崔全紅

[摘要]通過對國內(nèi)外土地整治發(fā)展現(xiàn)狀及土地整治的方式、效益、群眾參與、技術(shù)等方面的研究進展進行歸納總結(jié)，進而提出我國土地整治存在的問題，展望土地整治發(fā)展前景。研究表明：我國土地整治存在理論體系相對滯后、法律法規(guī)不健全、整治目標傳統(tǒng)單一和公眾參與程度不高等問題。針對以上問題，我國土地整治應(yīng)注意：（1）加強土地整治權(quán)益保護；（2）促進土地整治與生態(tài)文明有機結(jié)合；（3）加強土地整治技術(shù)攻關(guān)，以實現(xiàn)土地可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地整治；研究進展；綜述與展望

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進，加之交通運輸、工業(yè)等發(fā)展迅速，難免會占用部分耕地，而我國人多地少，土地資源退化嚴重，土地整治工作順利有序開展難度很大。要貫徹落實國家提出的守住18億畝耕地紅線，確?？筛孛娣e保持動態(tài)平衡的目標，必須調(diào)整土地整治模式，轉(zhuǎn)變土地傳統(tǒng)利用思維方式。因此，土地整治是在我國特殊土地國情下解決土地利用問題的必然選擇，也是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。

土地整治是借助一系列工程、生物、化學等措施對低效、不合理利用和未利用的土地綜合治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地恢復(fù)利用，以提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善生態(tài)環(huán)境的活動。但是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展與完善，土地整治的范疇、目標和方式等方面都發(fā)生了深刻的變革，在整治范疇上已由傳統(tǒng)的平整土地向集中連片，統(tǒng)一管理的方向轉(zhuǎn)變；在整治目標上已由單純的補充可耕地面積向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變；在整治內(nèi)涵上已由增加耕地數(shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變；在整治方式上已由以項目為載體向以項目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策的運用轉(zhuǎn)變，土地整治已經(jīng)成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺。

基于此，本文通過對國內(nèi)外土地整治的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和進展做以綜合分析，進而為我國土地整治提供理論支撐。

1 國外土地整治研究

1.1 國外土地整治發(fā)展歷程

國外土地整治活動興起時間較早，16世紀中葉～19世紀末期，德國、荷蘭、俄羅斯、加拿大、日本等國陸續(xù)開展。主要通過從事規(guī)劃—合并—權(quán)屬調(diào)整、擁有關(guān)系等簡單的措施進而達到提高土地利用率及生產(chǎn)條件的目的。到20世紀初～20世紀50年代，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，土地整治主要集中在為城市群發(fā)展和大型綜合體商業(yè)、住宅提供有效用地。20世紀60年代開始，土地整治工作主要以社會與生態(tài)問題、保護和提升農(nóng)用地設(shè)施設(shè)備及改善農(nóng)民收入為重點。

1.2 國外土地整治現(xiàn)狀

1.2.1 土地整治方式研究。國外土地整治工作開展的歷史比較久遠，有關(guān)治理手段和方式方法方面的研究也相對較為完善，主要包括農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型和產(chǎn)業(yè)帶動型兩個方面。在土地使用權(quán)私有化的背景下，基于鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)重新組合，村容村貌治理方面成效突出，土地整治的核心轉(zhuǎn)化為土地歸屬問題的調(diào)整與明確，土地整治順利開展的前提條件是必須提前取得待整治區(qū)該地持有人的允許。在對土地整治參與主體的行為研究中發(fā)現(xiàn)，土地整治主要包括自愿型、部分自愿型、強制型三大類型。張軍連將國外土地整治模式歸納為政府主導(dǎo)型模式、土地所有者主導(dǎo)型模式和規(guī)劃主導(dǎo)型模式。

土地整治是農(nóng)村健康發(fā)展、農(nóng)業(yè)高效可持續(xù)發(fā)展、增加農(nóng)民可支配收入的有效手段。據(jù)Lerman等研究結(jié)果表明：農(nóng)民私人擁有的土地面積越大，往往在生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的家庭收入相應(yīng)越高，所以開展土地整治項目，有效增加農(nóng)民可耕地面積對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民個人收入具有顯著影響。同時，土地整治可以根據(jù)農(nóng)戶居住地劃分相等的土地，有效減少農(nóng)戶在地塊之間的行走時間，進而提高農(nóng)田的耕作效率。

