劉 立，李明陽，張 晴

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城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展互動研究

劉 立，李明陽，張 晴

（北京城建設計發(fā)展集團股份有限公司，北京 100037）

當前我國城市軌道交通建設突飛猛進，已批準建設規(guī)劃的43座城市均在加快建設進度、持續(xù)擴大建設規(guī)模。然而軌道交通高昂的建設及運營成本未來必將給城市帶來沉重債務負擔。在國家高度重視地方政府債務風險的情況下，如何實現城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展，針對此問題筆者提出：城市軌道交通發(fā)展必須依托城市發(fā)展的客觀階段，在城市發(fā)展的不同階段，可給予軌道交通企業(yè)的政策、資源、資產、資金支持力度等各不相同，軌道交通企業(yè)可采用的投融資策略也不相同；城市軌道交通發(fā)展必須依托城市發(fā)展的客觀階段量力而行。因此，將國內城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展的互動關系總結為“1.0時代”、“2.0時代”、“3.0時代”。明確提出在不同階段政府與企業(yè)所應承擔的責任以及軌道交通投融資發(fā)展可供選擇的策略；最后結合已批準建設規(guī)劃城市規(guī)模與發(fā)展特征，給出各城市實現可持續(xù)發(fā)展應采取的投融資策略，并以深圳市為例對相關研究進行印證。

城市軌道交通；投融資；可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通是一個城市重要的基礎設施，大型城市（如北京、上海等）軌道交通網絡每天承擔千萬人次出行，具有高效、環(huán)保、便捷服務品質，是大型城市實現交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

城市軌道交通具有以下顯著的經濟屬性[1]：

初始建造投資、后期重置更新和車輛追加等投資額巨大；開通后日常運營成本高；屬于準公共產品；投資收益不理想，投資回收緩慢；正外部效應顯著，正外部效益內化困難；具有規(guī)模經濟特征；具有高沉淀成本和資產保值增值能力；具有較強可替代性；政府控制下準經營性。

上述經濟屬性決定城市軌道交通建設和運營主要資金來源有以下2個途徑[2]：

1）外部途徑。依托各城市政府財力為軌道交通建設和運營提供資金支持，主要從政府一般公共預算中計提，從政府性基金收入中計提，從人防異地建設費和基礎設施配套費中計提等；

2）內部途徑。在政府給予政策、資源或資產等支持下，由各城市軌道交通企業(yè)自主造血，充分利用政府給予的各項支持政策，將資源轉化為資產，最終轉化為資金，用于軌道交通建設和運營，主要依靠對軌道交通周邊土地資源的綜合開發(fā)利用。

當前各地軌道公司熱衷的企業(yè)債、中期票據、融資租賃、信托貸款、國外政府優(yōu)惠借款、海外發(fā)債等各類融資手段雖然能夠在短期內化解資金不足，但從長遠看只是實現債務騰挪，各類借新還舊等操作并未真正實現債務償還，且使軌道公司資產負債率不斷攀升，負債如滾雪球一般越來越大。軌道交通有限的票務和非票務收入能夠勉強應對運營成本等支出，但還本付息、重置更新及車輛追加等后期大筆投入仍存在較大資金缺口。故在一定時期內，政府財政收入增長有限的情況下，面對軌道交通項目資金缺口，實現長期可持續(xù)發(fā)展的必由之路將主要依靠被國內外證明的方式——依托軌道交通周邊土地資源進行綜合開發(fā)利用。該機制能否充分發(fā)揮作用并支持所在城市軌道交通發(fā)展，重點在于城市房價。

由此可見，城市軌道交通投融資發(fā)展與其所在城市財力、當地政府支持因素、房地產市場發(fā)展等因素密切相關。即城市軌道交通投融資發(fā)展必須依托城市發(fā)展的客觀階段，城市發(fā)展階段不同，政府可給予軌道交通企業(yè)的政策、資源、資產、資金支持力度或方式也各不相同，最終供城市軌道交通企業(yè)可選擇的投融資策略也不相同。

1 城市發(fā)展與軌道交通投融資發(fā)展三階段

通過對國內主要城市發(fā)展階段及其軌道交通投融資策略分析，考慮各個城市房價因素、GDP總量、一般公共預算收入等因素后，將國內城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展互動關系總結為以下3個階段（見表1）。

1.1 城市發(fā)展與軌道交通投融資發(fā)展“1.0時代”

