倪靜文

【摘 要】會計(jì)集中核算是指在預(yù)算單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)不變的前提下，由會計(jì)核算中心集中辦理會計(jì)核算和實(shí)施會計(jì)監(jiān)督的一種會計(jì)管理模式。隨著我國公共財(cái)政的改革深入和發(fā)展，各地區(qū)根據(jù)財(cái)政部的要求，政府會計(jì)集中核算逐步向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，將會計(jì)集中核算與國庫集中支付相融合，可以更有效地對行政事業(yè)單位的財(cái)政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理和監(jiān)督。本文結(jié)合工作實(shí)際，介紹了現(xiàn)行國庫集中支付制度下行政事業(yè)單位會計(jì)集中核算的特點(diǎn)、存在問題以及完善措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；國庫集中支付制度；會計(jì)集中核算

多年的基層實(shí)踐證明，會計(jì)集中核算作為一種有效的財(cái)務(wù)管理模式，改變了分散核算帶來的信息質(zhì)量低、會計(jì)監(jiān)督不到位的缺點(diǎn)，強(qiáng)化了資金使用過程的監(jiān)管；國庫集中支付的實(shí)行，改變了財(cái)政資金撥付方式，解決了資金分散沉淀造成的資金閑置浪費(fèi)問題。國庫單一賬戶改革是我國財(cái)政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，如何完善國庫集中支付下的政府會計(jì)集中核算模式需要我們在實(shí)際工作中不斷探索。

一、國庫集中支付下政府會計(jì)集中核算的特點(diǎn)

國庫集中支付下的政府會計(jì)集中核算實(shí)行“單一賬戶、集中辦公、集中核算、全程監(jiān)督”的管理模式，它具有如下特點(diǎn)：第一，預(yù)算單位設(shè)立一個(gè)零余額賬戶和一個(gè)專用存款賬戶。零余額賬戶主要用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)、專用存款戶主要用于核算單位的歷年結(jié)余資金，財(cái)政核撥的往來款項(xiàng)等。預(yù)算單位資金支出賬戶采用零余額模式，日間透支，日終與國庫單一賬戶清算。預(yù)算單位需要用款時(shí)可以向財(cái)政申請支付或授權(quán)支付。代理銀行對所有支付情況匯總后和財(cái)政零余額賬戶清算。每日清算后，財(cái)政及預(yù)算單位零余額賬戶均為零。所有財(cái)政資金收支均按規(guī)范的程序在財(cái)政單一賬戶體系中運(yùn)作。第二，推行以集中辦公為模式的集中核算管理。由會計(jì)核算中心統(tǒng)一集中核算，以一人記多本賬的方式通過統(tǒng)一的財(cái)政信息一體化網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行日常賬務(wù)處理。第三，建立全覆蓋的資金監(jiān)管體系。對所有預(yù)算單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、原始憑證錄入、會計(jì)核算、決算實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，使資金運(yùn)行過程更趨公開和透明。

二、國庫集中支付制度下政府會計(jì)集中核算存在的問題

1.制度缺陷

政府會計(jì)集中核算為國庫集中支付制度的全面推行奠定了良好的基礎(chǔ)，兩者的融合使財(cái)政資金在撥付環(huán)節(jié)和支付環(huán)節(jié)中均處于有效監(jiān)督之下，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，兩種制度并軌模式在財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的問題和矛盾依然存在。相關(guān)制度僅對核算中心的工作職責(zé)及業(yè)務(wù)流程有較為詳細(xì)的規(guī)定但對委托單位的職責(zé)要求不夠明確。

2.主體不明

由于制度上的不完善，在實(shí)際操作中常常會發(fā)生各自為政，自顧各家門前雪的情況。在業(yè)務(wù)流程過程中，由于各階段所屬責(zé)任主體不同，容易產(chǎn)生相互推諉的情況，造成工作上費(fèi)時(shí)費(fèi)力而又無法及時(shí)解決問題。另外，如發(fā)生違法會計(jì)行為后，責(zé)任主體如何認(rèn)定？又如財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算的職能分開致使預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制弱化，內(nèi)部會計(jì)控制制度削弱等等。

