□ 南京市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

一、地方政府舉債融資行為產(chǎn)生的背景及表現(xiàn)

自1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革以來(lái)，地方政府與中央政府就產(chǎn)生了財(cái)政與事權(quán)不對(duì)等、不匹配的關(guān)系。地方政府財(cái)政稅收的權(quán)利大大減小，但是下移至地方政府的事權(quán)增多了。地方政府一方面要建設(shè)經(jīng)營(yíng)城市、支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)，響應(yīng)中央各項(xiàng)民生政策，加大對(duì)教育、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、醫(yī)療、住房等投入力度，這部分事權(quán)大多剛性支出較強(qiáng)，所需支出基數(shù)較大，給當(dāng)?shù)卣畮?lái)了巨大的資金壓力。另外，在追求GDP增長(zhǎng)的“政績(jī)觀”的刺激下，部分地方政府官員為了政治晉升而不惜大興土木打造地方工程，熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)區(qū)的建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方財(cái)政可負(fù)擔(dān)的能力范圍，因而地方政府對(duì)自身無(wú)法滿足的資金缺口存在大量融資需求，這就導(dǎo)致了后續(xù)一系列地方政府舉債融資行為的產(chǎn)生。

分稅制改革后，由于當(dāng)時(shí)《預(yù)算法》（1994年版）的限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債融資，但是地方投資項(xiàng)目必須配套一定比例的資本金（《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)），同時(shí)政府又不具備向銀行貸款的主體資格（《貸款通則》1996），面對(duì)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)的資金缺口，地方政府既不能發(fā)行債券也不能向銀行貸款，基于此，由地方政府出資設(shè)立的融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生，來(lái)代替政府進(jìn)行融資。

地方政府往往通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等方式成立融資平臺(tái)公司，這類公司多為地方國(guó)有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，具有獨(dú)立的企業(yè)法人資格，實(shí)際控制人為當(dāng)?shù)卣绯鞘薪ㄔO(shè)投資公司、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、各類開發(fā)區(qū)公司等。由于看重平臺(tái)公司身后的政府背景和政府信用，商業(yè)銀行大多將其視為優(yōu)質(zhì)客戶，爭(zhēng)先向其投放大量“安全”“放心”的銀行貸款，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。這類貸款模式主要是用地方財(cái)政或地方人大出具的“擔(dān)保函”“承諾函”“安慰函”“兜底函”作為還款承諾，或通過(guò)與儲(chǔ)備土地運(yùn)作掛鉤，借助土地進(jìn)行擔(dān)保。2008年金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，平臺(tái)公司數(shù)量與貸款余額呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)。2010年在銀監(jiān)會(huì)、人民銀行等機(jī)構(gòu)的調(diào)查中，我國(guó)商業(yè)銀行的平臺(tái)貸款已達(dá)7.66萬(wàn)億元，融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)到一萬(wàn)家以上，占地方政府債務(wù)的比重達(dá)60%以上。伴隨著多年的積累和發(fā)展，地方政府舉債來(lái)源逐步增多，有銀行貸款、信托、基金、發(fā)行債券、單位和個(gè)人等，但融資平臺(tái)貸款仍然是存量地方政府債務(wù)中的大頭，是地方政府最重要的舉債途徑之一。

二、地方政府舉債融資行為與管理及規(guī)范措施的演進(jìn)

結(jié)合各個(gè)時(shí)期地方政府舉債融資的特點(diǎn)和管控方式，地方政府債務(wù)演進(jìn)及管控歷程大體可分為五個(gè)階段，分別是：平臺(tái)起步、叫停打捆——爆炸增長(zhǎng)、清理規(guī)范——基本平穩(wěn)、規(guī)范土地融資——二次增長(zhǎng)、建立“借用還”統(tǒng)一的管理機(jī)制——借道PPP及政府購(gòu)買、全面“規(guī)范、清理、排查、整改”幾個(gè)階段。各階段地方政府舉債融資特點(diǎn)及監(jiān)管層規(guī)范化行動(dòng)重點(diǎn)內(nèi)容歸納如下表：