1.1.1 1.0時代城市發(fā)展的主要特征

1）城市發(fā)展處于工業(yè)化早期或中期；

2）城市房價普遍小于10 000元/m2（表1中處于1.0時代的20個城市樣本均值為8 200元/m2。當房價低于10 000元/m2時，進行軌道交通上蓋及周邊土地開發(fā)獲取凈利潤有限，對城市軌道交通發(fā)展支撐作用有限）；

3）城市自身財力水平有限，GDP通常在6 000億元以內（表1中處于1.0時代的20個城市樣本區(qū)間在2 200億～9 300億元，均值約4 700億元）；

4）一般公共預算收入通常在600億元以內（表1中處于1.0時代的20個城市樣本區(qū)間在210億～750億元，均值約420億元。政府財力有限，能夠給予軌道交通項目各年的支持較為有限）；

5）城市軌道交通發(fā)展處于起步階段或早期階段，發(fā)展年限通常在10年以內；

6）城市發(fā)展軌道交通需要政府承擔更多責任和壓力。

處于1.0時代的典型城市如：長沙、西安、昆明、貴陽、沈陽、南昌等。

1.1.2 1.0時代城市軌道交通投融資可持續(xù)發(fā)展主要特征

1）政府給予軌道交通各線路資本金，由軌道公司籌措各線路債務資金；

2）政府承擔軌道交通各線路還本付息、運營補虧、各類設備設施重置更新和車輛追加投資；

3）政府授予軌道公司票務及非票務經營權；

4）政府給予軌道公司個別核心站點土地（通常位于城市核心區(qū)）開發(fā)權；

5）軌道公司進行核心站點綜合開發(fā)、場段上蓋開發(fā)條件預留或上蓋保障房建設。通過核心站點綜合開發(fā)、上蓋開發(fā)條件預留以及上蓋保障房建設，為軌道公司培育初步物業(yè)開發(fā)能力；

表1 國內城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展所處階段分析

注：表1中的廈門城市房價44 235元/m2，符合“3.0時代”特征，但地區(qū)生產總值3 784億元、地方一般公共預算收入648億元，符合“1.0時代”特征?？紤]廈門市“軌道+物業(yè)”具有巨大發(fā)展?jié)摿?，但軌道物業(yè)價值形成具有滯后性，軌道交通發(fā)展初期，城市財力有限，建設和運營補虧資金籌集仍應堅持以政府出資為主，隨著后期開發(fā)效益逐步實現，籌資模式再逐步轉變?yōu)檎推髽I(yè)共同承擔，故綜合判定廈門市處于“2.0時代”。

6）軌道公司可采用“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式和TOD策略[3]，調整軌道交通沿線城市規(guī)劃，統(tǒng)籌沿線各類土地資源，大規(guī)模儲備沿線開發(fā)用地，為城市發(fā)展進入“2.0時代”，軌道交通企業(yè)大規(guī)模進行土地開發(fā)儲備資源；

7）此階段政府財力有限，且受限于城市房價，軌道公司自主造血機能有限，建設軌道交通應緊密結合政府財力、規(guī)模量力而行，避免給城市發(fā)展造成過大負擔。

1.2 城市發(fā)展與軌道交通投融資發(fā)展“2.0時代”

1.2.1 2.0時代城市發(fā)展主要特征

1）城市發(fā)展處于工業(yè)化中期或后期；

2）城市房價位于10 000～27 000元/m2（表1中處于2.0時代的19個城市樣本均值為18 000元/m2。當城市房價普遍大于10 000元/m2，進行軌道交通上蓋及周邊土地開發(fā)才能獲取較多凈利潤，從而對城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展起到較好的支撐作用）；

3）城市自身財力水平較好，GDP通常在10 000億元左右（表1中處于2.0時代的19個城市樣本區(qū)間6 000億～17 000億元，均值約10 000億元）；

4）一般公共預算收入通常在1 100億元左右（表1中處于2.0時代的19個城市樣本區(qū)間在600億～2 700億元，均值約1 100億元。此時，政府財力較為充沛，能給予軌道交通項目各年較好的支持）；

5）城市軌道交通發(fā)展處于早期或中期階段，發(fā)展年限通常在10～20年；

6）城市發(fā)展軌道交通需要政府和軌道交通企業(yè)共同承擔責任，共同協(xié)作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

處于2.0時代的典型城市如：天津、武漢、成都、南京、杭州、青島等。

1.2.2 2.0時代城市軌道交通投融資可持續(xù)發(fā)展主要特征

1）政府給予軌道交通各線路建設資本金，由軌道集團籌措各線路債務資金；

2）政府部分承擔軌道交通還本付息、運營補虧、各類設備設施重置更新和車輛追加投資；

3）政府授予軌道公司二級開發(fā)權，并以較優(yōu)惠價格給予軌道公司相關土地資源；

4）政府授予軌道公司票務及非票務經營權，站點周圍土地統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)先開發(fā)權利、場段上蓋土地開發(fā)權等；

