周靈靈，劉理暉

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所，北京 100010）

改革開(kāi)放特別是21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻變革，利益主體日益多元，利益訴求也更加多樣，協(xié)商在社會(huì)治理中的作用日漸凸顯。在此背景下，深化對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的認(rèn)識(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，無(wú)疑有助于聚焦基層群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，化解矛盾糾紛，防范和消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。顯然，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層社會(huì)治理的重要組成部分，也是新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。本文在探討新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商有利條件的基礎(chǔ)上，對(duì)典型地區(qū)的工作實(shí)踐進(jìn)行梳理，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也對(duì)既存的問(wèn)題和關(guān)鍵挑戰(zhàn)進(jìn)行反思和預(yù)判。

一、新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商具備較多有利條件

2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上宣告中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，無(wú)論是政治條件、經(jīng)濟(jì)水平，還是群眾基礎(chǔ)和社會(huì)力量，都具備了較多的有利條件。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的思路和框架已基本確立

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作需要基本的理念和思路來(lái)引領(lǐng)。鑒于此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年7月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商做了整體部署，要求到2020年“基本形成協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面”。為進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)民政部門(mén)的責(zé)任，增強(qiáng)做好城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的自覺(jué)性和主動(dòng)性，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，民政部在2016年8月專門(mén)發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》（民發(fā)〔2016〕134號(hào)）。

通過(guò)研讀文件不難發(fā)現(xiàn)，以往的中央文件更關(guān)注城市社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)的提法并不多見(jiàn)。上述兩份文件則明確提出了“城鄉(xiāng)社區(qū)”的概念，不僅將關(guān)注的重心下移，而且還對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容、主體、形式、程序以及成果的運(yùn)用做了頂層設(shè)計(jì)。黨的十九大明確我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。這表明，社區(qū)協(xié)商將是社會(huì)治理工作實(shí)踐和理論研究的一大重點(diǎn)，也是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要保障。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為推進(jìn)社區(qū)協(xié)商奠定了良好基礎(chǔ)

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)取得了輝煌的發(fā)展成就。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的人均國(guó)民總收入已從1978年的200美元增長(zhǎng)到2016年的8260美元①World Bank GNIStatistics，https：//datacatalog.worldbank.org/.，屬于上中等收入國(guó)家（Upper Middle Income），圖1直觀地展示了這一歷程。收入水平的提高不僅能為政府提供更多更好的公共服務(wù)奠定雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也增強(qiáng)了人民群眾參與社區(qū)協(xié)商等公共事務(wù)的意識(shí)和熱情。從某種意義上而言，社區(qū)協(xié)商是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然結(jié)果和必然要求。

圖1 1978—2016年中國(guó)人均國(guó)民總收入變化情況

（三）社會(huì)組織日漸成為推動(dòng)社區(qū)協(xié)商的重要力量

社會(huì)組織是提供公共服務(wù)的重要力量，其在推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商方面所發(fā)揮的作用也越來(lái)越突出［1］。從數(shù)據(jù)看，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)迅速，社會(huì)組織的數(shù)量已從1988年的4446個(gè)增加到2016年的70.2萬(wàn)個(gè)，社會(huì)組織職工人數(shù)也增加到了2016年的763.7萬(wàn)人，其中，民辦非企業(yè)、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體三大類型社會(huì)組織人員情況見(jiàn)圖2①1988年的社會(huì)組織數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》歷史資料；2016年數(shù)據(jù)來(lái)自民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，網(wǎng)址：http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。?！秶?guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》將社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)列為國(guó)家人才發(fā)展綱要確定的六支人才隊(duì)伍之一，可以預(yù)期，在國(guó)家政策大力支持和社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)需要的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)組織和社會(huì)工作人才隊(duì)伍將迎來(lái)快速發(fā)展的大好時(shí)期。