時(shí)間段地方政府債務(wù)特點(diǎn)典型模式管理及規(guī)范措施 相關(guān)文件 重點(diǎn)內(nèi)容1994—2007信貸資金主導(dǎo)，地方政府融資平臺(tái)逐步成立，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供主要資金支持打捆貸款、蕪湖模式、重慶模式、天津模式等2006：國(guó)務(wù)院五部委聯(lián)合整頓和規(guī)范各類打捆貸款1994：預(yù)算法1996：國(guó)發(fā)35號(hào)1996：貸款通則2006：銀監(jiān)發(fā)27號(hào)不得發(fā)行地方政府債券；不具備合法貸款主體資格；地方投資項(xiàng)目必須配套一定比例的資本金；叫?！按蚶δＪ健薄?008—2010四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，融資平臺(tái)及貸款極速膨脹蕪湖模式、重慶模式、上海模式等區(qū)域模式，銀信政、城投債2010：國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范國(guó)發(fā)19號(hào)、財(cái)預(yù)412號(hào)、銀監(jiān)辦發(fā)244號(hào)“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”清理核實(shí)融資平臺(tái)公司債務(wù)；剝離融資平臺(tái)職能、嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司；加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸管理；堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾。基本平穩(wěn)，三年不得新增財(cái)預(yù)463號(hào)、國(guó)土162號(hào)2010—2012原有土地財(cái)政模式、BT模式、新增地方債試點(diǎn)2012：對(duì)政府集資、BT模式、土儲(chǔ)融資進(jìn)行敲打嚴(yán)禁直接或間吸收公眾資金違規(guī)集資；規(guī)范以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)的行為；不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為償債資金來(lái)源；規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為；制止地方政府違規(guī)進(jìn)行擔(dān)保承諾。再次增長(zhǎng)，表外及直融迅速膨脹2012—2014原有土地財(cái)政模式，BT、信托、企業(yè)債、CP/MTN等融資工具、地方債2014：財(cái)政部主導(dǎo)對(duì)債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)范；2015：對(duì)在建項(xiàng)目后續(xù)融資進(jìn)行維穩(wěn)、鼓勵(lì)政府購(gòu)買/PPP等社會(huì)資本合作模式2014：國(guó)發(fā)43號(hào)、新預(yù)算法；2015：國(guó)辦40號(hào)文、財(cái)綜96號(hào)、PPP相關(guān)文件賦予舉債融資權(quán)限、舉債一律采取政府債券方式；債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制；推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式、鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與投資和運(yùn)營(yíng)；妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。借道PPP/政府購(gòu)買/基金等大量新增2015—2017地方債、公司債、短融中票、政府購(gòu)買/PPP、基金2016：財(cái)政部牽頭敲打土地融資，國(guó)務(wù)院對(duì)地方債做風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案；2017：財(cái)政部牽頭六部委聯(lián)合全面“規(guī)范、清理、排查、整改”；政府購(gòu)買服務(wù)/PPP打假2016：財(cái)綜4號(hào)文、國(guó)函88號(hào)文、財(cái)預(yù)152號(hào)；2017：財(cái)預(yù)50號(hào)、財(cái)預(yù)62號(hào)、財(cái)預(yù)87號(hào)全面整改不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，進(jìn)一步厘清融資平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)系、與儲(chǔ)備土地之間的關(guān)系；進(jìn)一步規(guī)范PPP運(yùn)作，明確PPP不得以任何方式承諾回購(gòu)及最低收益；明確限定政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施范圍，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包；嚴(yán)禁先購(gòu)買，后列支預(yù)算

從上述五個(gè)階段可以看出，各個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)遞進(jìn)特征，彼此共存，各有側(cè)重。融資方式上呈現(xiàn)出從單一化的銀行信貸資金融資——到債券短融中票等直接融資增多——再到引進(jìn)社會(huì)資本方參與的變化過(guò)程；債務(wù)管控上同時(shí)也體現(xiàn)出地方政府融資行為與監(jiān)管行為相互博弈、不斷升級(jí)、動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程?？傮w而言，不管是融資方式還是管理手段均表現(xiàn)出不斷透明化、愈加市場(chǎng)化的趨勢(shì)。