5）軌道公司可獨立或與其他優(yōu)秀開發(fā)商合作，大規(guī)模統(tǒng)籌開發(fā)各站點周邊以及場段上蓋土地，形成長期穩(wěn)定大量現金流和長期持有的大量資產，以有效彌補政府財力出資不足；依托形成的大量優(yōu)質資產，可有效做大做強企業(yè)持續(xù)融資能力；

6）此階段政府財力較好，城市房價能夠較好支撐軌道公司自主造血機能實現，可以擴大城市軌道交通建設規(guī)模，通過政府和軌道公司共同努力，可以實現城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

1.3 城市發(fā)展與軌道交通投融資發(fā)展“3.0時代”

1.3.1 3.0時代城市發(fā)展的主要特征

1）城市發(fā)展處于工業(yè)化后期；

2）城市房價普遍大于30 000元/m2（表1中處于3.0時代的4個城市樣本區(qū)間在28 000～64 000元/m2，均值約為50 000元/m2。此時進行軌道交通上蓋及周邊土地開發(fā)獲取凈利潤巨大，對城市軌道交通發(fā)展支撐作用十分明顯。如深圳市當前部分軌道交通線路場段開發(fā)價值基本能夠覆蓋線路全部建設投資，資源開發(fā)潛力巨大）；

3）城市自身財力優(yōu)越，GDP通常在20 000億元及以上（表1中處于3.0時代的4個城市樣本區(qū)間在19 000億～28 000億元，均值約23 000億元）；

4）一般公共預算收入通常在3 000億元及以上（表1中處于3.0時代的4個城市樣本區(qū)間在1 400億～6 400億元，均值約4 000億元。政府財力充沛，能夠給予軌道交通項目很好的支持）；

5）城市軌道交通發(fā)展處于中期或后期，發(fā)展年限通常大于20年；

6）城市軌道交通發(fā)展在政府以優(yōu)惠價格給予優(yōu)質土地資源的前提下，可自給自足，形成長期良性發(fā)展；

7）此階段政府給予軌道公司政策和資源，由軌道公司獨立運作，形成大量長期穩(wěn)定現金流，實現軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

處于3.0時代的典型城市如：北京、上海、深圳、廣州。

1.3.2 3.0時代城市軌道交通投融資可持續(xù)發(fā)展主要特征

1）政府給予軌道交通建設資本金或少量資本金，由軌道公司籌措債務資金；

2）政府不承擔或少量承擔軌道交通各線路還本付息、運營補虧、各類設備設施重置更新和車輛追加投資；

3）政府授予軌道公司二級開發(fā)權，并以較為優(yōu)惠價格給予大量土地資源；

4）政府授予軌道公司票務及非票務經營權，軌道交通沿線、各站點、各場段上蓋或其他優(yōu)質土地開發(fā)權等；

5）軌道公司大規(guī)模統(tǒng)籌開發(fā)各站點周邊土地、場段上蓋土地或其他優(yōu)質土地資源，打造出強大開發(fā)能力，大規(guī)模從事城市開發(fā)和建設，形成強大現金流，徹底彌補城市財力，發(fā)展成為可自循環(huán)、持續(xù)發(fā)展、不依賴財政的優(yōu)質企業(yè)；

6）軌道公司形成獨立優(yōu)質開發(fā)品牌，打造出強大凈利潤和大量長期持有的資產以及長期穩(wěn)定的現金流，實現可持續(xù)融資。

1.4 國內各城市發(fā)展與軌道交通投融資發(fā)展所處階段

按照城市軌道交通規(guī)模、地區(qū)生產總值、地方一般公共預算收入、政府性基金收入、城市房價等特征，全面梳理我國已批復城市軌道交通建設規(guī)劃43座城市相關指標數據；并按照城市房價、地區(qū)生產總值、地方一般公共預算收入等先后指標順序，明確各個城市所處階段，具體如表1所示。

2 各階段軌道交通投融資可持續(xù)發(fā)展策略

通過對城市發(fā)展和城市軌道交通投融資發(fā)展3個階段的互動分析，可以看出城市發(fā)展所處階段不同，政府可以給予軌道交通企業(yè)發(fā)展所支持的政策、資源或資金的內容及力度也不盡相同；城市發(fā)展所處階段不同，政府和軌道公司各自所承擔的責任、投融資所采取的方式、城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展所采用的策略也各不相同。城市軌道交通投融資發(fā)展必須依托于城市發(fā)展現狀，只有在城市發(fā)展不同階段采用符合此階段特點的恰當投融資策略，才能實現城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