圖2 我國(guó)三大類型社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)量

（四）各界對(duì)社區(qū)治理和社區(qū)協(xié)商的關(guān)注度不斷攀升

早在20世紀(jì)初，隨著農(nóng)村社會(huì)學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)、文化人類學(xué)等域外學(xué)說(shuō)的傳入，國(guó)內(nèi)精英將它們作為探求社會(huì)變遷的法則、改進(jìn)人民生活的知識(shí)工具，進(jìn)而演變?yōu)楦脑燹r(nóng)村的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，如梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)［2］。但各派囿于自身視野和階級(jí)屬性，與中國(guó)共產(chǎn)黨的根本解決、徹底改造有著本質(zhì)區(qū)別。1949年后特別是近些年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)無(wú)論是城市社區(qū)還是在廣大鄉(xiāng)村，社會(huì)治理都發(fā)生了深刻變革，其性質(zhì)、力度、范圍和影響都是舊時(shí)代的社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)無(wú)法比擬的。一個(gè)本質(zhì)性的差別還在于，新時(shí)代社區(qū)治理和社區(qū)協(xié)商更多的是社區(qū)居民自身訴求的結(jié)果，而非政府部門(mén)或精英階層自上而下、一廂情愿的力推?？梢哉f(shuō)，社會(huì)各界對(duì)社區(qū)治理和社區(qū)協(xié)商的關(guān)注度不斷攀升，成功的經(jīng)驗(yàn)和深入的調(diào)查研究也在不斷涌現(xiàn)［3－4］。

二、新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐探索卓有成效

社區(qū)協(xié)商既是新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，也是推進(jìn)居民自治的主要載體和形式。一些地方政府立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，進(jìn)行了卓有成效的探索。我們于2017年9—12月集中調(diào)研了江蘇省南通市（含啟東市）、太倉(cāng)市、邳州市和山東省威海市等社會(huì)治理創(chuàng)新相對(duì)突出的地區(qū)。考慮到課題組已對(duì)太倉(cāng)市社區(qū)協(xié)商領(lǐng)域的功德評(píng)議團(tuán)、鄉(xiāng)賢議事廳和理事會(huì)制度［5］，以及邳州市公共空間治理工作中的協(xié)商機(jī)制做了很好的總結(jié)［6］，本文重點(diǎn)評(píng)介江蘇南通（含啟東市）和山東省威海市不同工作方式、不同特點(diǎn)的社區(qū)協(xié)商機(jī)制②本文的案例資料皆通過(guò)調(diào)研獲得，感謝上述地方政府對(duì)調(diào)研的大力支持。。

（一）南通市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的集成創(chuàng)新

近年來(lái)，南通市在應(yīng)對(duì)社會(huì)利益主體多元化、群眾利益訴求多樣化的挑戰(zhàn)中，直面社區(qū)出現(xiàn)的家事難管、民事難議、公事難理等瓶頸問(wèn)題，堅(jiān)持“有事多商量，遇事多商量，做事多商量”的思路，在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商領(lǐng)域形成了啟東市海復(fù)鎮(zhèn)的“三明確”和“三結(jié)合”、王鮑鎮(zhèn)的“三議工作法”、匯龍鎮(zhèn)的“傾心聽(tīng)、大家議、馬上辦、一起干”工作機(jī)制、近海鎮(zhèn)的“聽(tīng)、提、議、決、督”五步議事法，以及崇川區(qū)的“鄰里自理”等各具特色的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商模式。盡管叫法不一，但本質(zhì)上有著諸多共通共融之處，僅擇要介紹。

1.啟東市海復(fù)鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)商的“三明確”和“三結(jié)合”。2016年，為貫徹落實(shí)中央、省、市政法委關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)基層民主自治、開(kāi)展“社區(qū)協(xié)商”的要求，海復(fù)鎮(zhèn)出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展“社區(qū)協(xié)商”工作的實(shí)施意見(jiàn)》的文件，先在墾牧、桃洪、安東等村試點(diǎn)社區(qū)協(xié)商工作，2016年7月開(kāi)始在全鎮(zhèn)推廣。為此，海復(fù)鎮(zhèn)成立了專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并設(shè)有協(xié)調(diào)組、總務(wù)組和督察組，迅速部署落實(shí)。

