邱海燕

引言

現(xiàn)階段，隨著“營(yíng)改增”的全面推開(kāi)，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅徹底從地方稅種中退出。這不僅打破了地方原有的稅制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地方稅主體稅種缺失；還減少了地方財(cái)政收入，地方財(cái)政收支管理壓力倍增，進(jìn)而影響到地方公共服務(wù)的提供。地方政府為了維持地方的發(fā)展，積極尋求新的財(cái)政收入來(lái)源，但目前看來(lái)，只有稅收收入可以為地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性提供保障。因此，地方政府只有不斷完善地方稅體系，才能保障地方政府職能的正常履行及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

完善地方稅體系的必要性

（1）地方稅有組織地方財(cái)政收入的功能

如圖1所示，從收入總量來(lái)看，2005年至2016年，我國(guó)地方稅收收入與財(cái)政收入不斷上升。從地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重來(lái)看，其總體保持在80%左右，但呈下降趨勢(shì)。一方面，這表明地方稅收收入是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。另一方面，為響應(yīng)我國(guó)減輕企業(yè)稅負(fù)的號(hào)召，地方對(duì)企業(yè)有一些優(yōu)惠政策，再加上“營(yíng)改增”對(duì)減輕企業(yè)稅負(fù)的作用，地方這一部分的收入可能有所降低。同時(shí)，地方政府對(duì)財(cái)政支出的需求逐年攀升，因而不得不另辟蹊徑，尋求其他財(cái)政收入來(lái)源。盡管如此，這仍不能影響地方稅收收入在地方財(cái)政收入中的主體地位。

（2）地方稅有調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的功能

近年來(lái)，地方稅收收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，從而為地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)提供了重要保證。地方財(cái)政收入的穩(wěn)定對(duì)地方履行政府職能，如提供公共服務(wù)等具有積極的推動(dòng)作用。另外，地方政府出臺(tái)相關(guān)政策以扶持小微企業(yè)，科技創(chuàng)新型企業(yè)，為其發(fā)展減輕稅負(fù)，有利于經(jīng)濟(jì)由勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變。因此，地方稅對(duì)調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著重要作用。

“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政稅收的影響

（1）地方稅權(quán)分配格局改變

“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)以及稅收歸屬權(quán)有較大的影響。一方面，“營(yíng)改增”以前，地方政府擁有對(duì)營(yíng)業(yè)稅的執(zhí)法權(quán)，而伴隨著作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅的取消，地方政府的執(zhí)法權(quán)被削弱，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)整的靈活度也隨之降低。另一方面，“營(yíng)改增”使得原本歸屬于地方的營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)為中央地方共享稅，地方只能分享一定的比例，這對(duì)地方稅收歸屬權(quán)的影響不言而喻。

（2）地主稅制結(jié)構(gòu)失衡

隨著“營(yíng)改增”的全面推開(kāi)，重復(fù)征稅以及稅負(fù)不公的問(wèn)題得到了有效的解決，企業(yè)稅負(fù)壓力得到緩解。這也間接提高了所得稅在地方稅收收入中的比重，有助于我國(guó)構(gòu)建以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。

然而，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，“營(yíng)改增”使得地方主體稅種缺失的問(wèn)題日益凸顯。在“營(yíng)改增”全面實(shí)施之前，營(yíng)業(yè)稅始終占據(jù)著地方稅收的主體地位，近年來(lái)一直穩(wěn)定在33%左右。而“營(yíng)改增”后，地方稅收體系中沒(méi)有一個(gè)稅種能夠承擔(dān)得起地方主體稅種的角色。此外，地方有一些零星的稅種由于跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，急需進(jìn)行調(diào)整。

（3）地方財(cái)政收入減少

原本歸屬于地方的營(yíng)業(yè)稅改為中央地方共享的增值稅，地方稅收中對(duì)中央分享部分的依賴性加強(qiáng)，地方的財(cái)政收入也隨之減少。此外，盡管城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅，車(chē)船稅等都是地方財(cái)政收入的組成部分，但是這些稅種占比小，對(duì)地方財(cái)政收入的影響微不足道。由于地方稅收收入是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，地方稅收收入的不穩(wěn)定對(duì)地方財(cái)政收入造成威脅，而地方財(cái)政收入與支出的不匹配也將在一定程度上削減地方政府資源配置的控制能力，直接影響政府職能的有效發(fā)揮，同時(shí)削弱地方政府的積極性。

（4）稅收征管難度加大

營(yíng)業(yè)稅主要由地稅局征收，而增值稅主要由國(guó)稅局征收。營(yíng)業(yè)稅取消后，原本由地稅局主管的稅收部分要移交至國(guó)稅局，該過(guò)程可能會(huì)出現(xiàn)諸多不確定因素與征收風(fēng)險(xiǎn)。此外，“營(yíng)改增”之后，新增納稅人與原增值稅納稅人適用的稅收政策存在一定的差異和交叉，加上一些行業(yè)增值稅抵扣比較繁瑣，這都將大大提升稅收征管的復(fù)雜性，稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作量以及征管難度也隨之提升。

完善地方稅體系的對(duì)策

（1）合理配置地方稅權(quán)

