【摘要】 建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考評標(biāo)準(zhǔn)，把法治建設(shè)的成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，是黨的十八屆三中全會、四中全會提出的重要任務(wù)。對法治建設(shè)的評價，不僅要看立法、執(zhí)法、司法、法學(xué)教育等部門所提供的數(shù)據(jù)，更重要的是看人民群眾的獲得感和滿意度。本文建立了包括法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和法治效果體系的在內(nèi)的法治評估指標(biāo)體系。在問卷調(diào)研的基礎(chǔ)上，對我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀和面臨的問題進(jìn)行了全面的診斷和考評，既指出近年來在法治建設(shè)的各個領(lǐng)域取得的進(jìn)步，又指出在問責(zé)和社會秩序等方面存在的問題。

【關(guān)鍵詞】法治評估 滿意度評價 指標(biāo)體系 問題指標(biāo)

【中圖分類號】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.005

法治評估指標(biāo)總體特征

2015～2016年中國人民大學(xué)法治評估研究中心進(jìn)行了兩次全國范圍的法治評估，共設(shè)立一級指標(biāo)6個（包括法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和法治效果體系），二級指標(biāo)20個，三級指標(biāo)62個，四級指標(biāo)168個。這兩次評估分別委托中國人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心和零點公司進(jìn)行調(diào)查，以被訪者的主觀評價為基礎(chǔ)，對法治各項指標(biāo)進(jìn)行評估。兩次評估共8000多樣本，分公眾卷和專業(yè)卷（2015年分為公眾卷、專家卷和執(zhí)業(yè)者卷）。2015年的樣本來自全國28個省、自治區(qū)、直轄市。2016年的樣本來自東中西部9個省。[1]

做法治評估，當(dāng)然需要法治建設(shè)的有關(guān)單位所提供的客觀數(shù)據(jù)，比如立法的數(shù)量，審判的數(shù)量，各類法律職業(yè)的數(shù)量，法學(xué)教育規(guī)模與普法的數(shù)量等。必須明確這些指標(biāo)對法治的意義，其數(shù)量的變化究竟代表什么，是否數(shù)量越多就越好，越少就越差？更重要的是，法治建設(shè)的效果究竟如何，歸根結(jié)底要看人民群眾的評價，看人民群眾的滿意度，像習(xí)近平總書記說的那樣，“讓人民群眾有更多的獲得感”。否則法治建設(shè)各個機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)很好看，但人民群眾的評價不高，也很難說法治建設(shè)取得了多大成就。毫無疑問，人們對法治建設(shè)的評價是主觀指標(biāo)，但當(dāng)某種主觀評價占到相當(dāng)大的比例時，其客觀意義是不言而喻的。

這兩次評估的評價標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是評估得分，評估設(shè)立的評分等級為五等，即好、較好、中間、較差、差，分別賦值為90、80、70、60、50，據(jù)此計算得分；二是評價比例，即好評、中評、差評的百分比，評價為好和較好的為好評，評價為中間的為中評，評價為較差和差的為差評，據(jù)此計算它們所占的百分比。評估得分標(biāo)準(zhǔn)可以從總體上判斷某項指標(biāo)在整個法治指標(biāo)中所處的地位；評價比率標(biāo)準(zhǔn)有利于彌補(bǔ)評估得分的不足，即分?jǐn)?shù)背后的人們評價的實質(zhì)，不管分?jǐn)?shù)如何確定，通過評價比率可以看出人們對某項指標(biāo)有多大的比率給予好評、中評或差評。

在一級指標(biāo)層次，法律規(guī)范體系得分從2015年的70.1上升為2016年71.70；法治實施體系得分從68.28上升為69.92，法治監(jiān)督體系從70.7上升為71.53，法治保障體系從72.1上升為73.82，黨內(nèi)法規(guī)體系從69.1上升為72.36，法治效果體系從69.73上升為71.10。所有一級指標(biāo)得分都有所上升，上升幅度最大的是黨內(nèi)法規(guī)體系，上升了3.26分。評估總分由70.00上升為71.74。