1.2.2 土地整治效益研究。Mihara等在日本關(guān)于土地整治對鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟發(fā)展等的研究表明：土地整治是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要措施之一，通過土地整治工程，可有效改善低產(chǎn)田土壤團粒結(jié)構(gòu)，進而提升土壤保水保肥性能。同時，通過土地整治的方式平整土地，促進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，為農(nóng)民增產(chǎn)增收奠定堅實基礎(chǔ)。

國外專家學者關(guān)于土地整治在社會關(guān)系與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境三方面利益的研究中發(fā)現(xiàn)：土地整治是促進農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠較貧困地區(qū)三農(nóng)問題可持續(xù)發(fā)展的有力舉措，通過土地整治可增大田塊有效可耕地面積、有效消除土壤板結(jié)、鹽漬化等，平整土地更易于機械化操作，提高土壤保水保肥性能，從而對農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展，助推脫貧攻堅意義重大。

1.2.3 土地整治技術(shù)研究。國外土地整治工作開展相對較早，技術(shù)也相對比較完善。尤其是“土地整治+互聯(lián)網(wǎng)”在土地整治方面的應(yīng)用效果比較顯著。通過計算機將土地整治相關(guān)背景數(shù)據(jù)錄入，模擬計算得出整治后土地土壤結(jié)構(gòu)、養(yǎng)分含量、市場估價等指標，進而為促進土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民增產(chǎn)增收提供科學依據(jù)。

1.2.4 土地整治群眾參與研究。群眾參與程度的高低在土地整治工程是否順利開展起到至關(guān)重要的作用。土地整治工作開展要充分調(diào)動群眾積極性和主觀能動性。在土地整治中，優(yōu)化土地資源配置，維護群眾的既得利益，從而實現(xiàn)區(qū)域土地資源的合理分配，保證區(qū)域內(nèi)社會關(guān)系與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境方面有機結(jié)合。農(nóng)民的支持與合作對土地整治項目的成功開展起著決定性的作用。

2 國內(nèi)土地整治研究

2.1 國內(nèi)土地整治發(fā)展歷程

國內(nèi)自上世紀90年代后期開展土地整治工作。主要分為發(fā)育期（1987～1997年）、發(fā)展壯大期（1998～2007年）和綜合發(fā)展期（2008年～至今）3個階段。新中國成立初期，土地整治主要是重新分配現(xiàn)有耕地，以解決溫飽問題為主要目的；20世紀50年代后期，主要為農(nóng)業(yè)合作化運動，其主要工作是針對土地歸屬問題做一調(diào)整；20世紀60年代受外界因素影響，土地整治工作發(fā)展較為緩慢；20世紀70年代以標準農(nóng)田基本建設(shè)為主，主要針對“田、水、路、林、村”等做一調(diào)整；20世紀80年代，以推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主線，土地利用方式與用地結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化；二十多年來，該項工作從起步到有序開展、追趕超越，其業(yè)務(wù)范疇、工作目標、方式方法等都發(fā)生了深刻變化，并在易地占補平衡、高標準農(nóng)田建設(shè)、廢棄地二次整治利用及空心村整治等方面取得了明顯成效。近年來，土地整治工作已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，國土資源部等單位對于土地整治工作開展等作出明確要求。

2.2 國內(nèi)土地整治現(xiàn)狀

2.2.1 土地整治理論研究。近年來，國內(nèi)學者對土地整治模式研究較多，并在實際應(yīng)用中得到肯定。韓霽昌等人利用土地整治理論基礎(chǔ)，堅持以問題導(dǎo)向搞科研，以需求導(dǎo)向搞創(chuàng)新，加大研發(fā)投入力度，加強科研平臺建設(shè)，攻克了多項土地整治技術(shù)難題，降低了工程成本，為后續(xù)土地工程學科建設(shè)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。如羅明、龍花樓等借鑒土地科學的相關(guān)理論基礎(chǔ)，利用目前我國土地整治工作最新科研成果，探討出以階段理論、市場理論為主要內(nèi)容的土地整治理論。