自1994年分稅制改革之后，我國(guó)的稅收立法權(quán)高度集中于中央。這有利于中央統(tǒng)籌全局、宏觀調(diào)控。然而，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多。由于各個(gè)地區(qū)的資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不盡相同，再加上不同地區(qū)對(duì)財(cái)政支出的需求也不同，因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下賦予地方相應(yīng)的立法權(quán)，以適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方有了因地制宜開(kāi)征地方稅的立法權(quán)，就可以改善地方的財(cái)政狀況，滿足地方政府對(duì)財(cái)政支出的剛性需求，同時(shí)將提升地方政策的靈活性，增強(qiáng)地方政府的積極性，從而更有效地發(fā)揮政府職能，增強(qiáng)居民滿意度。對(duì)國(guó)家而言，適當(dāng)賦予地方稅權(quán)有助于充分挖掘地方的稅收潛力，一定程度上也有助于縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異。

（2）培育地方主體稅種

“營(yíng)改增”的全面實(shí)施要求我國(guó)重新界定地方財(cái)政收入來(lái)源。財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)居民不動(dòng)產(chǎn)和其他有形或無(wú)形的財(cái)富存量進(jìn)行征稅。世界上許多國(guó)家將財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種。財(cái)產(chǎn)稅具有諸多優(yōu)點(diǎn)，可以作為目前我國(guó)地方主體稅種。

其一，財(cái)產(chǎn)稅屬于直接稅，不易轉(zhuǎn)嫁，可以為地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性提供保障。以房產(chǎn)稅為例，一方面，房屋等不動(dòng)產(chǎn)基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)空間上的轉(zhuǎn)移，因此可以減少偷稅漏稅現(xiàn)象。另一方面，房屋價(jià)值隨市場(chǎng)的變動(dòng)而變動(dòng)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。其二，財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種符合稅收中性原則。這是由于財(cái)產(chǎn)尤其是不動(dòng)產(chǎn)的空間穩(wěn)定性造成的。即使各個(gè)地方對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的征收稅率不同，也不會(huì)對(duì)該地區(qū)的資源配置造成很大的影響。

將財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種需要健全和完善財(cái)產(chǎn)管理制度。對(duì)居民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的核定是建立科學(xué)的財(cái)產(chǎn)管理制度的必要前提。只有這樣才能有助于地方財(cái)稅體系的完善。

（3）完善地方輔助稅種

地方稅不僅僅具有組織財(cái)政收入的功能，其對(duì)調(diào)節(jié)地方貧富差距、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和資源配置以及了解地方經(jīng)濟(jì)狀況等都有著重要作用。同時(shí)，地方主體稅種是難以獨(dú)立支撐起整個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入的。這就意味著一個(gè)地方的稅制體系需要各類(lèi)稅種之間的相互協(xié)調(diào)與配合。

1.資源稅的完善。資源稅的征收有利于我國(guó)自然資源的保護(hù)以及資源利用率的提高。其還能有效協(xié)調(diào)地方資源配置，縮小地區(qū)差異。一方面要拓寬資源稅的征稅范圍，如將水資源等作為征稅對(duì)象。另一方面可以提高資源稅的稅率。這不僅有利于財(cái)政收入的增加，還有利于改變當(dāng)前粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

2.環(huán)境保護(hù)稅的完善。近年來(lái)，環(huán)境污染給人們生活造成了巨大的困擾。以環(huán)境污染為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展是不可取的。我國(guó)重視環(huán)境保護(hù)，出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，但稅收方面沒(méi)有完善的政策引導(dǎo)。因此，地方政府可以將排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等通過(guò)稅收的方式進(jìn)行征集，增加地方財(cái)政收入的同時(shí)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。

（4）加快稅收征管體制改革

稅收征管也是地方稅收體系的重要組成部分，不容忽視。第一，要整合資源。“營(yíng)改增”后，地方原負(fù)責(zé)營(yíng)業(yè)稅的相關(guān)資源應(yīng)當(dāng)向國(guó)稅局流動(dòng)，以免出現(xiàn)地稅局人員冗余而國(guó)稅局人員不足的矛盾。第二，精簡(jiǎn)地方稅征管體系。在保證征管效率和效果的基礎(chǔ)上，對(duì)冗繁、交叉的部門(mén)進(jìn)行精簡(jiǎn)，從而保證各個(gè)部門(mén)職責(zé)清晰明了，也可以防止資源的浪費(fèi)和成本的增加。第三，可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，將信息技術(shù)運(yùn)用到稅收征管系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)中。一方面有助于各個(gè)部門(mén)之間的信息共享與交流，提升信息透明度；另一方面可以一定程度上減小稅收征管難度，提升稅收征管效率。第四，要加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。“營(yíng)改增”對(duì)稅收征管提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，具有專業(yè)知識(shí)且業(yè)務(wù)水平高的工作人員將有助于稅收征管工作的高效開(kāi)展。第五，要建立稅收反饋機(jī)制。通過(guò)稅收反饋機(jī)制將地方稅收征管的相關(guān)內(nèi)容以及地方稅體系運(yùn)行的效果反饋給中央。中央可以及時(shí)了解相關(guān)政策的落實(shí)情況和對(duì)各個(gè)地區(qū)的稅制體系有整體的把握，從而有助于中央在稅收體系運(yùn)行過(guò)程中對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。