海復(fù)鎮(zhèn)的社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新可概括為“三明確”和“三結(jié)合”?！叭鞔_”是指明確協(xié)商主體、明確協(xié)商范圍、明確協(xié)商程序，“三結(jié)合”則是指與“三強(qiáng)化三提升”工作機(jī)制及“走幫扶”活動(dòng)相結(jié)合、與各種議事形式相結(jié)合、與化解信訪矛盾難題相結(jié)合。具體來(lái)看，明確協(xié)商主體著眼實(shí)現(xiàn)最廣泛的協(xié)商，保障各方利益相關(guān)者的協(xié)商權(quán)利。一般情況下，協(xié)商主體由村理事會(huì)成員（村干部擔(dān)任）、非常任理事會(huì)成員（兩代表一委員、在職黨員、社工、志愿者、法律工作者等）、其他成員（利益相關(guān)方）組成，村支部書(shū)記一般為社區(qū)協(xié)商召集人。網(wǎng)格社區(qū)協(xié)商主體由網(wǎng)格員、網(wǎng)格內(nèi)的黨員、村民組長(zhǎng)、平安法治志愿者等組成，網(wǎng)格員為網(wǎng)格協(xié)商召集人。

明確協(xié)商范圍則著眼于堅(jiān)持廣泛協(xié)商、注重合法有效。針對(duì)不同渠道、不同層次、不同地域特點(diǎn)，明確了“五議三不議”原則。可以協(xié)商的“五個(gè)方面”：一是涉及村民切實(shí)利益的公共事務(wù)、公共環(huán)境、公益事業(yè)；二是村民反映強(qiáng)烈的實(shí)際困難和矛盾糾紛；三是黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作在村中的落實(shí)；四是法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項(xiàng)；五是各類協(xié)商主體提出協(xié)商需求的事項(xiàng)。不可以協(xié)商的“三個(gè)方面”是：明顯違反黨的政策、相關(guān)法律法規(guī)的事項(xiàng)；上級(jí)黨委政府有明確要求、明文規(guī)定必須執(zhí)行的事項(xiàng)；明顯帶有歧視性、不公平的事項(xiàng)。

在明確協(xié)商程序方面，海復(fù)鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)商共有六個(gè)程序步驟，依次為：集（收集問(wèn)題）、定（擬定議題）、議（多方商議）、動(dòng)（執(zhí)行決議）、督（監(jiān)督執(zhí)行）、評(píng)（評(píng)議效果）。在每一環(huán)節(jié)，皆注重吸納多方人員參與（如網(wǎng)格員、群眾代表、專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等），并借助網(wǎng)絡(luò)和微信平臺(tái)等現(xiàn)代通訊方式將相關(guān)情況通告公布。

2.啟東市王鮑鎮(zhèn)、匯龍鎮(zhèn)、近海鎮(zhèn)的社區(qū)協(xié)商方式。2014年，王鮑鎮(zhèn)開(kāi)始推行“群眾提議、兩委商議、代表決議”的“三議”工作法，即村民提議、村“兩委”商議和村民代表決議；2015年，匯龍鎮(zhèn)全面開(kāi)展“傾心聽(tīng)、大家議、馬上辦、一起干”工作機(jī)制，以課題化設(shè)計(jì)、項(xiàng)目化推進(jìn)、工程化管理的方式，著力打造民情民意辦理“流水線”，構(gòu)建教育引導(dǎo)新機(jī)制；2016年初，啟東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（近海鎮(zhèn)）通過(guò)健全組織機(jī)構(gòu)、理順組織關(guān)系，建立了以村為主導(dǎo)的“聽(tīng)、提、議、決、督”五步議事法。

3.崇川區(qū)社區(qū)“鄰里自理”的實(shí)踐探索。崇川區(qū)社區(qū)“鄰里自理”著力打造“一心三體多元”的治理結(jié)構(gòu)，“一心”是指以社區(qū)黨委為核心，“三體”包括公共服務(wù)中心、居委會(huì)和綜治辦，“多元”則包括鄰里理事會(huì)、街坊議事會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、業(yè)主委員會(huì)、物管公司、轄區(qū)單位等多個(gè)參與主體。概括起來(lái)，崇川區(qū)社區(qū)“鄰里自理”的重點(diǎn)任務(wù)和內(nèi)容主要包括以下五方面：一是優(yōu)化鄰里設(shè)置，即廓清鄰里邊界、調(diào)整鄰里數(shù)量、加強(qiáng)鄰里黨組織建設(shè)。按照“地域相近、樓幢相連、資源相通”原則，充分考慮城鄉(xiāng)社區(qū)差異設(shè)置鄰里。具體而言，涉農(nóng)社區(qū)按原村民小組建制、150戶左右設(shè)置鄰里，城市社區(qū)以3～10個(gè)樓幢、300戶左右設(shè)置鄰里，拆遷安置小區(qū)參照城市社區(qū)設(shè)置鄰里。二是制定責(zé)任清單。三是強(qiáng)化社區(qū)鄰里力量，優(yōu)化社區(qū)干部配置，落實(shí)下沉力量。四是打造協(xié)同平臺(tái)，包括工作平臺(tái)和信息平臺(tái)。五是建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)、走訪聯(lián)系、閉環(huán)反饋、考核獎(jiǎng)懲等工作機(jī)制?？梢?jiàn)，這里的社區(qū)協(xié)商只是“鄰里自理”的一部分。