就評價比率而言，所有一級指標(biāo)的好評率都有所增長，兩年好評率最高和差評率最低的都是法治保障體系；好評率最低和差評率最高的都是法治實施體系；好評率進(jìn)步最大的是黨內(nèi)法規(guī)體系，從2015年的32.1%增長為2016年的43.53%，增長了超過10個百分點（圖1，圖2）。

法治評估一級指標(biāo)分析

法律規(guī)范體系。法律規(guī)范體系設(shè)置立法完備性、立法民主性和立法科學(xué)性3項二級指標(biāo)，7個三級指標(biāo)。法律體系完善和立法機(jī)制完善是立法完備性的兩個相互聯(lián)系的方面，相差5.2分，反映了立法完備性發(fā)展的不均衡性。立法公眾參與與專家參與是立法民主性的重要方面，立法公眾參與是所有指標(biāo)中得分最低的，立法專家參與的得分最高，二者相差13.43，反映了立法發(fā)展的兩種趨勢的矛盾（見表1）。

就評價比率而言，在7項二級指標(biāo)中3項好評率超過40%，其中立法專家參與的好評率達(dá)到65.36%。2項二級指標(biāo)即立法公眾參與和立法機(jī)制完善的好評率只處在百分之十幾的水平，立法公眾參與的差評率甚至接近60%，而立法專家參與差評率不足10%，立法公眾參與與專家參與形成鮮明對照（表2）。

法治實施體系。法治實施體系包括廣泛的領(lǐng)域，從行政、司法到民間解紛機(jī)制，因此設(shè)立行政執(zhí)法、司法適用和社會治理3個二級指標(biāo)。

（1）行政執(zhí)法。行政執(zhí)法設(shè)置依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、行政公開、行政效率4個三級指標(biāo)，14個四級指標(biāo)。依法行政的水平不高，在不依法行政的三種形式中行政不作為得分低于權(quán)責(zé)不明和越權(quán)濫權(quán)，是評價最低的形式；行政公開評價也不高，財政公開是行政公開的最薄弱環(huán)節(jié)。行政效率評價沒有超出較差水平，4項行政效率指標(biāo)中有2項在較差水平（見表3）。

就評價比率而言，兩年平均好評率超過40%的有3項，即交通執(zhí)法、派出所辦事和身份證辦理的效率。差評率超過40%的有5項，包括權(quán)責(zé)不明，越權(quán)濫權(quán)，不作為，財政公開和處理污染事件的效率，其中財政公開的差評率高達(dá)71.15%，而行政不作為差評率56.92%（表4）。

（2）司法適用。司法適用共設(shè)立依法獨立、公正司法、司法公開、司法效率、司法便利5項三級指標(biāo)，21項四級指標(biāo)。司法公正指標(biāo)中行政審判公正和法官與律師違規(guī)交往的評價都處于較差水平。司法效率指標(biāo)中，民事執(zhí)法效率低是老大難，兩次評估都在65分以下。司法便利指標(biāo)評價不高，5項指標(biāo)中立案難、律師費、訴訟費和法言法語都在70分以下，占80%，接近司法仍然有阻力（見表5）。

就評價比率而言，在21項四級指標(biāo)中4項好評率超過40%，即作為司法公正指標(biāo)的警察刑訊逼供，法官尊重和保障律師的權(quán)利，作為司法透明度指標(biāo)的查閱判決書，作為接近司法指標(biāo)的法院離得太遠(yuǎn)，其中法院距離一項好評率達(dá)到52.68%。差評率超過30%共8項，包括行政審判公正、律師與司法人員違規(guī)交往、民事審判效率、民事執(zhí)行效率、刑事破案效率、立案難、訴訟法高、不懂法言法語等，其中律師與司法人員違規(guī)交往差評率高達(dá)50.97%，而民事執(zhí)行效率高達(dá)62.45%（表6）。

