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城市管理綜合執(zhí)法治理體系的改革與建構(gòu)

2018-04-20 03:54田太榮
關(guān)鍵詞:治理體系國家治理

田太榮

【摘要】《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,這標(biāo)志著我國國家治理進(jìn)入了一個全新的發(fā)展階段,為創(chuàng)新我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革提供了新思路。本文論述了國家治理理論與城管綜合執(zhí)法體制相統(tǒng)合的必要性、可行性和實效性,并從治理體系改革與建構(gòu)的角度出發(fā),綱要性地指出城市管理綜合執(zhí)法治理體系是一個包括法律、道德、政策、思想等社會管理手段在內(nèi)的綜合治理體系,其核心是法律治理,以期為推進(jìn)中國特色城市管理綜合執(zhí)法治理體系現(xiàn)代化指明努力方向。

【關(guān)鍵詞】城市管理綜合執(zhí)法 國家治理 治理體系 綜合執(zhí)法體制

【中圖分類號】D911.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.006

城市管理綜合執(zhí)法引入國家治理理論的必要性

國家治理理論是一種綜合的新型治理理論,它對于實現(xiàn)我國城市管理綜合執(zhí)法的善治目標(biāo)有著不可估量的意義和價值,對于彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理視角的局限性、提供治理的新思路和新方法有著積極的作用。

國家治理理論的意義與價值。從傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的國家治理,是一種具有革命性的思想和理念轉(zhuǎn)變。中共中央提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的政治理念轉(zhuǎn)化,表明中國共產(chǎn)黨對社會治理規(guī)律的認(rèn)識有了質(zhì)的提升,這是對馬克思主義唯物辯證法在國家建設(shè)層面的創(chuàng)新和運(yùn)用,是中國共產(chǎn)黨從革命黨向現(xiàn)代執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的重要理論標(biāo)志。[1]法治是國家治理的基本方式,而國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。[2]國家治理的基本要求是實現(xiàn)國家治理的法治化,這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的必然要求,也是人民群眾的共識和關(guān)切,更是國際社會的潮流和共識。

傳統(tǒng)“管理”視角的局限性。如果說引入國家治理理論是改善城管執(zhí)法困境的外部因素,那么傳統(tǒng)執(zhí)法的“管理”視角則可以視為需要引入國家治理理論的內(nèi)部因素。管理視角根源于我國古代社會直至近代的專制統(tǒng)治,這種長期的封閉、專制、自上而下的管制型政治傳統(tǒng)導(dǎo)致我國當(dāng)前的執(zhí)法和社會建設(shè)中仍舊殘留著這些舊體制的余念。新中國成立以后,盛行運(yùn)動型治理方式,在傳統(tǒng)管理邏輯的影響下,我國的城市治理結(jié)構(gòu)中的執(zhí)法者習(xí)慣性地沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理模式,在執(zhí)法過程中更多依賴的是強(qiáng)制、罰款、沒收等方式,忽視普通民眾的生存利益和發(fā)展權(quán)益。[3]這種管理視角威脅著我國的城市管理綜合執(zhí)法的健康發(fā)展和形象塑造。進(jìn)一步而言,這種管理視角已經(jīng)與現(xiàn)代社會的市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、多元文化和社會和諧等諸體制嚴(yán)重脫節(jié),需要我們反思與轉(zhuǎn)換。令人欣慰的是,當(dāng)前已經(jīng)有部分城市通過立法方式在積極探索城市治理之道,實現(xiàn)從傳統(tǒng)的管理理念轉(zhuǎn)型升級為治理服務(wù)的觀念。[4]

