李超儷

摘 要：國土資源管理與生態(tài)環(huán)境問題具有重要聯(lián)系。為實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展，國土資源管理應(yīng)完善管理體制和方法，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)；基于全壽命周期評價(jià)（LCA）建立土地利用考核評價(jià)機(jī)制對國土資源管理意義重大；城市國土資源管理是環(huán)境保護(hù)的重要影響因素。

關(guān)鍵詞：國土資源管理；環(huán)境保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展；土地利用；全壽命周期分析

1 前言

近些年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，然而我國的工業(yè)化發(fā)展正消耗著大量的國土資源和能源。國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要利用與開發(fā)土地，而土地不可再生、地理位置固定、數(shù)量有限、不可替代、利用長久。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用不平衡的矛盾，已成為當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展面臨的尖銳問題，因此國土資源問題是我國經(jīng)濟(jì)增長中的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題[1]。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)“美麗中國”的重要概念，提出將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。美麗中國首先是綠色中國，社會(huì)發(fā)展無疑應(yīng)以人為本，身心健康的人民依賴于良好的居住生活環(huán)境，而環(huán)境的改善是與土地的合理利用、保護(hù)緊密聯(lián)系在一起的，因此國土資源管理責(zé)任重大、任重道遠(yuǎn)。

環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要方面，而國土資源管理的重要任務(wù)是提高國土資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，因此，如何將環(huán)境保護(hù)與國土資源管理緊密聯(lián)系起來是重要的歷史性課題。

2 社會(huì)環(huán)境問題與國土資源管理的聯(lián)系

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問題已日益凸顯，我國環(huán)境污染的規(guī)模居世界前列。水土流失、土地沙漠化、土地污染，我國土壤環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重；河流斷流、湖泊萎縮、濕地面積驟減、地下水位下降、水質(zhì)惡化、生態(tài)功能退化，我國水環(huán)境破壞也不斷加?。淮髿馕廴疚锏呐欧趴偭块L年居高不下；同樣，草場退化、森林減少、生物多樣性銳減，我國生物資源破壞問題也非常嚴(yán)重[2]。從整體上看，我國的環(huán)境污染仍在加劇，環(huán)境質(zhì)量還在惡化。這已經(jīng)給國民經(jīng)濟(jì)和人民生活造成巨大損失，并且將在很長一段時(shí)間內(nèi)成為常態(tài)。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)已成為關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，國家安全和民族生存的緊迫任務(wù)。

以城市為中心的環(huán)境污染問題和自然生態(tài)環(huán)境破壞問題是我國環(huán)境問題的主要方面，兩類環(huán)境問題互相交織，相互影響。特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)的環(huán)境污染問題更為明顯，并呈現(xiàn)向農(nóng)村擴(kuò)散的態(tài)勢，生態(tài)破壞的程度、范圍在加深和擴(kuò)大。我國環(huán)境問題面臨的形勢十分嚴(yán)峻，成因復(fù)雜，受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、科技、國際等各方面因素的影響。長期的實(shí)踐已經(jīng)表明，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的最終解決，必須從源頭上減少污染，即需要發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各項(xiàng)政策中考慮與環(huán)境目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性[3]。在具體的國土管理事務(wù)中，組織擬訂國土資源發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，開展相關(guān)經(jīng)濟(jì)形勢分析，提出國土資源供需平衡的政策建議，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中給出國土資源的調(diào)控政策和措施，組織實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域資源節(jié)約集約利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策措施，這些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方方面面息息相關(guān)。毫無疑問，在合理化、平衡性、持續(xù)性推進(jìn)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，減少國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源環(huán)境承載力的壓力，是國土資源管理需要思考的課題。

3 我國國土資源管理方法的局限性

國土資源管理通常是運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)等手段進(jìn)行管理活動(dòng)。傳統(tǒng)的國土資源管理雖然也承擔(dān)耕地保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測監(jiān)督防止地下水過量開采和污染等責(zé)任，但目前的現(xiàn)狀已經(jīng)說明達(dá)到“美麗中國”的目標(biāo)任務(wù)仍然有一定的差距，主要體現(xiàn)為守住18億畝耕地“紅線”的目標(biāo)都壓力巨大。雖然通過各級國土資源管理工作人員的不懈努力，國土資源管理工作已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但仍然需要意識(shí)到工作中存在的問題。

首先，土地資源是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可或缺的重要資源，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源緊缺與需求增長的矛盾非常突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入資源供需矛盾凸顯期，這就使以發(fā)展為名過度占用土地資源的行為難以杜絕。因此，在國土資源管理中，在服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)、滿足社會(huì)發(fā)展的主體意識(shí)下，應(yīng)逐步加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用、環(huán)境保護(hù)的理念，使綠色發(fā)展意識(shí)成為工作中的基本意識(shí)。

其次，負(fù)責(zé)城市建設(shè)、管理的各部門之間權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步細(xì)化和明確，各部門應(yīng)建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)有效的溝通與合作。要實(shí)現(xiàn)國土資源管理為美麗中國保駕護(hù)航，環(huán)境保護(hù)部門、城市規(guī)劃管理部門、國土資源管理部門等應(yīng)建立分工協(xié)作的工作制度，分清權(quán)責(zé)、完善監(jiān)督機(jī)制。以城市用地管理為例，土地管理部門是受制于規(guī)劃管理部門的，因此國土資源管理難以從源頭遏制城市化進(jìn)程導(dǎo)致的環(huán)境污染。