3.管理斷層

筆者所在的單位是由20多家區(qū)級行政事業(yè)單位組成的財(cái)務(wù)核算中心，隨著政府收支分類改革、國庫集中支付、績效預(yù)算、內(nèi)控制度、信息公開等財(cái)政一系列改革措施的實(shí)行，核算中心的會計(jì)人員依法履行職能、開展業(yè)務(wù)工作出現(xiàn)一些銜接上的困難。由于制度上的缺陷及主體不明確，在財(cái)務(wù)工作流程中不能進(jìn)行統(tǒng)一管理，使得各階段銜接上出現(xiàn)了斷層。這種管理上的斷層使得核算中心工作人員在業(yè)務(wù)處理中，特別在預(yù)算編制階段無所適從。

4.協(xié)作不暢

行政事業(yè)單位預(yù)算編制作為極其重要的一項(xiàng)工作，由于核心算中心會計(jì)不了解該單位的人員增減變動(dòng)情況，不能充分預(yù)測與詳細(xì)規(guī)劃全年收支，往往會出現(xiàn)編制不合理，影響預(yù)算編制質(zhì)量，常常會發(fā)生調(diào)整不及時(shí)而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率差。為了做好此項(xiàng)工作，通常的做法是：先由報(bào)賬員上報(bào)單位基礎(chǔ)資料后再由核算單位的主管會計(jì)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)過反復(fù)的溝通后才能完成，致使工作效率低下。好多工作需要雙方的配合，一方提供數(shù)據(jù)，另一方撰寫文字說明，協(xié)同作戰(zhàn)，完成的工作質(zhì)量也不高；另外，從會計(jì)監(jiān)督職能出發(fā)，要行使會計(jì)監(jiān)督權(quán)有一定難度。

5.監(jiān)管缺失

根據(jù)我國會計(jì)法規(guī)定，會計(jì)的主要職責(zé)是進(jìn)行會計(jì)核算，實(shí)行會計(jì)監(jiān)督。但是，由于集中核算，一個(gè)會計(jì)同時(shí)要負(fù)責(zé)多個(gè)單位賬務(wù)，而且每個(gè)單位的基本職能不一，工作目標(biāo)不同，不熟悉各單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生情況，不參與其日常業(yè)務(wù)工作，在賬務(wù)處理中難免會出現(xiàn)會計(jì)信息失真等現(xiàn)象。理論上說，實(shí)行會計(jì)集中核算后，核算中心會計(jì)人員與預(yù)算單位沒有任何依附關(guān)系，可以嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度規(guī)定獨(dú)立行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)力，但在實(shí)際操作中，財(cái)務(wù)審批職能由單位行使，會計(jì)監(jiān)督職能由會計(jì)核算中心行使，會計(jì)人員只能根據(jù)票據(jù)來判斷單位報(bào)賬發(fā)票的手續(xù)是否完備，票據(jù)是否規(guī)范合法，而無法鑒別反映的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是否真實(shí)，要正確行使會計(jì)監(jiān)督權(quán)力很難做到。以上問題的產(chǎn)生究其根本原因是由于財(cái)務(wù)管理與會計(jì)核算、監(jiān)督的脫節(jié)而導(dǎo)致的。

三、完善國庫集中支付制度下會計(jì)集中核算的對策

針對上述實(shí)踐過程中凸顯的問題，在新形勢下如何做好國庫集中支付制度下的會計(jì)集中核算，采取何種有效對策成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)國庫集中支付制度下會計(jì)集中核算最為緊要的研究課題。

本文認(rèn)為首先要建立健全會計(jì)核算中心的工作制度，規(guī)范完善財(cái)務(wù)工作流程中的監(jiān)督體系，形成一套獨(dú)立的財(cái)務(wù)審核機(jī)制。此是當(dāng)前形勢下的重中之重。同時(shí)，需要明確預(yù)算單位主體責(zé)任，明確核算中心的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算單位與會計(jì)核算中心溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)移工作重心，實(shí)現(xiàn)從核算型向管理型轉(zhuǎn)化，從而完善財(cái)務(wù)集中核算運(yùn)行模式，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)集中核算中心工作效率。