城市管理綜合執(zhí)法引入國家治理理論的可行性

治理是解決復(fù)雜問題的新思路。作為一種理論的治理,它強(qiáng)調(diào)主體的多元性、協(xié)作的積極性和結(jié)果的共贏性。在這一過程中,涉及到治理理念、治理方式、治理制度等因素,其中制度是最重要的,只有在科學(xué)合理的制度保障下,才能規(guī)范各個主體的行為,進(jìn)而實現(xiàn)共贏的目標(biāo)。因此,從這一角度來看,治理實際上就是制度的實現(xiàn)。只有成功改革和設(shè)置了制度,治理目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。而運(yùn)用治理理論解決問題,其實質(zhì)是構(gòu)建治理體系。治理體系是包括治理理念、治理方式、治理制度在內(nèi)的有機(jī)整體,其核心是制度體系。這也就是為什么習(xí)近平同志說“國家治理體系就是一系列國家制度體系”。

城市管理綜合執(zhí)法特征的契合性。國家治理理論既是一種宏觀性的大方略,又是一種微觀性的操作理念和實踐技藝,它能夠應(yīng)對大規(guī)模和廣泛性的社會事務(wù)的管理與服務(wù),實現(xiàn)善治的偉大目標(biāo)。反觀我國的城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)實,它本身就具備復(fù)雜性、全局性、廣泛性和實踐性等一系列特征,這些特征正好與國家治理理論契合起來,實現(xiàn)兩者有效鏈接的可能。

首先,城市管理綜合執(zhí)法職能的綜合性適合引入治理理論。城管綜合執(zhí)法承擔(dān)著綜合性和復(fù)雜性的各種職能,使得執(zhí)法過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法,與各個行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也就很混亂,無法形成高效而合理的合作。[5]而這些復(fù)雜的情況正是現(xiàn)代治理理論所要應(yīng)對的局面,它適合處理這種綜合性和復(fù)雜性的權(quán)責(zé)關(guān)系。

其次,城市管理綜合執(zhí)法對象的特殊性和執(zhí)法方式的多樣性適合引入治理理論。執(zhí)法對象的特殊性體現(xiàn)在城管執(zhí)法面對的是社會上的弱勢群體或底層群眾,而執(zhí)法方式的多樣性則表現(xiàn)在既有行政處罰、行政管制和行政檢查等強(qiáng)制性措施,也有說服、教育、協(xié)商、建議等柔性方式。這種執(zhí)法對象的特殊性及執(zhí)法方式的多樣性均需要治理理論提供動力,因此它與治理理論存在契合性。[6]

最后,城市管理綜合執(zhí)法的目標(biāo)適合引入治理理論。城市管理綜合執(zhí)法是我國城市管理的重要組成部分。城市管理包括城市建設(shè)管理、城市環(huán)境管理、城市空間管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市交通管理,等等。其中,城市綜合執(zhí)法涉及的事項可以分別歸入到上述的每一個管理分類之中。而不管是國家治理,還是城市管理,它們與城市管理綜合執(zhí)法其實分享著共同的目標(biāo):良法善治。[7]

城市管理綜合執(zhí)法引入國家治理理論的實效性

當(dāng)前,現(xiàn)代治理理論并未充分應(yīng)用于城市管理綜合執(zhí)法之中,但城市管理綜合執(zhí)法在無意識的治理過程中已經(jīng)取得了一定的治理效果,體現(xiàn)出了實效性。

首先,中國城市管理綜合執(zhí)法治理是在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上,從法律層面和體制機(jī)制層面對行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新,是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)時期所特有的一項行政執(zhí)法制度。[8]有效解決了以往行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的諸多弊端,進(jìn)一步深化了行政執(zhí)法體制改革,在城市管理領(lǐng)域推進(jìn)了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其次,由于我國尚處于城鎮(zhèn)化建設(shè)時期,各項法律制度不健全,城市管理體制不完善,嚴(yán)重制約了我國城市管理綜合執(zhí)法的進(jìn)一步發(fā)展。如若將現(xiàn)代治理理論充分應(yīng)用于城市管理綜合執(zhí)法進(jìn)而形成完善的治理體系,必將有效解決我國城市管理綜合執(zhí)法存在的諸多問題。