對(duì)于社區(qū)協(xié)商，無(wú)論是評(píng)議還是督辦環(huán)節(jié)，崇川區(qū)都探索了一套成熟有效的流程。譬如，在“議”這一環(huán)節(jié)，由黨員引領(lǐng)、群眾參與的“群眾評(píng)議團(tuán)”致力于“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”（包括自我發(fā)現(xiàn)、鄰里聽(tīng)音和居民反饋），然后集中或分組議事，議事的范圍包括小區(qū)改造、小區(qū)“三亂”整治、停車場(chǎng)收費(fèi)、公共部位維修、低償家政服務(wù)和日托服務(wù)等方面，再根據(jù)鄰里和個(gè)人對(duì)項(xiàng)目落實(shí)情況的結(jié)果反饋跟蹤督辦，以期取得“議事有結(jié)果、監(jiān)督有落實(shí)”的良好效果。

顯然，南通市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的集成創(chuàng)新取得了重要成效，不僅提高了社區(qū)事務(wù)決策和落實(shí)的效率，也保障了居民的知情權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)和決策權(quán)，增強(qiáng)了社區(qū)管理透明度和群眾參與熱情。以啟東市海復(fù)鎮(zhèn)為例，截至2017年5月，通過(guò)各類協(xié)商解決民生、公共事務(wù)、農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)和信訪矛盾類事項(xiàng)102項(xiàng)，其中鎮(zhèn)級(jí)層面協(xié)商12次，村級(jí)層面協(xié)商90次，辦結(jié)率97%，人民群眾的獲得感和滿意度大大提升，黨群關(guān)系、干群關(guān)系得到極大改善。

（二）威海市的分層次社區(qū)多元協(xié)商格局

威海市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的核心特質(zhì)是：基層自發(fā)探索與政府力推相結(jié)合，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)規(guī)章制度鞏固、規(guī)范協(xié)商成果，進(jìn)而形塑了分層次的社區(qū)多元協(xié)商格局。

2017年4月，威海市委、市政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，在確立“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持群眾自治、堅(jiān)持依法協(xié)商、堅(jiān)持民主集中制、堅(jiān)持因地制宜”等原則的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)協(xié)商制度、協(xié)商程序等做了制度上的規(guī)定。從實(shí)踐看，收效良好，2017年以來(lái)依托城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，解決了停車、養(yǎng)狗、物業(yè)費(fèi)收繳、老舊小區(qū)改造等問(wèn)題1200多件，實(shí)現(xiàn)了“社區(qū)大小事，群眾商量辦”。

具體而言，威海市建立了村（居）民協(xié)商制度、社區(qū)多元協(xié)商制度和樓宇（小組、小區(qū)）協(xié)商制度等多層次協(xié)商制度，并從制度上規(guī)范這三個(gè)層次的協(xié)商程序，推行民情懇談會(huì)、民主自治議事會(huì)和重大事務(wù)聽(tīng)證會(huì)等“三會(huì)制度”（圖3）。

圖3 威海市社區(qū)協(xié)商“三會(huì)制度”流程

社區(qū)協(xié)商“三會(huì)制度”的分工是：對(duì)于居民能夠自行解決的問(wèn)題，由居民代表召開(kāi)民情懇談會(huì)解決；復(fù)雜棘手問(wèn)題由黨群民主議事會(huì)研究表決；涉及居民利益的重大事項(xiàng)，則邀請(qǐng)相關(guān)人員召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。