1.加強(qiáng)制度建設(shè)、明確責(zé)任主體，完善全面覆蓋的監(jiān)管體系

我國《會計(jì)法》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)；實(shí)行集中支付制度改革后，預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體和會計(jì)責(zé)任主體不變，預(yù)算單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)不變，債權(quán)和債務(wù)主體不變，經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體不變。簡而言之，國庫集中支付下的會計(jì)集中核算責(zé)任主體仍是各預(yù)算單位， 而不是會計(jì)核算中心。各預(yù)算單位對預(yù)算執(zhí)行和會計(jì)責(zé)任承擔(dān)雙重主體責(zé)任：

（1）負(fù)責(zé)做好中長期財(cái)務(wù)規(guī)劃編制，部門預(yù)算的編制與執(zhí)行、績效評價(jià)、預(yù)決算信息公開、項(xiàng)目庫管理、固定資產(chǎn)管理、政府采購等財(cái)務(wù)管理工作，承擔(dān)本單位所有的資金和活動(dòng)的規(guī)范性，安全性等責(zé)任。

（2）負(fù)責(zé)建立本單位內(nèi)部控制度、財(cái)務(wù)管理制度，承擔(dān)嚴(yán)格執(zhí)行國家政策、建立內(nèi)部控制規(guī)范支出行為，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)紀(jì)律的主體責(zé)任。會計(jì)核算中心的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)日常會計(jì)核算業(yè)務(wù)的處理、預(yù)決算編制、調(diào)整、完成年終財(cái)務(wù)決算、配合審計(jì)部門提供會計(jì)憑證、賬簿資料等日常業(yè)務(wù)工作。各預(yù)算單位的報(bào)賬員除了負(fù)責(zé)本單位的報(bào)賬工作外，還要做好與核算中心的日常工作溝通、銜接。明確界定預(yù)算單位與核算中心的委托代理記賬關(guān)系和雙方職責(zé)，簽訂委托協(xié)議，并報(bào)財(cái)政部門備案。理順體制機(jī)制，會計(jì)核算中心應(yīng)歸屬于財(cái)政部門下的財(cái)務(wù)核算中心，便于財(cái)政各職能科室加強(qiáng)對會計(jì)集中核算中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

按照《會計(jì)法》，建立適用于本系統(tǒng)的監(jiān)管體系，賦予核算中心審核監(jiān)督職責(zé)，提高核算中心工作人員的責(zé)任意識，保證各項(xiàng)會計(jì)業(yè)務(wù)流程規(guī)范。根據(jù)財(cái)政精細(xì)化管理的要求，原則上一名財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)不超過3家單位的財(cái)務(wù)記賬工作，真正做到資金監(jiān)管“三覆蓋”，即單位全覆蓋、資金全覆蓋、管理全覆蓋。另外，對所屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員實(shí)行分層分類培訓(xùn)，增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識，強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管控力度，建立覆蓋整個(gè)工作流程的各項(xiàng)規(guī)章制度及各類配套措施，建立管理科學(xué)精細(xì)、監(jiān)督及時(shí)到位的預(yù)算管理制度，保障業(yè)務(wù)工作流暢、監(jiān)管到位。

2.加強(qiáng)溝通協(xié)作、提高責(zé)任意識，建立科學(xué)高效的工作機(jī)制

（1）加強(qiáng)溝通協(xié)作。會計(jì)核算中心與行政事業(yè)單位雖然是委托代理記賬，但又不是普通的會計(jì)委托代理記賬，更有管理監(jiān)督服務(wù)于一體的職能。實(shí)行會計(jì)集中核算后，財(cái)務(wù)工作中集中顯現(xiàn)的矛盾是會計(jì)核算中心與委托單位之間的需求差異。委托單位為追求經(jīng)費(fèi)使用的便捷性，往往忽視財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性；而核算中心則力求會計(jì)業(yè)務(wù)流程合法性的同時(shí)往往忽視委托單位的工作需求。因此，對于業(yè)務(wù)流程的共性問題及相關(guān)難點(diǎn)矛盾，需要會計(jì)核算中心與各核算單位及時(shí)溝通。在相關(guān)制度規(guī)定下，制定較為詳細(xì)的協(xié)作事項(xiàng)及規(guī)定，定期召開財(cái)務(wù)會議，相互聽取雙方的意見和建議，充分了解對方的需求。