（3）社會治理。社會治理設(shè)置依法治理、法律服務(wù)、非正式解紛途徑和信訪4個三級指標(biāo)，14個四級指標(biāo)。依法治理水平的整體評價不高，6項指標(biāo)中有5項處于較差水平，環(huán)境污染和食品安全是評價最低的領(lǐng)域。信訪指標(biāo)的評價也較差（見表7）。作為民間解紛方式的訴諸武力得分也在65分以下，但該指標(biāo)為否定性指標(biāo)，評價得分越少表明人們越不贊成通過采取武力的方式進(jìn)行私力救濟(jì)。

就評價比率而言，兩年平均好評率在40%以上的只有1項，即法律援助指標(biāo)；差評率超過40%的3項，包括環(huán)境污染、食品安全的依法治理，信訪有效性，前兩項的差評率超過50%，信訪有效性差評率也達(dá)到46.2%。另外作為民間解紛途徑的訴諸武力差評率為58.07%（表8）。

法治監(jiān)督體系。法治監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督3個二級指標(biāo)，11個三級指標(biāo)。立法監(jiān)督雖然評價中等，但它們并不是通過正式的監(jiān)督機(jī)制，即改變撤銷機(jī)制運作的。內(nèi)部制約（監(jiān)督）和人大監(jiān)督是行政監(jiān)督和審判監(jiān)督中共同的薄弱環(huán)節(jié)，評價都在較差水平，如何加強(qiáng)監(jiān)督的實效是監(jiān)督體制改革中需要注意的問題（表9）。

就評價比率而言，法治監(jiān)督體系四級指標(biāo)好評率超過40%的3項，包括對司法的檢察監(jiān)督、審級監(jiān)督和輿論監(jiān)督，其中檢察監(jiān)督好評率高達(dá)55.94%；差評率超過40%的1項，即對行政執(zhí)法的人大監(jiān)督（表10）。

法治保障體系。法治保障體系設(shè)立人員保障、物質(zhì)保障和法學(xué)教育與普法3項二級指標(biāo)，20項三級指標(biāo)。人員保障指標(biāo)中，法官數(shù)量不足、警察專業(yè)水平和職業(yè)道德給予較差的評價。物質(zhì)保障整體評價較高，檢察與公安的物質(zhì)保障在75分以上。法學(xué)教育評價不錯，無論畢業(yè)生的專業(yè)水平還是道德水平，都呈現(xiàn)較大進(jìn)步；但對普法的評價則一分為二，對法治觀念培養(yǎng)和普及法律知識評價積極，而對普法中的形式主義評價負(fù)面（見表11）。

就評價比例而言，法治保障體系好評率超過40%的指標(biāo)共12項，包括法官專業(yè)水平、職業(yè)道德，檢察官專業(yè)水平、職業(yè)道德，律師專業(yè)水平，審判、警察、公安工作的物質(zhì)保障，法科畢業(yè)生的專業(yè)水平和職業(yè)道德，普法中的法治觀念培養(yǎng)的學(xué)習(xí)法律知識，其中超過60%的好評率的指標(biāo)2項。差評率超過40%的指標(biāo)2項，即法官數(shù)量差評率49.57%，普法形式主義差評率高達(dá)61.14%（表12）。

黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系設(shè)立4個二級指標(biāo)，即黨內(nèi)法規(guī)完善性、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、黨規(guī)國法協(xié)調(diào)性、黨員帶頭守法，10項三級指標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性評價有明顯進(jìn)步。黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督，是整個黨內(nèi)法規(guī)體系的強(qiáng)項，相比較而言，另外兩種監(jiān)督形式——黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督又顯得很不足。黨員帶頭守法，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部、辦事人員還是普通黨員都得到70分以上的評價（見表13）。

就評價比率而言，黨內(nèi)法規(guī)體系10個四級指標(biāo)中好評率超過40%的共4項，包括黨內(nèi)法規(guī)完善性、黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、普通黨員守法，其中紀(jì)委監(jiān)督的好評率高達(dá)66.83%；差評率超過40%的3項，包括違紀(jì)處理、黨員監(jiān)督、社會監(jiān)督，其中黨員監(jiān)督的差評率高達(dá)55.21%。2016年的評估結(jié)果與2015年的相比，各項指標(biāo)的好評率有9項明顯上升，只有一項略有下降，其中黨規(guī)國法協(xié)調(diào)性上升最為明顯，好評率從15.51%上升為33.33%（表14）。