總之,鑒于國家治理理論的價值優(yōu)勢、傳統(tǒng)執(zhí)法沿襲落后“管理”理念和方式,使得引入國家治理理論有了必要性。鑒于國家治理理論是解決復(fù)雜問題的新思路和新方法,城管綜合執(zhí)法本身的職能綜合性、執(zhí)法方式多樣性、執(zhí)法對象特殊性等特征都與之契合,使得引入國家治理理論有了可能性。鑒于相對集中的行政處罰權(quán)設(shè)置已經(jīng)取得初期成效,全面深化改革的重點(diǎn)目標(biāo)在于推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革,使得引入國家治理理論有了一定的實效性。如果我們進(jìn)一步深入思考,不難看出:城市管理綜合執(zhí)法問題,不是單一的對策能夠解決的,而必須有一個整體的、體系化的、全局的解決方案。這些要求與治理理論的特征恰好契合,也暗示了城市管理綜合執(zhí)法問題的解決與治理理論的一致性。所以,統(tǒng)合治理理論與城管綜合執(zhí)法有理有據(jù),既是應(yīng)然要求,也是實然體現(xiàn)。

城市管理綜合執(zhí)法治理體系的改革與建構(gòu)

鑒于國家治理理論的引入,我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革的前景就是要建立或構(gòu)建一個治理體系,它既具有國家治理的共性,也具有綜合執(zhí)法治理體系的特性。具體而言,包括組織體系、制度體系、文化體系和方式體系四個方面。

城市管理綜合執(zhí)法治理組織體系。城市管理綜合執(zhí)法治理組織體系既包括城市管理綜合執(zhí)法組織,又包括執(zhí)法相對人,主要指綜合執(zhí)法行政組織。城市管理綜合執(zhí)法組織體系是地方城市政府實現(xiàn)城市管理目標(biāo)的重要組織系統(tǒng),具有不可替代的重要地位。長期以來,城管執(zhí)法機(jī)關(guān)只存在于市級及以下人民政府,省以上包括國家部委均沒有對應(yīng)機(jī)構(gòu),這就導(dǎo)致很多城管問題上升不到國家層面去解決。令人欣慰的是,2017年3月31日,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《城市管理執(zhí)法辦法》,明確規(guī)定國務(wù)院住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門作為城市管理綜合執(zhí)法工作的主管部門,城市管理綜合執(zhí)法在治理組織體系方面邁出了實質(zhì)的一步。

城市管理綜合執(zhí)法治理制度體系。對于治理體系的構(gòu)建來說,其實質(zhì)是構(gòu)建制度體系。城管執(zhí)法的治理首先在于要有“法”,且這種“法”必須是“良法”。而目前在國家層面尚沒有城管執(zhí)法的法律規(guī)范,地方層面也是良莠不齊,有的地方甚至沒有,[9]根本達(dá)不到法律的“善”。因此,制定城管法律,使城管有良法可依是重中之重。

綜合執(zhí)法治理制度的核心是相對集中行政處罰權(quán)制度,目前只有《中華人民共和國行政處罰法》做出了原則性的規(guī)定,而具體的實施細(xì)則至今尚未制定。同時,城市管理綜合執(zhí)法制度體系還包括一系列執(zhí)法規(guī)范制度,比如案卷管理制度、法律文書制度、執(zhí)法隊伍建設(shè)制度等一系列不同層級的制度規(guī)范,形成了一整套相互聯(lián)系、不可分割的綜合執(zhí)法治理制度體系。

城市管理綜合執(zhí)法治理文化體系。我們需要開展城市管理綜合執(zhí)法治理文化體系的研究以完成中國“城管”的再造,這種治理文化體系客觀上要求樹立法治、民主、文明、和諧的現(xiàn)代執(zhí)法理念,在思想層面要求做出根本的轉(zhuǎn)變。