（2）提高責(zé)任意識。在強(qiáng)化會計(jì)集中核算中心的監(jiān)管職能的同時(shí)，要加強(qiáng)會計(jì)核算隊(duì)伍建設(shè)；在努力提升工作人員專業(yè)技術(shù)水平的同時(shí)，更要高度重視核算中心的責(zé)任意識。核算中心作為財(cái)務(wù)工作開展的主體，也可以去各核算單位調(diào)研，了解各單位的實(shí)際情況，主動(dòng)對核算單位提出相關(guān)的意見及建議。會計(jì)核算中心人員在審核原始憑證時(shí)，對不真實(shí)、不合規(guī)的原始憑證要敢于指出問題所在，并不予報(bào)銷或予以退回。

（3）建立工作機(jī)制。綜上所述，在健全的制度保障和責(zé)任主體明確的前提之下，并通過自身的隊(duì)伍建議，責(zé)任意識及溝通協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步提高；建立了一系列詳細(xì)的規(guī)章約定及操作程序并將其固化之后，那么一個(gè)完整高效的工作機(jī)制自然形成。有了這樣一套科學(xué)有效工作機(jī)制，在制度的保障下堅(jiān)持運(yùn)行，并不斷改進(jìn)，那么現(xiàn)階段實(shí)行的國庫集中支付制度下會計(jì)集中核算模式必將成為富有中國特色財(cái)務(wù)管理的發(fā)展方向。

3.轉(zhuǎn)變管理理念、轉(zhuǎn)移工作重心，推進(jìn)核算型向管理型轉(zhuǎn)化

轉(zhuǎn)變管理理念、推進(jìn)核算型向管理型轉(zhuǎn)化。為適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政信息化管理要求，各地區(qū)相繼建立了公共財(cái)政一體化管理網(wǎng)絡(luò)信息平臺，其覆蓋了預(yù)算編制、國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡等多種功能，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政內(nèi)部、財(cái)政與預(yù)算單位之間的信息和數(shù)據(jù)共享，也使會計(jì)集中核算中心的財(cái)務(wù)人員工作有望從繁瑣的日常會計(jì)核算等事務(wù)性工作中脫離出來，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。在信息化手段日趨豐富的情況下，會計(jì)集中核算中心要充分利用現(xiàn)今的信息化資源，結(jié)合專業(yè)的財(cái)務(wù)知識來指導(dǎo)核算單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作。信息化會計(jì)集中核算工作的高效運(yùn)行為會計(jì)核算中心從核算型向管理型轉(zhuǎn)化提供了有力保障。

轉(zhuǎn)移工作重心，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)向管理會計(jì)的轉(zhuǎn)型。財(cái)務(wù)會計(jì)主要職責(zé)除了按照財(cái)務(wù)報(bào)賬制度和會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化要求進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)賬，做好審核原始憑證、編制記賬憑證，財(cái)務(wù)報(bào)表，完成會計(jì)信息收集、處理、傳遞外，還應(yīng)對每年的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行分析和研究，指導(dǎo)預(yù)算單位做好信息公開的數(shù)據(jù)填報(bào)、數(shù)據(jù)核對，如，幫助核算單位修訂和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，在提供數(shù)據(jù)的同時(shí)指導(dǎo)單位做好年終財(cái)務(wù)分析決算報(bào)告的撰寫，參加核算單位關(guān)于財(cái)務(wù)重大事項(xiàng)、重大決議的會議，根據(jù)審計(jì)報(bào)告中反映的問題協(xié)同核算單位加強(qiáng)整改，核算中心會計(jì)地位就相當(dāng)于一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)顧問，最終實(shí)現(xiàn)從財(cái)務(wù)會計(jì)向管理會計(jì)的轉(zhuǎn)型。

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