在保障社區(qū)協(xié)商方面，威海市將組織開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作情況與村（社區(qū)）兩委主要負(fù)責(zé)人的考核獎(jiǎng)懲掛鉤，并建立協(xié)商情況備案工作制度，對(duì)協(xié)商工作堅(jiān)持“一事一備”原則，及時(shí)向鎮(zhèn)（街道）司法所備案，司法所則圍繞協(xié)商事項(xiàng)的合法合規(guī)性，從程序和實(shí)質(zhì)上進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，從而確保了協(xié)商事宜的合法合規(guī)。除了鎮(zhèn)（街道）司法所把關(guān)協(xié)商事宜，威海市還注重吸納社區(qū)法律顧問(wèn)參與社區(qū)協(xié)商，將協(xié)商成果的采納、落實(shí)和反饋等情況納入村（社區(qū)）公開(kāi)內(nèi)容，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。

三、新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商依然面臨關(guān)鍵挑戰(zhàn)

我國(guó)已步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在城鄉(xiāng)居民收入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，收入差距過(guò)大、地區(qū)發(fā)展不均衡、資源環(huán)境約束增強(qiáng)、公共服務(wù)不均等、外部發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜等問(wèn)題依然在不同層面、不同領(lǐng)域存在，這些因素對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的有效推進(jìn)都會(huì)產(chǎn)生直接或間接影響。我們認(rèn)為，目前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商所面臨的直接挑戰(zhàn)，主要包括以下幾方面：

（一）“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”邁進(jìn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

當(dāng)下的中國(guó)已不是費(fèi)孝通先生筆下的“鄉(xiāng)土中國(guó)”［7］，原來(lái)的“差序格局”和“熟人社會(huì)”正在快速解構(gòu)，整個(gè)社會(huì)向“城市中國(guó)”邁進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)的一個(gè)特征事實(shí)是，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)，城鎮(zhèn)化水平也在不斷提高。1982年的流動(dòng)人口僅為1154萬(wàn)人，2017年則高達(dá)2.44億人，盡管流動(dòng)人口數(shù)量在2014年達(dá)到2.53億人的峰值后開(kāi)始下降，但規(guī)模依然巨大（圖4）。以城鎮(zhèn)常住人口比重衡量的城鎮(zhèn)化率則由1982年的21.13%上升到了2017年的58.52%①1982年數(shù)據(jù)源自《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》；2017年數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228＿1585631.html。。

圖4 21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)大陸地區(qū)的流動(dòng)人口數(shù)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程改變了人口的城鄉(xiāng)分布和產(chǎn)業(yè)分布，重塑了城鄉(xiāng)關(guān)系。一方面，人口向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)匯聚，在給城市發(fā)展帶來(lái)豐富勞動(dòng)力資源的同時(shí)，也弱化了農(nóng)村發(fā)展的人力資本基礎(chǔ)。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委2015年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人口流出導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童、留守老人情況普遍存在，留守兒童占農(nóng)村兒童總體的35.6%，留守老人則占農(nóng)村老人總體的31.8%。不僅如此，人口外流也加劇了農(nóng)村的婚姻擠壓、住房閑置和土地撂荒。目前，農(nóng)村35歲及以上未婚男性比例高達(dá)3.9%，未婚女性僅為0.2%［8］，這意味著條件較差的農(nóng)村男性往往淪為婚姻擠壓的最終承擔(dān)者。另一方面，人口流動(dòng)匯聚也改變了城市社區(qū)的人員構(gòu)成，加大了城市管理的復(fù)雜性。正如學(xué)者指出的，城市風(fēng)險(xiǎn)治理業(yè)已構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化研究的共識(shí)性議題［9］。

（二）“合鄉(xiāng)并村”加大了農(nóng)村社區(qū)管理的強(qiáng)度和復(fù)雜性

由于城市規(guī)模的擴(kuò)張、人口的流入?yún)R聚，2006—2015年這十年間，我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)數(shù)量也相應(yīng)地從80717個(gè)增長(zhǎng)到了99679個(gè)，凈增18962個(gè)。農(nóng)村村民委員會(huì)的數(shù)量則因“合鄉(xiāng)并村”，由2006年的623669個(gè)減少到2015年的580856個(gè)，十年減少了42813個(gè)（圖5）。

圖5 2006—2015年我國(guó)社區(qū)居委會(huì)和村民委員會(huì)個(gè)數(shù)