法治效果體系。法治效果體系是衡量法治體系運作效果的指標(biāo)，法治效果是一個多維度的概念，因此設(shè)立4個二級指標(biāo)，包括控權(quán)、人權(quán)、秩序與安全、法治觀念。

（1）控權(quán)指標(biāo)。控權(quán)指標(biāo)設(shè)立權(quán)力法定、依法用權(quán)、依法決策、廉潔、問責(zé)5個三指標(biāo)，27個四級指標(biāo)。權(quán)力法定指標(biāo)得分高與問責(zé)指標(biāo)得分低的反差，從一定程度上說明了我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀，在現(xiàn)實生活中落實法律條文，需要治理體系與治理能力的配套，體制和機(jī)制的細(xì)化，還有相當(dāng)長的路要走。依法用權(quán)的評價比2015年有所增長，但在行政和公安依法用權(quán)方面還停留在較差水平。依法決策評價好于2015年，但在機(jī)動車限行和房屋限購方面評價仍然較差（見表15）。

從評價比率看，在27個控權(quán)指標(biāo)中好評率超過40%的共8項，包括全部權(quán)力法定指標(biāo)，即人大、行政、審判、檢察、公安權(quán)力法定，人大、審判、檢察依法用權(quán)，其中審判、檢察權(quán)力法定，人大依法用權(quán)好評率超過60%；差評率超過40%的指標(biāo)共11項，包括房屋限購、機(jī)動車限行依法決策，黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府領(lǐng)導(dǎo)、警察廉潔，全部問責(zé)指標(biāo)，即干部任命、立法、行政、審判、檢察、公安問責(zé)，其中差評率超過60%的包括干部任命問責(zé)、行政問責(zé)、審判問責(zé)，干部任命問責(zé)的差評率高達(dá)66.48%（表16）。

（2）人權(quán)指標(biāo)。人權(quán)指標(biāo)共設(shè)立7項三級指標(biāo)，即平等權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)自由、人身自由、財產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)和受教育權(quán)，12項四級指標(biāo)。平等權(quán)是全部人權(quán)的基礎(chǔ)，對所有的公民和社會組織是否能平等對待，是檢驗法治的試金石，也充分表現(xiàn)在執(zhí)法和司法過程中，應(yīng)引起高度重視。財產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公眾利益息息相關(guān)，不得侵犯合法的私有財產(chǎn)，必須認(rèn)真對待（表17）。

就評價比率而言，在12項人權(quán)指標(biāo)中，好評率超過40%的共6項，包括選舉權(quán)，宗教信仰自由，錯案國家賠償、警察依手續(xù)抓人，醫(yī)療保障權(quán)和受教育權(quán)；而差評率在40%以上的共3項，即平等權(quán)、結(jié)社自由和作為財產(chǎn)權(quán)的政府征地賠償（表18）。

（3）秩序與安全指標(biāo)。秩序和安全指標(biāo)設(shè)立社區(qū)安全、社會秩序兩項三級指標(biāo)，9項四級指標(biāo)。在這一領(lǐng)域表現(xiàn)出兩極分化的趨勢，社區(qū)安全評價連續(xù)兩年在75分以上，反映人們對中國社會治安現(xiàn)狀的滿意度較高；但對社會秩序評價較差，平均分不到65，二者相差12分以上，是對我國安全與社會秩序現(xiàn)狀的客觀評價（見表19）。

就評價比率而言，秩序安全指標(biāo)好評率在40%以上的只有1項，即社區(qū)安全，好評率66.46%；差評率在40%以上的8項，包括插隊、借錢不還、售假、盜版軟件、闖紅燈、辦事送禮、禁煙處抽煙、不申報納稅，其中售假、盜版軟件、給干部辦事送禮差評率高達(dá)60%以上，表現(xiàn)出人們對社會秩序不好的強(qiáng)烈不滿。社會秩序不好，仍然是建設(shè)法治社會的突出問題（表20）。