政府和軌道公司在3個階段各自所承擔的責任以及城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展應采取的策略歸納如表2所示。

表2 政府和軌道公司在3個階段各自應承擔的責任及策略

3 以深圳市為例論述三階段演變

深圳市城市軌道交通發(fā)展自1998年開始，至今約20年，經歷了三期建設規(guī)劃，整個發(fā)展歷程印證了城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展從“1.0時代”向“2.0時代”、“3.0時代”跨越。

3.1 深圳軌道交通“1.0時代”投融資策略

1998年至2004年，深圳開展軌道一期工程建設，主要為1號線首期工程和4號線首期工程，共計21.6 km。一期工程建設期間，深圳GDP、一般公共預算收入、房價變化如圖1所示[8]。

圖1 處于“1.0時代”的深圳市城市發(fā)展典型特征

從圖1可以看出，至一期工程實施尾期（2004年）：城市房價水平仍普遍小于10 000元/m2（為6 771元/m2）；深圳市此時城市自身財力水平有限，GDP在6 000億元以內（為4 282億元）；一般公共預算收入在600億元以內（為321億元）；城市軌道交通發(fā)展處于起步階段。一期工程實施期間深圳市的城市發(fā)展具有顯著的“1.0時代”特征。

針對城市發(fā)展處于“1.0時代”，深圳市明確城市軌道交通投融資策略：一期工程均采用政府投資，政府承擔建設資本金和還本付息全部責任，為降低后期補虧風險，資本金比例達到70%。相關措施結合了城市發(fā)展實際，實事求是，切實保障了城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 深圳軌道交通“2.0時代”投融資策略

2006年至2011年，利用籌辦世界大運會契機，深圳開展軌道二期建設，主要為1號線續(xù)建工程、2號線首期工程等7條線路，長度共計155.2 km。開展二期工程期間，深圳市GDP、一般公共預算收入、房價變化如圖2所示[9]。

圖2 處于“2.0時代”的深圳市城市發(fā)展典型特征

從圖2可以看出，二期工程實施期間：城市房價由約10 000元/m2上漲至約20 000元/m2（6年均價15 582元/m2）；深圳市自身財力得到較大發(fā)展，GDP由5 814億元上漲至11 506億元（6年平均為8 282億元）；一般公共預算收入由501億元上漲至1 340億元（6年平均為881億元）；城市軌道交通發(fā)展超過10年。二期工程實施期間深圳市城市發(fā)展具有顯著的“2.0時代”特征。

針對“2.0時代”客觀特征，深圳市確定城市軌道交通投融資策略：二期工程采用多元化投融資模式（市區(qū)共建、BOT、BT等），資本金仍堅持政府投入，比例為50%，政府承擔建設資本金和還本付息部分責任。為降低政府出資壓力，深圳市積極探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，嘗試在部分站點、車輛段啟動上蓋物業(yè)開發(fā)，以作價出資方式注入地鐵集團7個地塊，總建筑面積約196萬m2，地價及開發(fā)凈利潤350億元，有效緩解了二期工程出資壓力。相關措施結合了此階段深圳城市發(fā)展實際，由政府和企業(yè)共同努力及承擔，保障了城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

3.3 深圳軌道交通“3.0時代”投融資策略

從2012年至今，深圳市大力推進軌道三期及其調整項目建設，共計13條線路，長度254.7 km。開展三期工程期間，深圳市GDP、一般公共預算收入、房價變化如圖3所示[10]。

從圖3可以看出，三期工程實施期間：城市房價由約20 000元/m2上漲至約53 000元/m2（5年均價為32 656元/m2）；城市自身財力得到進一步增強，GDP由12 950億元上漲至19 490億元；一般公共預算收入由1 482億元上漲至3 136億元；至今，深圳城市軌道交通發(fā)展近20年。三期及其調整項目實施期間深圳城市發(fā)展具有顯著的“3.0時代”特征。