2.2.2 土地整治方式研究。土地整治方式主要包括將劃分宅基地與承包地、搬遷與土地流轉(zhuǎn)等的歸屬范圍，將宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)分別于城鎮(zhèn)房產(chǎn)、社會保障加以置換的“兩分兩換”模式；一些大中型城市由于城市發(fā)展需要，將特色的農(nóng)村整體“拆舊建新”、歸村并點、村莊內(nèi)部改造控制型和“城中村”改造等農(nóng)村土地綜合整治模式；高標準基本農(nóng)田建設(shè)中采取“小塊并大塊”、“結(jié)對并地”模式等措施；區(qū)域差異性模式、城鄉(xiāng)一體化模式、“一整三還”綜合模式和統(tǒng)籌協(xié)同決策模式；城鎮(zhèn)推進型、鄉(xiāng)村更新型、基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設(shè)等城鄉(xiāng)土地整治模式；基于不同類型農(nóng)戶農(nóng)村居民點整治意愿及其決策因素的整治模式等。

2.2.3 土地整治效益研究。土地整治工程可以通過平整土地，統(tǒng)一管理，改進灌溉設(shè)備，提升耕地質(zhì)量等措施來提高土地的生產(chǎn)率，有效增加農(nóng)民收入，改善當?shù)剞r(nóng)民生活水平。此外，開展土地整治活動是實現(xiàn)“擴內(nèi)需、保增長”目標的現(xiàn)實選擇 。馬生忠等人采用綜合評價方法建立了回復(fù)能力等級評價模型，該模型可將土地植被恢復(fù)能力劃分等級，并做出標準評判，進而為沙化土地綜合治理與利用提供理論依據(jù)。

2.2.4 土地整治技術(shù)研究。我國在土地整治技術(shù)上的研究較晚，需要從土地整治技術(shù)的基礎(chǔ)理論、規(guī)范標準、研究前沿等方面建造土地綜合治理技術(shù)模式。構(gòu)建以“土地整治+互聯(lián)網(wǎng)”為支撐體系，利用通信技術(shù)，分別從空間和時間尺度上搭建起利于土地整治工程開展的科技平臺，進而使土地工程工作實現(xiàn)可視化、數(shù)字化、模擬化。鮑海君等人利用“互聯(lián)網(wǎng)+遙感”的綜合技術(shù)，獲取了該地區(qū)土地整治的基本要素，將待處理的信息進行整合與模擬計算，為土地工程順利開展打下了堅實基礎(chǔ)。金曉斌等人基于DEM模型分析，為水利工程及相關(guān)配套設(shè)施的選址、測量計算及方案制定提供科學支持。

2.2.5 土地整治群眾參與研究。我國土地整治工程的公眾參與程度由于受到相關(guān)法律規(guī)定，運行方式、思想觀念等尚未建立健全的影響，從總體上看，土地整治公眾參與仍停留在形式化的運作階段，受行政意志干預(yù)較多，遠沒有實現(xiàn)真正意義上的公眾參與。鑒于此，我國針對目前土地整治中群眾參與現(xiàn)狀提出相應(yīng)的解決措施和方案，不僅有效促進群眾積極參與土地整治工作，監(jiān)督政府的土地整治工作和實施；同時，參照群眾參與土地整治工作時的意見建議，制定和規(guī)范土地整治的條例，達到“取之于民，利于民”的效果。洪土林等人在關(guān)于土地整治與社會關(guān)系研究時表明，公眾在土地整理工程開展中作用突出，同時公眾參與土地整理能夠維護公眾的合法利益，為實現(xiàn)土地整治順利開展奠定堅實的輿論基礎(chǔ)。趙建寧、洪土林在關(guān)于我國土地整理公眾參與現(xiàn)狀和公眾參與缺失原因的研究中總結(jié)出我國土地整治公眾參與的思路和建議。