具體到城管執(zhí)法方面,首先就是要實現(xiàn)依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法,這可以解決當(dāng)前城管執(zhí)法活動中所面臨的被“妖魔化”這一突出問題。其二就是樹立“以人為本”和“執(zhí)法就是服務(wù)”的理念,推行柔性執(zhí)法,不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì),提高執(zhí)法和服務(wù)水平。其三就是在現(xiàn)代執(zhí)法理念的指引下創(chuàng)新執(zhí)法方式方法,采取疏堵結(jié)合、批評教育、引導(dǎo)激勵、公眾參與等,這些都是解決城管執(zhí)法問題的有效辦法。[10]

城市管理綜合執(zhí)法治理方式體系。在治理方式體系方面,城市管理綜合執(zhí)法治理方式體系主要是指相對集中行政處罰權(quán)的實現(xiàn)方式,既包括城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行使行政處罰權(quán)的方式,又包括城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政管理方式。此外,還有政策、道德等其他方式可以運(yùn)用,即在制定法律不成熟的情況下可以先行制定政策予以規(guī)范,也可以運(yùn)用道德方式開展培訓(xùn)引導(dǎo)。實踐中出現(xiàn)過的城管綜合執(zhí)法時所采取的圍觀執(zhí)法、眼神執(zhí)法等創(chuàng)新方式均是城管綜合執(zhí)法治理方式的集中體現(xiàn),但作為一項具有規(guī)范性的法律制度,這些做法有違“法無授權(quán)即禁止”的公法原則。若在現(xiàn)代治理理念和治理方式體系的大視角下看待這些創(chuàng)新作法,唯“結(jié)果論”似乎成了這些方式方法創(chuàng)新的有力借口。

引入國家治理理論解決我國城市管理綜合執(zhí)法困境,是全面推進(jìn)依法治國和深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革的題中應(yīng)有之義,具備必要性、可行性和實效性。具體到城管綜合執(zhí)法治理體系而言,既需要國家層面的頂層改革設(shè)計來推動,又需要各地方政府的探索實踐積累經(jīng)驗,也需要學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的城市治理經(jīng)驗,從組織體系、制度體系、文化體系和方式體系四個方面著手努力,采取一切有利于城市管理綜合執(zhí)法制度的有效模式,從而推進(jìn)中國特色城市管理綜合執(zhí)法治理體系現(xiàn)代化。

注釋

[1]俞可平:《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《前線》,2014年第1期。

[2]張文顯:《法治與國家治理現(xiàn)代化》,《中國法學(xué)》,2014年第4期。

[3]楊亞南:《街頭行政場域中城管綜合執(zhí)法的研究——基于柔性執(zhí)法的視角》,《城市發(fā)展研究》,2014年第8期。

[4]莫于川、雷振:《從城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理條例〉的理念與制度創(chuàng)新》,《行政法學(xué)研究》,2013年第3期。

[5]王敬波:《論我國城管執(zhí)法體制改革及其法治保障》,《行政法學(xué)研究》,2015年第2期。

[6]陳立兵:《弱勢群體的自雇就業(yè)權(quán)利與提升城市治理水平》,《中國行政管理》,2009年第12期。

[7]王利明:《法治:良法與善治》,《中國人民大學(xué)學(xué)報》,2015年第2期。張文顯:《和諧精神的導(dǎo)入與中國法治的轉(zhuǎn)型——從以法而治到良法善治》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》,2010年第3期。

[8]青峰、江凌:《相對集中行政處罰權(quán)制度發(fā)展歷程及實施情況——城管執(zhí)法體制改革十三年回顧》,《城市管理與科技》,2010年第1期。江凌、張水海:《相對集中行政處罰權(quán)制度:發(fā)展歷程、實施情況與基本經(jīng)驗——城管執(zhí)法體制改革12年回顧》,《行政法學(xué)研究》,2008年第4期。

[9]夏德峰:《綜合行政執(zhí)法改革的難題及其破解》,《中國行政管理》,2016年第6期。

[10]課題研發(fā)組:《城管執(zhí)法操作實務(wù)》,北京:國家行政學(xué)院出版社,2006年,第10~11頁。

責(zé) 編/楊昀赟

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