圖3 處于“3.0時代”的深圳市城市發(fā)展典型特征

針對“3.0時代”的客觀特征，深圳市確定城市軌道交通投融資策略：三期工程資本金仍堅持政府投入，資本金比例為50%，政府和企業(yè)共同承擔還本付息責任。繼續(xù)大力推進“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，在相關站點、車輛段大力實施上蓋物業(yè)開發(fā)。截至2016年底，深圳市政府已經配置和意向配置給予地鐵集團土地開發(fā)總量約700萬m2，預計相關開發(fā)全部完成后，地價和開發(fā)利潤合計可以實現約1 210億元，可覆蓋深圳市軌道交通第一期、二期、三期和三期調整的所有債務資金還本付息的78%，從而實現自主造血，極大地彌補了財政出資壓力。相關措施結合了深圳城市發(fā)展實際，由政府和企業(yè)共同努力，以企業(yè)為主進行債務資金償還，保障了城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

4 結論

經過前述分析，并結合對我國已批復建設規(guī)劃43座城市的城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展研究，可以看出，我國內地處于“3.0時代”的城市有4座，分別為北京、上海、廣州和深圳，占比9%；處于“2.0時代”的城市有19座，主要有天津、南京、成都、杭州、武漢等，占比44%；處于“1.0時代”的城市有20座，主要有長沙、西安、昆明、貴陽、沈陽、南昌等，占比47%?？梢?，我國城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展進入優(yōu)越“3.0時代”城市仍較少；大多數城市仍處于“1.0時代”或“2.0時代”，發(fā)展軌道交通必須依托城市財力，堅持由政府承擔主要出資責任，且各城市軌道公司自主造血能力受城市發(fā)展客觀階段的制約（票務收入和非票務收入通常已經質押，且相關收入僅能部分覆蓋或完全覆蓋運營成本，自主造血仍主要依托于軌道物業(yè)等），一般情況下，軌道交通建設規(guī)模應在城市財力和軌道公司自主造血共同能夠承受的范圍內，量力而行，切忌盲目攀比。

通過對深圳城市發(fā)展與城市軌道交通投融資策略研究，可以看出深圳實現從“1.0時代”向“2.0時代”和“3.0時代”不斷跨越，各階段深圳市軌道交通投融資策略緊緊圍繞城市發(fā)展階段進行合理制定，確保了軌道交通的良性可持續(xù)發(fā)展。

綜上通過理論研究和實際案例分析可知，城市發(fā)展與城市軌道交通投融資發(fā)展緊密相關，無論處于“1.0時代”、“2.0時代”或“3.0時代”，為實現城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展，必須緊緊依托城市發(fā)展客觀階段，明確軌道公司和各自政府的責任和義務，采用在不同時代下，不同的可持續(xù)發(fā)展策略，從而實現城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。然而，國內仍有處于“1.0時代”的城市，籌融資壓力選擇以軌道公司來承擔為主、政府承擔為輔；或者處于“2.0時代”城市，籌融資壓力選擇以政府承擔為主、軌道公司不承擔或少量承擔等，此類超越或忽視城市發(fā)展客觀階段，采用不恰當軌道交通投融資策略，都是不可持續(xù)的，對未來城市軌道交通項目可持續(xù)發(fā)展都較為不利。

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（編輯：曹雪明）

Interaction Between Urban Development and Urban Rail Transit Investment and Financing

LIU Li, LI Mingyang, ZHANG Qing

(Beijing Urban Construction Design & Development Group Co., Ltd., Beijing 100037)

At present, the construction of urban rail transit in China has been advancing by leaps and bounds. 43 cities, with their urban rail transit construction plans having been approved, are speeding up the construction and expanding the scale of construction. However, the high construction costs and operating costs of urban rail transit will bring a heavy debt burden to the cities. Currently situation the Central Government has attached great importance to the local government debt risk situation. In view of the question of how to achieve the sustainable development of urban rail transit, this article puts forward such ideas as follows: the development of urban rail transit must rely on the objective stage of urban development; different cities in different development stages can offer rail transit enterprises with different policies, resources, assets and financial supports and so on, so the rail transit enterprises can adopt different strategies on investment and financing; the development of urban rail transit must rely on the objective situation of urban development, and actions should be taken according to capabilities. The article summarizes the interaction between urban development and urban rail transit investment and financing as the “Time 1.0”, the “Time 2.0” and the “Time 3.0”. It puts forward the responsibilities of the governments and the enterprises in different stages of development and the corresponding strategies of urban rail transit investment and financing. Finally, in line with the scale and the characteristics of urban development, it presents the respective investment and financing strategies, and the related research is verfied with Shenzhen as an example.

urban rail transit; investment and financing; sustainable development

U231

A

1672-6073(2018)02-0032-07

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.02.006

2017-06-11

2017-07-21

劉立，男，碩士，高級經濟師，總經濟師，從事城市軌道交通企業(yè)管理及投融資工作，liuli@bjucd.com

北京市科委課題（D161100005616001）