（4）法治觀念指標(biāo)。法治觀念指標(biāo)設(shè)立公信力、法治信仰、合法性認(rèn)同3項三級指標(biāo)，17項四級指標(biāo)。一年來各類國家機(jī)關(guān)的公信力評價從較差轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚g，與廣大人民群眾朝夕相處的政府機(jī)關(guān)工作人員和警察的公信力有待進(jìn)一步改善。法治信仰的程度也都有提高，但是黨政干部、警察的法治信仰還有待提高。要正確處理法治與改革的關(guān)系，使法治與改革相適應(yīng)，使改革在法治軌道上進(jìn)行，增強(qiáng)人民群眾對法治的認(rèn)同感。對判決和刑拘的認(rèn)同，實際是司法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)公信力如何的表現(xiàn)（見表21）。

就評價比率而言，法治信仰指標(biāo)好評率超過40%的7項，包括人大代表法治信仰，法官法治信仰，檢察官法治信仰，法治認(rèn)同，交規(guī)認(rèn)同，判決認(rèn)同，政府認(rèn)同，其中法官法治信仰和對交規(guī)認(rèn)同好評率高達(dá)60%以上；差評率超過40%的指標(biāo)2個，即普通百姓法治信仰和法治認(rèn)同指標(biāo)，都達(dá)到50%以上。大多數(shù)指標(biāo)的好評率2016年都比2015年增長，其中公安機(jī)關(guān)公信力好評率從13.9%增長到48.12%，增長了超過30個百分點，差評率從50.4%下降到12.68%，下降了超過30個百分點，變化最明顯。政府的公信力、黨政干部的法治信仰、人大代表的法治信仰、警察的法治信仰的好評率和差評率也有了20%以上的變化，這都是進(jìn)步的標(biāo)志（表22）。但是，律師法治信仰的好評率卻由2015年的56.5%下降到36.72%，幾乎下降了20%。

問題指標(biāo)：對25項65分以下指標(biāo)的綜合分析

2015/2016法治評估共設(shè)立四級指標(biāo)166項，其中65分以下的問題指標(biāo)25項，占15.06%；65以上、70以下的指標(biāo)50項，占30.12%；70以上、75以下的指標(biāo)66項，占39.76%，75分以上指標(biāo)25項，占15.06%（見表1～13）。

問題指標(biāo)主要集中在控權(quán)指標(biāo)和秩序與安全指標(biāo)中，其中控權(quán)指標(biāo)8個，社會秩序指標(biāo)5個，二者總和占所有問題指標(biāo)的52.00%，也就是說，一半以上的問題指標(biāo)出在這兩個領(lǐng)域（表23）。下面我們以這兩個領(lǐng)域的問題指標(biāo)為中心，結(jié)合立法、行政、司法和黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域中的問題指標(biāo)進(jìn)行綜合分析。

權(quán)力法定、監(jiān)督與問責(zé)的階梯。問責(zé)指標(biāo)中對黨組織任命干部、人大立法、行政行為、法院審判、檢察院公訴、公安機(jī)關(guān)的問責(zé)，全部都在65分以下。問責(zé)指標(biāo)2015年得分61分，2016年為63.78，兩年都是得分最低的指標(biāo)之一。就評價比率而言，問責(zé)指標(biāo)的好評率兩年平均只有20%，差評率卻高達(dá)60%以上。問責(zé)的對象包括黨委組織部門、立法、行政、司法、檢察、公安等最重要的部門，普遍存在問責(zé)不力的問題。這是當(dāng)前我國法治建設(shè)的一個突出的薄弱環(huán)節(jié)。