另外，我國國土資源管理還很大程度上缺乏科學(xué)的管理方法，土地管理部門往往重視對土地?cái)?shù)量這單一要素的監(jiān)控，而常常忽視對土地綜合利用情況的管理，更少兼顧到土地資源的可持續(xù)利用。以城市用地為例，一方面是土地閑置數(shù)量大，其中由于政府原因造成閑置的比例較大；另一方面是存在著盲目投資打造大商場、商業(yè)街、大型 MALL、大型物流園區(qū)等問題，使流通領(lǐng)域的投資過熱，造成了大量土地資源和商業(yè)資源 的浪費(fèi)。因此將國土資源管理與可持續(xù)發(fā)展相聯(lián)系非常迫切。

4 發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

自20世紀(jì)四、五十年代以來，土地用途管制制度成為大多數(shù)國家規(guī)劃管理土地的手段。雖然國外土地用途管制具體形式多樣，但其發(fā)揮的作用大體相同，即優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、有效保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境以及控制城市盲目擴(kuò)張。目前，發(fā)達(dá)國家的土地用途管制充分體現(xiàn)了環(huán)境協(xié)調(diào)與土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展并重的原則。比如對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)在發(fā)達(dá)國家土地用途管制的許多方面都有反映，這包括：在土地利用分類中關(guān)注土地利用中的生態(tài)環(huán)境問題，如美國、歐洲、日本、韓國等；將公共利益作為衡量土地征收行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，并且有相當(dāng)成熟的體系和規(guī)則，無論英美法系還是大陸法系國家都是如此。

與國外相比，我國土地用途管制起步較晚，還處于起步階段，不夠成熟。現(xiàn)行土地利用分類體系，缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，“未利用地”向其他地類調(diào)整的依據(jù)主要依賴城市規(guī)劃。對征地范圍，現(xiàn)行法律法規(guī)比較寬泛，根據(jù)《土地管理法》，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有地實(shí)行征用，然而對于公共利益的界定有待進(jìn)一步的細(xì)化和明確?？偟恼f來，我國土地管制最直接的目標(biāo)就是保證耕地的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)土地的集約經(jīng)營，對土地管理主要是傾向于突出土地的經(jīng)濟(jì)資源屬性，生態(tài)環(huán)境效益少有顧及。

5 LCA方法與國土資源管理

我國土地產(chǎn)權(quán)不明晰、管理體制不完善等宏觀性問題已被廣泛關(guān)注與探討，但具體的管理方法也同樣需要重視。在新形勢下，國土資源管理工作任務(wù)更為艱巨，承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、解決民生、提供公共服務(wù)等政府管理的重要職能和責(zé)任，其管理職能已從一般的經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。為更好地履行國土資源調(diào)查評價(jià)、規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國土資源管理的高質(zhì)量、高效率，引入新的管理方法十分必要。

土地用途管制在一定程度上是保證土地利用的整體利益最大化，因此建立土地利用的考核評價(jià)機(jī)制對國土資源管理意義重大，也是使可持續(xù)發(fā)展理念具有可操作性的重要方法。而土地利用的考核評價(jià)機(jī)制應(yīng)基于生命周期管理的方法。生命周期管理，也稱全壽命周期管理，是生產(chǎn)制造、項(xiàng)目管理等方面的重要理念，是指管理產(chǎn)品從需求、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、經(jīng)銷、運(yùn)行、使用、維修保養(yǎng)、直到回收再用處置的全生命周期中的信息與過程，而LCA（Life Cycle Assessment）也已經(jīng)納入ISO14000環(huán)境管理系列標(biāo)準(zhǔn)而成為國際上環(huán)境管理和產(chǎn)品設(shè)計(jì)的一個(gè)重要支持工具[4]。土地利用評估應(yīng)貫徹于土地使用的整個(gè)生命周期，即從土地的征轉(zhuǎn)、供應(yīng)及利用直至使用后的處置，考察利用效益包括對環(huán)境影響情況。生命周期管理在諸多領(lǐng)域已成為廣泛共識(shí)，其思想對國土資源管理有重要的借鑒意義。

6 結(jié)語

土地資源是影響人類可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源，經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，并不會(huì)降低土地問題的重要性。國土資源是國家社會(huì)民族發(fā)展的基石與硬件，在國土資源管理中應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。完善國土資源管理的體制和方法，盡管長遠(yuǎn)需要依賴國民意識(shí)的提高，但由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技水平的發(fā)展，相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)日新月異，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)管理人員的責(zé)任意識(shí)和管理水平，而LCA評價(jià)應(yīng)成為新常態(tài)下國土資源管理的重要方法。為建設(shè)美麗中國，將生態(tài)環(huán)境問題與國土資源管理聯(lián)系具有急迫性。在目前情況下，我國城市國土資源管理應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要的組成部分。

參考文獻(xiàn)

[1]李強(qiáng).可持續(xù)發(fā)展概念的演變及其內(nèi)涵[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，20ll（7）：87-90.

[2]楊東平.中國環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2010）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011

[3]孫艷君.環(huán)境保護(hù)與綠色建筑概述[J].環(huán)境與發(fā)展， 2011 ， 23 （4） ：207-207.

[4]劉建國.我國土地資源管理的困境與思考[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，23（6）：38-41.

[5]陳利根.國外（地區(qū)）土地用途管制特點(diǎn)及對我國的啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討， 2002（3）：67-70.

[6]田亞峻 ，鄧業(yè)林，張?jiān)懒幔x克昌.生命周期評價(jià)的發(fā)展新方向：基于GIS的生命周期評價(jià)[J].化工學(xué)報(bào)，2016，67（6）：2195-2201.