“合鄉(xiāng)并村”顯然會(huì)大大增加單個(gè)農(nóng)村社區(qū)的管理半徑和復(fù)雜性。我們?cè)诤险{(diào)研就看到，新組建的村是由原來(lái)兩個(gè)或三個(gè)村合并而成，村兩委主要干部則分別由原來(lái)村的村支書(shū)、村主任擔(dān)任，以取得權(quán)力的平衡和管理的便利。“合鄉(xiāng)并村”的初衷雖是為了讓基層政權(quán)“瘦身”，降低行政成本，但并村之后各項(xiàng)事務(wù)的開(kāi)展還需要磨合，而且村與村之間的異質(zhì)性也往往不利于村民協(xié)商的順利開(kāi)展。

（三）居民的協(xié)商意識(shí)有待增強(qiáng)，合作水平有待提高

對(duì)于中國(guó)人（尤其是中國(guó)農(nóng)民）的協(xié)商意識(shí)和合作水平，學(xué)者們?cè)鲞^(guò)不少實(shí)地調(diào)查，也作出了不少論斷。例如，曹錦清歷時(shí)四個(gè)月，走遍河南“十?dāng)?shù)個(gè)縣，二十來(lái)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，數(shù)十個(gè)行政村”，在《黃河邊的中國(guó)》中多次論及中國(guó)農(nóng)民“善分不善合”的特點(diǎn)，并為中國(guó)農(nóng)村不善于合作而深表憂慮［10］。作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的主體，城鄉(xiāng)社區(qū)居民由于個(gè)體素質(zhì)參差不齊，對(duì)基層協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)各不相同，參與社區(qū)事務(wù)的積極性還并不太高。

通常，大多數(shù)居民都只關(guān)注涉及自己切身利益的問(wèn)題，如征地動(dòng)遷、集體經(jīng)濟(jì)的分配、小區(qū)物業(yè)管理等，對(duì)于關(guān)系到公共建設(shè)、集體利益的問(wèn)題則關(guān)心不夠。一些參與協(xié)商的居民由于自身受教育水平、溝通表達(dá)能力、信息知曉度等因素影響，難以理性表達(dá)利益訴求。一些社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)尚未能有效參與到城鄉(xiāng)社區(qū)決策過(guò)程。同時(shí)，自然村、村（居）民小組自治在基層自治體系中的重要性不斷凸顯，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商向自然村、村（居）民小組的延伸也需要進(jìn)一步探索。

（四）新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商還需克服形式主義

調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在盲目跟風(fēng)，單純?yōu)榱藚f(xié)商而協(xié)商，甚至借社區(qū)協(xié)商營(yíng)造政績(jī)。對(duì)于民主協(xié)商達(dá)成的結(jié)果，缺乏事后持續(xù)的跟蹤、評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制以確保協(xié)商結(jié)果有效落實(shí)。群眾評(píng)議的隨意性、趨同性使評(píng)議失去實(shí)效，社會(huì)組織等第三方評(píng)估、信息網(wǎng)絡(luò)和大眾傳媒等社會(huì)監(jiān)督發(fā)展還不成熟，民主協(xié)商的監(jiān)督機(jī)制亟須建立健全。

四、新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的努力方向

如前所述，新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的思路和框架已基本確立，地方的實(shí)踐探索也卓有成效，但依然面臨著一些關(guān)鍵性挑戰(zhàn)，如果處理不當(dāng)，很可能會(huì)影響到相關(guān)工作的推進(jìn)。對(duì)此，本文認(rèn)為可以從如下幾方面努力：

（一）重視社會(huì)治理的區(qū)域異質(zhì)性，提升后發(fā)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商水平，逐步縮小社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的地區(qū)差距

作為發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性將在較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)存在，包括社會(huì)治理水平。從調(diào)研情況來(lái)看，目前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作做得好的地區(qū)大都位于東部沿海發(fā)達(dá)省市，如江蘇、廣東、山東等，廣大中西部的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商還停留在起步或低水平階段，發(fā)展的不平衡不充分甚為明顯。需研究制定相關(guān)政策，大力支持、提升后發(fā)地區(qū)的社區(qū)協(xié)商水平，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)后發(fā)地區(qū)的投入。

（二）重視歷史文化因素，尊重各地區(qū)各民族的風(fēng)俗習(xí)慣，在提升協(xié)商水平的同時(shí)構(gòu)建和諧社區(qū)