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究，是法治建設(shè)的三個相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出問題都可能影響法治的全局。相比較而言，近年來，我們比較重視在立法上權(quán)力與責(zé)任的配置問題，它涉及到權(quán)力法定、依法用權(quán)和依法決策3項指標(biāo)，它們分別得分為76.30、72.82和68.64，平均得分72.59。強(qiáng)調(diào)用權(quán)受監(jiān)督，即監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)問題，涉及到立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、審判監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，它們分別得分為71.26、69.66、72.58和71.01，平均得分71.09。但是從實際效果看，違法必追究的環(huán)節(jié)做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，問責(zé)指標(biāo)只有62.36分，與有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督相差10分左右（表24）。須知沒有嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，立法和監(jiān)督做得再好，都是紙上談兵。

社會秩序與社會治理、法治信仰相互關(guān)聯(lián)。社會秩序指標(biāo)總體得分平均只有64.05，65分以下的指標(biāo)5個，占8個社會秩序指標(biāo)的62.5%，它們涵蓋人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常遇到的現(xiàn)象，包括插隊、售假、盜版、辦事送禮、在禁煙處抽煙、借錢不還、闖紅燈、不申報納稅。由此可見，不守秩序仍然是我國法治現(xiàn)狀中的一個很突出的問題。

社會秩序不好與當(dāng)前我國社會治理水平有著直接關(guān)聯(lián)。人們對我國依法治理水平的評價不高，只有67.42分，其中環(huán)境污染、食品安全得分都在65分以下，城市建設(shè)、道路交通、市場秩序也都在70分以下。

與社會秩序指標(biāo)相聯(lián)系的還包括普通百姓的法治信仰，兩次評估都在65分以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于從黨政干部到法律職業(yè)群體的法治信仰程度。

與法治信仰相聯(lián)系的是普法，它包括三個指標(biāo)，其中法治觀念的培養(yǎng)和普及法律知識的評價都在75分左右，而普法形式主義的評價兩年都在65分以下（表25）。普法對于培養(yǎng)社會主義法治觀念和普及法律知識的積極意義是明顯的，但普法中形式主義因素也必須加以克服。

須知，法治是一個多維度的概念，對權(quán)力濫用的控制不能涵蓋法治的全部，必須同時強(qiáng)調(diào)全民守法。法治社會與法治政府要一體建設(shè)，才可能保證法治國家目標(biāo)得到實現(xiàn)。

立法公眾參與與專家參與的反差。立法相關(guān)的問題指標(biāo)共2項，即立法公眾參與和立法越權(quán)被問責(zé)。立法公眾參與是連續(xù)兩年評估得分處在最低檔次的指標(biāo)，2015年的得分是63.2，2016年的得分為64.12。對立法公眾參與的評價，不僅在于是否可能對立法提出建議，更重要的是提出的建議是否石沉大海，是否能得到反饋。如果長期不注意對立法建議的反饋，人們參與立法的熱情會越來越低。

值得注意的是，近年來全國人大常委會非常重視立法的公眾參與，幾乎每一部立法草案都通過媒體公開征求意見。根據(jù)2016年人大常委會的統(tǒng)計，2005年公布《物權(quán)法》草案征求意見以來，共公布立法草案征求意見的總數(shù)為107件，參與人數(shù)共450471人，平均每件4210人，征求意見共2110388條，平均每件19723條。每年公布的立法草案數(shù)量已經(jīng)從2005年的1件增加到2016年的20件。

為什么從客觀指標(biāo)上公眾參與立法取得了相當(dāng)不錯的成績，而人們對它的評價仍然不高？從實際情況來看，公眾參與立法的數(shù)量雖然不少，但是參與立法的公眾數(shù)量只占全體公眾數(shù)量的很小比例，比如參與數(shù)量最大的是勞動合同法修正案，參與人數(shù)也只有13萬多人。參與人數(shù)在10000人以上的立法草案只有8件，占7.48%，還有不少的立法草案，參與人數(shù)只有十幾人到幾十人（見表26）。因此，對大多數(shù)公眾來說，立法參與感并不高。對立法機(jī)關(guān)而言，立法公眾參與并不完全在于立法機(jī)關(guān)采取了什么措施，公布了多少立法草案，關(guān)鍵在于人民群眾的感受，人民群眾對立法公眾參與的滿意度、獲得感。

