publications#！4.

？輥？輯？訛數(shù)據(jù)來源：http：//www.pangoal.cn/news_x.php？id=3561&

pid=13.

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責(zé)任編輯 于曉媛