三、對(duì)商業(yè)銀行的影響

（一）對(duì)資產(chǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模的影響。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)中再次強(qiáng)調(diào)，地方政府舉債一律采取發(fā)行地方政府債券的形式，除此以外地方政府及其部門不得以任何方式舉借債務(wù)。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)公開信息統(tǒng)計(jì)，截至2017年7月末，全國(guó)已累計(jì)發(fā)行地方政府債券141872億元，2014年之后發(fā)行的政府債呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，其中絕大部分用于存量債務(wù)置換。地方政府債券發(fā)行的快速發(fā)展是規(guī)范地方政府融資行為、使地方政府債務(wù)透明化、公開化的一項(xiàng)重大進(jìn)步，但也不可避免地為商業(yè)銀行帶來(lái)陣痛。如果銀行缺乏足夠的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，且在短時(shí)間內(nèi)難以尋找到安全性好、收益率較高、規(guī)模較大的貸款項(xiàng)目，置換的貸款規(guī)模將在一定時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)閑置，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)模也將出現(xiàn)較大減少，對(duì)商業(yè)銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的鞏固和開展形成沖擊。尤其是在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，有效、優(yōu)質(zhì)信貸需求不足的背景下，債務(wù)置換對(duì)商業(yè)銀行貸款增長(zhǎng)的影響將更加明顯。

（二）對(duì)資產(chǎn)業(yè)務(wù)質(zhì)量的影響。2017年上半年財(cái)政部針對(duì)地方政府融資行為的各種重拳出擊說(shuō)明中央對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)范性問(wèn)題的重視達(dá)到空前高度。財(cái)政部等六部委聯(lián)合下發(fā)的財(cái)預(yù)50號(hào)文以及財(cái)預(yù)87號(hào)文中明確規(guī)定了整改到位的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及責(zé)任追究方式，一時(shí)間各平臺(tái)公司紛紛開展自查行動(dòng)，對(duì)照國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)等文件進(jìn)行整改，對(duì)存量業(yè)務(wù)中存在的違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題向銀行等金融機(jī)構(gòu)做出了單方面作廢會(huì)議紀(jì)要、地方人大決議、撤回承諾函等動(dòng)作，對(duì)已批未實(shí)施業(yè)務(wù)涉及土地收入掛鉤、平臺(tái)公司互保等問(wèn)題的，要求變更合同內(nèi)容及用信條件，對(duì)于已批已實(shí)施的業(yè)務(wù)涉及上述內(nèi)容的，要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行提前還款等……這些舉動(dòng)造成商業(yè)銀行諸多政府信用類項(xiàng)目貸款面臨擔(dān)保懸空、擔(dān)保不實(shí)等情況，無(wú)疑使得原先商業(yè)銀行趨之若鶩的優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)變得不那么安全，若后續(xù)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流出現(xiàn)問(wèn)題，將帶來(lái)現(xiàn)實(shí)意義上的信貸風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行諸多已批項(xiàng)目夭折，存量貸款流失，政府信用類貸款余額風(fēng)向暴露增大。但對(duì)于部分財(cái)政實(shí)力較弱，平臺(tái)公司自身運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流不足等地區(qū)，若能通過(guò)地方政府債置換，將釋放高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，降低商業(yè)銀行承擔(dān)的貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，抑制不良率的上升，提升信貸資產(chǎn)整體質(zhì)量。

（三）對(duì)商業(yè)銀行收益的影響。因大量平臺(tái)公司貸款遭置換，大批表內(nèi)/表外、政府購(gòu)買服務(wù)/PPP項(xiàng)目因不規(guī)范問(wèn)題夭折，短期看商業(yè)銀行將失去相當(dāng)一部分利息收入，造成商業(yè)銀行利潤(rùn)的減少。但從長(zhǎng)期看，將有助于銀行經(jīng)營(yíng)效率的提升。商業(yè)銀行將不再過(guò)度依賴凈利差“薄利多銷”的政府背景信用類傳統(tǒng)型業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)而積極探索表外服務(wù)等非利息收入業(yè)務(wù)，從地方政府債務(wù)原有貸款利息收入轉(zhuǎn)化為債券承銷、證券投資等投行業(yè)務(wù)收入。將稀缺的信貸規(guī)模投向銀行更具議價(jià)能力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體及個(gè)人貸款，拓展中間業(yè)務(wù)市場(chǎng)空間，轉(zhuǎn)變?cè)羞\(yùn)行效率較低的局面。