立法越權(quán)被問責(zé)兩年都是問題指標(biāo)，平均只有62.71分。立法越權(quán)不被問責(zé)和我國立法程序不健全有著直接關(guān)系。我國雖然建立了法律監(jiān)督制度，確立了規(guī)范性文件的改變撤銷機(jī)制，但是長期以來這一機(jī)制基本不起作用，沒有正式改變、撤銷過一件不符合憲法、法律的行政法規(guī)或地方性法規(guī)。當(dāng)出現(xiàn)這種現(xiàn)象時，不是啟動改變撤銷程序，而是通過非正式的方式通知有關(guān)機(jī)構(gòu)加以改正。當(dāng)前我國立法權(quán)限已經(jīng)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，而這些市所制定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，要由它們所在的省一級人大及其常委會批準(zhǔn)。如果仍然對立法不按程序、立法越權(quán)的現(xiàn)象不采取有力措施，是不可能適應(yīng)我國立法制度發(fā)展的需要的。

法治政府建設(shè)中暴露的問題。與法治政府相關(guān)的指標(biāo)中兩次評估平均在65分以下的共8項，包括行政不作為、財政公開、機(jī)動車輛限行的依法決策、對污染疏于監(jiān)管的問責(zé)、對環(huán)境污染和食品安全的依法治理、政府廉潔、政府征地賠償。

依法行政整體評價不高，只有67.70分，雖然比2015年增加了3.9分，但仍然處在較差的水平。從總體上講，依法行政問題仍然是人們評價最低的領(lǐng)域之一，而其中行政不作為連續(xù)兩年都是依法行政各個指標(biāo)中得分最低的，這說明行政不作為已經(jīng)成為當(dāng)前不依法行政的最突出問題。

財政公開指標(biāo)雖然從2015年的59.5分（當(dāng)年所有指標(biāo)最低分）上升到2016年的62.68，但仍然是所有指標(biāo)中得分最低者之一。行政公開整體評價也不高，只有67.73，但是財政公開是行政公開中最突出的環(huán)節(jié)，也是人們對財政透明度低的最直觀的評價。

依法決策指標(biāo)中機(jī)動車輛限行是問題指標(biāo)，得分平均只有63分，依法決策整體評價也不高，只有68.64分，5項依法決策指標(biāo)中評價較差的占了五分之二。提高依法決策的水平是建設(shè)法治政府的重中之重。

對環(huán)境污染和食品安全的依法治理的評價很低，只有64.1和64.4，這是兩個與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的領(lǐng)域，雖然屬于社會治理領(lǐng)域，但它們與政府治理密切相關(guān)，直接影響人們對政府法治的評價。

與此相關(guān)的還有廉潔指標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)的廉潔是問題指標(biāo)，2016年與2015年評估相比雖然取得不小進(jìn)展，政府廉潔評價從61.4分上升到68.35分，但是兩年平均仍然在65分以下。

政府征地賠償雖然屬于人權(quán)指標(biāo)中的財產(chǎn)權(quán)，但它與政府行為有著直接關(guān)系，兩次平均分只有64.33，侵犯財產(chǎn)權(quán)，征地不給予足夠的賠償，是公眾切身感受的侵害人民權(quán)益的事件。

司法適用中的薄弱環(huán)節(jié)。與司法相關(guān)的指標(biāo)中問題指標(biāo)共5項，包括司法適用指標(biāo)中的民事執(zhí)行效率、法治效果指標(biāo)中的審判不公被問責(zé)、刑事司法中犯罪不起訴被問責(zé)、超期羈押被問責(zé)和人權(quán)指標(biāo)中的平等權(quán)。