3 討論與展望

3.1 討論

近年來，我國土地整治由于受到一些政策性或者意識形態(tài)方面的限制，致使工作開展相對比較緩慢。國內(nèi)土地整治領(lǐng)軍人物韓霽昌等采用土地整治科研手段，在易地占補平衡造地、治溝造地、高標準農(nóng)田建設(shè)、污損土地改良改造等方面取得了舉世矚目的成就，其中易地占補平衡造地主要對風沙草灘區(qū)沙地、坮塬區(qū)荒草地、舊河道荒石灘、灘涂地、鹽堿地、廢棄宅基地等進行綜合整治，該成果獲得了國土資源廳乃至國家相關(guān)政府部門的一致認可，并于2015年9月29日，與長安大學共建土地工程學院，將我國土地整治基礎(chǔ)理論知識研究推向高潮，為國內(nèi)土地整治人才培養(yǎng)與科研技術(shù)支撐搭建了平臺。但是，從全國范圍來看，土地整治理論知識過分依賴國外，根據(jù)我國現(xiàn)有國情與國土資源實際情況，暫未形成真正適合自身實際的理論體系，致使理論研究進展嚴重滯后。這與員學峰在關(guān)于國內(nèi)外土地整治進展方面的研究得出結(jié)論一致。

在土地整治工程方面，僅僅局限于將廢棄地、荒灘等通過人工機械的方式加以平整，以適應(yīng)于田間耕作，但是在土壤質(zhì)量、環(huán)境生態(tài)以及社會經(jīng)濟效益方面體現(xiàn)不夠明顯，難以保證整治后土地得以永續(xù)高效利用，進而為我國易地占補平衡政策落地，農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展助力。

在公眾參與方面，由于相關(guān)法律不健全，地方政策支持力度不夠，往往會出現(xiàn)“政府說了算”的現(xiàn)象，致使土地整治工程在落地實施方面，會受到地方和農(nóng)戶阻礙的現(xiàn)象，公眾參與程度偏低。

3.2 展望

綜上所述，國內(nèi)土地整治專家針對存在的問題，進行了更加深入的探討與研究，土地整治工程將會受到高度重視。2018年中央一號文件對土地整治提出明確要求，土地整治工程已由單一的目標向著多元化、高層次方面轉(zhuǎn)變。針對目前我國土地整治存在的各種問題及實際情況，將土地整治重新定義為：為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的功能需要，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理活動。

3.2.1 加強土地整治權(quán)益保護。在土地整治過程中，建立起保護農(nóng)民合法權(quán)益的機制，積極引導(dǎo)尊重、保護和實現(xiàn)農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)，避免在土地整治過程中侵害農(nóng)民權(quán)益。另外，還要進一步明確土地增值來源及分配關(guān)系，進而為農(nóng)民增產(chǎn)增收提供理論支持。

3.2.2 促進土地整治與生態(tài)文明有機結(jié)合。土地整治應(yīng)擺脫過去單一落后的機械作業(yè)，向著多元型、環(huán)境友好型、景觀生態(tài)型的系統(tǒng)工程邁進。在更加注重土地整治與生態(tài)文明有機結(jié)合，尊重自然、順應(yīng)自然、尊重環(huán)境，加強土地整治中的生態(tài)理論、景觀生態(tài)學方向研究，以便更好地將土地整治工程與生態(tài)文明建設(shè)有機結(jié)合。

3.2.3 加強土地整治工程技術(shù)攻關(guān)。工程技術(shù)在土地整治過程中扮演著重要的角色，也是土地整治取得一定成效的先行者。土地整治中所涉及到的技術(shù)包括生態(tài)工程技術(shù)、信息技術(shù)、環(huán)境影響評估技術(shù)、測繪技術(shù)等。因此，土地整治工程是一個系統(tǒng)性、多學科交叉融合的工程，加強土地整治工程技術(shù)集成與研究，探索建立土地整治工程數(shù)據(jù)庫和土地整治管理一體化信息體系，對深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全貢獻力量。

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