（四）對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)模式的影響。以往通過(guò)政府部門出具會(huì)議紀(jì)要、兜底函、承諾土地預(yù)期出讓收益為還款來(lái)源等行為為融資平臺(tái)公司進(jìn)行變相擔(dān)保，以期為金融機(jī)構(gòu)提供“安心”的還款保障的模式已經(jīng)一去不復(fù)返了，借道政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)建設(shè)工程等方式也已明令禁止，未來(lái)PPP模式項(xiàng)目融資將成為非政府債融資的唯一途徑。PPP項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)已入庫(kù)項(xiàng)目將成為各家商業(yè)銀行搶奪和競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。由于目前PPP項(xiàng)目操作起來(lái)相對(duì)復(fù)雜，社會(huì)資本參與度相對(duì)較低，PPP項(xiàng)目在流程審批上還有諸多問(wèn)題亟待研究和優(yōu)化，因此商業(yè)銀行勢(shì)必改變服務(wù)模式，加快對(duì)政府篩選項(xiàng)目的跟蹤，提供全流程的綜合服務(wù)方案，加強(qiáng)與SPV公司的合作。同時(shí)地方政府發(fā)債類業(yè)務(wù)將明顯增加，商業(yè)銀行應(yīng)盡快適應(yīng)，從以往提供信貸服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁﹤袖N、債券投資類投行業(yè)務(wù)服務(wù)，加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系跟蹤，搶占先機(jī)，提前介入，積極爭(zhēng)取政府債發(fā)行承銷過(guò)程中的中間業(yè)務(wù)收入。

（五）對(duì)商業(yè)銀行改革的影響。地方政府融資行為的規(guī)范化管理升級(jí)將有助于倒逼商業(yè)銀行改革。隨著地方政府市場(chǎng)化、公開化舉債機(jī)制趨于成熟，融資平臺(tái)類業(yè)務(wù)受到抑制，將促使商業(yè)銀行開始拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，挖掘新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化盈利結(jié)構(gòu)。同時(shí)地方政府對(duì)商業(yè)銀行的信貸資金需求降低，將迫使商業(yè)銀行“開疆?dāng)U土”，將更多的關(guān)注點(diǎn)及信貸資源投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和零售客戶。

四、商業(yè)銀行應(yīng)對(duì)措施

一是積極轉(zhuǎn)變觀念，提高自身市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。從“重國(guó)有、壓價(jià)格、拼體量”的老路子轉(zhuǎn)向服務(wù)于能接受較高議價(jià)、所需規(guī)模相對(duì)較小的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)上來(lái)，從重視企業(yè)背景轉(zhuǎn)為重視資產(chǎn)質(zhì)量、重視現(xiàn)金流覆蓋、重視項(xiàng)目收益、重視風(fēng)險(xiǎn)把控上來(lái)。

二是調(diào)整業(yè)務(wù)模式，加速產(chǎn)品創(chuàng)新。加大對(duì)資產(chǎn)業(yè)務(wù)模式的創(chuàng)新開拓，積極探索PPP等社會(huì)資本合作模式，積極對(duì)接已入庫(kù)PPP項(xiàng)目，緊密跟蹤、配合政府做好新PPP項(xiàng)目的篩選；同時(shí)搶抓地方債承銷機(jī)會(huì)，加快從單一信貸業(yè)務(wù)向債券承銷、債券投資等投行業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變；積極爭(zhēng)取政府債發(fā)行承銷過(guò)程中的中間業(yè)務(wù)收入，拓展新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。方式方法上可以組建專門的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，積極與地方政府密切聯(lián)系，提供綜合服務(wù)方案，幫助地方政府省時(shí)高效地完成舉債流程，實(shí)現(xiàn)地方債的承銷。

三是做好債務(wù)梳理工作。對(duì)于不符合政策文件要求的存量項(xiàng)目，應(yīng)盡可能變更授信方案及用信條件，正確評(píng)估平臺(tái)公司的合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況，加強(qiáng)與政府溝通合作，優(yōu)先置換高風(fēng)險(xiǎn)、低效益的平臺(tái)貸款，盡量延遲項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)規(guī)范、收益性好的平臺(tái)貸款，平衡好信貸規(guī)模、收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

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