民事執(zhí)行效率評估兩年平均得分只有62.61，這表明民事執(zhí)行難這一困繞司法的老大難問題沒有得到根本解決。整個司法效率指標(biāo)好評率都很低，兩年的平均分都在六十幾分的水平。就評價比率而言，民事執(zhí)行效率的好評率不足10%，而差評率都超過60%，可見人們對民事執(zhí)行效率的不滿程度。執(zhí)行率不高說明，即使法院判決公正，但判決仍不能得到及時執(zhí)行！從民事執(zhí)行率的統(tǒng)計來看，所有執(zhí)行案件中民事執(zhí)行案件占80%以上，民事執(zhí)行案件占民事結(jié)案數(shù)量的比率多年來平均在三分之一左右，有的年份甚至超過40%，接近50%。近年來加大執(zhí)行改革的力度，民事執(zhí)行率有所下降，比如2015年法院一審、二審、再審民事案件結(jié)案總量10522874件，同年法院受理的民事執(zhí)行案件3196141件，占全部結(jié)案的民事案件的25%。但是，這么大比率的民事案件判決，當(dāng)事人自己不履行，需要執(zhí)行程序，甚至需要法院強(qiáng)制執(zhí)行，是人們對民事執(zhí)行率，乃至整個司法公信力評價不高的一個很重要原因。

對審判不公被問責(zé)的評價兩年都很低，2015年是各項司法指標(biāo)中最低的，只有59.9（當(dāng)年只有兩項指標(biāo)在60分以下，即審判不公被問責(zé)和財政公開），2016年雖然有所增長，但平均分仍然只有61.95。與刑事司法相關(guān)的問責(zé)指標(biāo)還包括檢察機(jī)關(guān)對犯罪不起訴的問責(zé)，公安機(jī)關(guān)超期羈押的問責(zé)，兩年都在65分以下。

人權(quán)指標(biāo)中的問題指標(biāo)是平等權(quán)，連續(xù)兩年都在65分以下。平等權(quán)在全部人權(quán)中具有至關(guān)重要的地位，是否能做到法律面前人人平等，無論地位高低、財產(chǎn)貧富，都同等對待，是人們評價人權(quán)、進(jìn)而評價司法的基礎(chǔ)。雖然對公正司法的評價超過70分，但是在法官行政審判是否中立，律師與法官是否違規(guī)交往的評價中仍然處于較差的水平，而這些恰恰與平等權(quán)有著密切聯(lián)系。

黨外、紀(jì)委監(jiān)督和黨員、黨外監(jiān)督的差距。黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的問題指標(biāo)共3項，包括黨內(nèi)法規(guī)體系中的黨員監(jiān)督，法治效果體系中的對干部考察任命的問責(zé)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)廉潔。

總體來講，黨內(nèi)法規(guī)體系從2015年的69.10上升到72.59，是各項一級指標(biāo)中上升幅度最大的。黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)性得分有了明顯的提高，從2015年的65分上升到71.97分，在一定程度上反映了最近一年來加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得成就。但是，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中仍然存在著問題，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督中黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督的評價遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督，特別是黨員監(jiān)督與黨委、紀(jì)委監(jiān)督的反差明顯，差距高達(dá)十幾分。黨外監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督的好評率分別達(dá)到55.16%和66.83%，而普通黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督的差評率也分別達(dá)到55.21%和43.3%（圖3）。如何堅強(qiáng)黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的非常突出的問題。

干部考察任命是黨的組織部門的一項重要使命，但是該領(lǐng)域任人唯親、不講規(guī)矩、帶病提拔的現(xiàn)象不時發(fā)生，而且難以被問責(zé)、很少被問責(zé)。兩次評估評價都很低，只有61.72分。2016年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》已經(jīng)頒布，我們相信干部考察任命方面的問責(zé)狀況一定會得到改善。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)廉潔指標(biāo)雖然2016年比2015年有很大進(jìn)步，從62分提高到69.03，在某種程度上說明反復(fù)斗爭的效果，不敢腐、不能腐、不愿腐的機(jī)制正在形成和發(fā)揮作用，但是整體評價仍然不高，只有65.52分。反腐工作任重道遠(yuǎn)，永遠(yuǎn)在路上。

注釋

[1]2015年評估參見朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2015：中國法治指標(biāo)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年。2016年評估參見朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2016：基于九個省數(shù)據(jù)的法治指數(shù)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年。

責(zé) 編/楊昀赟