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商水平的地區(qū)差異固然跟特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)（在某種意義上，社區(qū)協(xié)商是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的產(chǎn)物），但歷史文化傳統(tǒng)的影響也不容忽視，它們影響著當(dāng)?shù)厝嗣竦男撵`氣質(zhì)、協(xié)商意識(shí)和合作水平。更何況，中華民族是由56個(gè)民族組成的大家庭，各民族、各地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣存在一定差異，這給社區(qū)協(xié)商帶來(lái)較大的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)。費(fèi)孝通就曾系統(tǒng)論述中華民族的多元一體格局［11］。重視歷史文化等因素的影響，尊重各地區(qū)各民族的風(fēng)俗習(xí)慣，應(yīng)成為社區(qū)協(xié)商工作的一條準(zhǔn)則。

（三）對(duì)于協(xié)商范圍，要有底線思維；要因勢(shì)利導(dǎo)，盡可能地達(dá)成協(xié)商預(yù)期

筆者在南通調(diào)研時(shí)，有干部提出，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)什么大事都交由村民協(xié)商來(lái)決定，那么要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委干什么？一旦協(xié)商結(jié)果與上級(jí)工作部署不一致，后果誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？這個(gè)提問(wèn)的背后，是在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中，對(duì)于什么事情、什么話題是可以協(xié)商的，什么是不可以協(xié)商的，要有底線思維。這方面，啟東市的“五議三不議”原則和威海市鎮(zhèn)（街道）司法所把關(guān)協(xié)商事宜是否合法合規(guī)，很值得借鑒推廣。明顯違反黨的政策、相關(guān)法律法規(guī)的事項(xiàng)，上級(jí)黨委政府有明確要求、明文規(guī)定必須執(zhí)行的事項(xiàng)，以及明顯帶有歧視性、不公平的事項(xiàng)，是不可以協(xié)商的。對(duì)于協(xié)商結(jié)果，要因勢(shì)利導(dǎo)，盡可能地使結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相吻合。如果出現(xiàn)協(xié)商結(jié)果與預(yù)期不符、同政府和村委會(huì)（居委會(huì)）的意愿背道而馳，甚至有違多數(shù)人的利益時(shí)，其責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，該如何處理？這類問(wèn)題值得深入探討。畢竟，現(xiàn)實(shí)情況要復(fù)雜得多，社區(qū)協(xié)商過(guò)程中很可能會(huì)因“集體行動(dòng)的困境”而造成不良后果①曼瑟爾·奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中認(rèn)為，相對(duì)而言，大集團(tuán)或潛在集團(tuán)不會(huì)組織起來(lái)采取合作行動(dòng)（盡管作為一個(gè)集團(tuán)它們有理由這么做），而小集團(tuán)更可能會(huì)采取合作行動(dòng)。在許多情況下，小集團(tuán)比大集團(tuán)更有效率、更富有生命力［12］。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際操作中，扶貧對(duì)象的認(rèn)定就比較容易陷入“集體行動(dòng)的困境”［13］。。

（四）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的模式，要因地制宜，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)

需清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的地區(qū)差距、歷史文化傳統(tǒng)的異質(zhì)性以及其他稟賦差異，導(dǎo)致了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間社區(qū)協(xié)商的參差多態(tài)，難以用統(tǒng)一的模式囊括。因此，對(duì)于社會(huì)治理、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的工作實(shí)踐和理論研究，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，在認(rèn)真總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持一般與特殊的辯證思維，不要“一刀切”。

我們的調(diào)研顯示，社區(qū)協(xié)商僅蘇南和蘇北就存在較大差異，遑論其他地區(qū)。不僅如此，同一個(gè)城市的社區(qū)，通常就有綜合性小區(qū)、老小區(qū)、拆遷安置小區(qū)和外來(lái)人口集中居住區(qū)等多種類別。農(nóng)村社區(qū)的多樣性、差異性和復(fù)雜性更甚，社會(huì)學(xué)者和農(nóng)村問(wèn)題專家對(duì)此多有論述［14－16］?；谏鲜隹紤]，對(duì)于社區(qū)協(xié)商，中央可以繼續(xù)出臺(tái)一般性指導(dǎo)意見(jiàn)，但具體的實(shí)施細(xì)則和操作方案應(yīng)下放給地方，給予地方更多的靈活性和施展空間。

（五）正視缺乏專職專業(yè)社區(qū)工作人才的現(xiàn)實(shí)，支持社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)，培育“社區(qū)領(lǐng)袖”，提升協(xié)商能力

目前，我國(guó)大多數(shù)社區(qū)還缺乏專職專業(yè)的社區(qū)工作人才，即便在江蘇這樣的發(fā)達(dá)省份也是如此。這一方面是由于社會(huì)工作人才的規(guī)模跟不上社會(huì)需求（2016年全國(guó)持證的社會(huì)工作者僅為28.8萬(wàn)人，其中社會(huì)工作師6.9萬(wàn)人，助理工作師21.9萬(wàn)人①民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。），同時(shí)也和社區(qū)工作人員薪酬福利偏低有關(guān)。需大力培養(yǎng)社區(qū)人才，做好社區(qū)人才的支撐配套工作，支持社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)（包括志愿服務(wù)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)），培育“社區(qū)領(lǐng)袖”，提升居民的協(xié)商能力。

這里的社區(qū)領(lǐng)袖，可以是樓道長(zhǎng)、網(wǎng)格員、老黨員、退休教師和退休干部，也可以是大學(xué)生村干部、居委會(huì)或村委會(huì)干部。由他們來(lái)牽頭協(xié)商往往能取得較好的協(xié)商效果，居民也比較信任。從調(diào)研情況看，社區(qū)協(xié)商通常需要有人牽頭并承擔(dān)一定的成本（包括時(shí)間成本）②在啟東市海復(fù)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，我們看到，現(xiàn)年70歲的老黨員倪伯蒼同志，從2008年開(kāi)始就以自己的方式在所住的廟基村開(kāi)展“走幫服”、處理社區(qū)協(xié)商事項(xiàng)，并寫(xiě)下了9本民情日志。例如，在2017年6月27日的民情日志中，倪老伯這樣寫(xiě)道：“今日借處理XXX養(yǎng)狗及狗咬壞他人畜牧事情，在廟基村十四組XXX家開(kāi)了一個(gè)養(yǎng)狗法治宣傳會(huì)?！辈⑦_(dá)成如下協(xié)商結(jié)果：“養(yǎng)狗須牽養(yǎng)；養(yǎng)狗須籠養(yǎng)；養(yǎng)的狗注射疫苗；養(yǎng)的狗一旦傷人、畜，須承擔(dān)責(zé)任?！贝致运銇?lái)，這幾年倪伯蒼同志為村民辦理了200余項(xiàng)實(shí)事，協(xié)助鎮(zhèn)、村干部、派出所成功協(xié)調(diào)普通矛盾200余次，處理重大、惡性事件和矛盾20余次。，一些地方政府也支持鼓勵(lì)老黨員、退休干部、退休教師發(fā)揮余熱，服務(wù)社區(qū)。

（六）改變傳統(tǒng)社區(qū)治理方式，因地制宜引入“智慧社區(qū)”，提升社區(qū)協(xié)商的智能化和專業(yè)化

改變傳統(tǒng)主要依靠“管、控、壓、罰”的治理方式，倡導(dǎo)協(xié)商精神，培育協(xié)商文化，引導(dǎo)人民群眾依法有序表達(dá)意見(jiàn)、積極參與社區(qū)協(xié)商和社區(qū)建設(shè)。定期組織基層干部、村（社區(qū)）工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高組織開(kāi)展協(xié)商工作的能力和水平。與此同時(shí)，因地制宜引入“智慧社區(qū)（Intelligent Community）”③智慧社區(qū)是對(duì)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的集成應(yīng)用，為社區(qū)居民提供安全、舒適、便利的現(xiàn)代化、智慧化生活環(huán)境，從而形成信息化、智能化和專業(yè)化的社區(qū)治理新形態(tài)。，提升社區(qū)協(xié)商的智能化和專業(yè)化。

總之，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。我們?cè)谥塾谕七M(jìn)“共建共治共享”新格局的同時(shí)，也要關(guān)注區(qū)域異質(zhì)性，加強(qiáng)對(duì)后發(fā)地區(qū)社會(huì)建設(shè)的投入，著力破解發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，給予地方更多的靈活性，更好地貫通基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)，不斷加強(qiáng)協(xié)商領(lǐng)域的制度建設(shè)，譜寫(xiě)社區(qū)協(xié)商新篇章。