姚懿

摘 要：實(shí)施征地補(bǔ)差是為了依法、和諧、高效推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收工作，有效維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定的重大舉措。本文通過(guò)對(duì)重慶沙坪壩西部片區(qū)征地補(bǔ)差工作背景、方法、實(shí)施情況的調(diào)研，在深入分析推進(jìn)過(guò)程中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出做好此項(xiàng)工作的合理化建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；征收補(bǔ)差；對(duì)策建議

文章編號(hào)：1004-7026（2018）04-0028-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

沙坪壩區(qū)幅員面積396km2，中梁山脈以西至縉云山脈之間統(tǒng)稱為西部片區(qū)，面積約260km2，轄10個(gè)街鎮(zhèn)。2003年以來(lái)，為服務(wù)全市發(fā)展大局，西部片區(qū)相繼啟動(dòng)了大學(xué)城、微電園、物流園、臺(tái)資園以及鐵路建設(shè)等市區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目的征地拆遷工作，10多年來(lái)實(shí)施征地1.2萬(wàn)hm2，涉及被拆遷安置群眾5萬(wàn)余戶14萬(wàn)余人。

由于諸多重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間緊迫，為保障盡快交地，在征地批文未下達(dá)的情況下，提前實(shí)施了征地，即“未批先征”；同時(shí)，由于部分項(xiàng)目實(shí)行零星征地造成交角地，給當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活帶來(lái)諸多不便，在被征地村社群眾強(qiáng)烈要求下，征地部門對(duì)征地批文未覆蓋的社集體土地采取“零征統(tǒng)端”的方式整社征用。在征地手續(xù)不完備的情況下，上述“未批先征”、“零征統(tǒng)端”的土地均按當(dāng)時(shí)政策給予了補(bǔ)償，事實(shí)上由此形成了大量預(yù)征地。此間，重慶市經(jīng)歷了3次征地政策調(diào)整，特別是2013年新政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較大幅度提高，引發(fā)了原預(yù)征地群眾的不滿，強(qiáng)烈要求按照新標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊差價(jià)。

1 補(bǔ)差政策及推進(jìn)情況

1.1 補(bǔ)差政策

歷時(shí)半年反復(fù)研究論證，按照“尊重歷史、現(xiàn)實(shí)可操作、照顧絕大多數(shù)群眾利益”的原則，市區(qū)協(xié)力制定了預(yù)征地補(bǔ)差方案，對(duì)補(bǔ)差的原則、內(nèi)容、方法都予了明確，并在臺(tái)資園項(xiàng)目進(jìn)行先行試點(diǎn)，總體效果良好。

土地補(bǔ)償費(fèi)按適用批文面積計(jì)算補(bǔ)差費(fèi)；對(duì)綜合定額補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、建構(gòu)物（舊房）補(bǔ)償費(fèi)采取按“比例補(bǔ)差”辦法實(shí)施?！氨壤a(bǔ)差”是一種補(bǔ)差方式，即以社為單位，補(bǔ)差費(fèi)=各補(bǔ)差項(xiàng)目總額×補(bǔ)差比例（新政策批文面積÷該社實(shí)施總面積×100%）。推行“比例補(bǔ)差”主要基于兩個(gè)原因：一是經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)發(fā)展，原有地形地貌發(fā)生巨大改變，當(dāng)?shù)厝罕姷募彝ト藛T結(jié)構(gòu)有了不同的調(diào)整，目前已無(wú)法通過(guò)征地紅線來(lái)區(qū)分、確定征地政策補(bǔ)差的對(duì)象；二是預(yù)征地補(bǔ)差不是新的征地行為，而是在原有征地行為基礎(chǔ)上的一次政策標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足行為（征地補(bǔ)差的人口、土地、房屋依據(jù)均以原征地時(shí)的登記記錄為準(zhǔn)）。若嚴(yán)格按照征地紅線進(jìn)行區(qū)分，使被統(tǒng)征社集體的部分群眾受益，而其余群眾不能補(bǔ)差，必然會(huì)引起大規(guī)模的集訪。

2 推進(jìn)情況

西部片區(qū)征地補(bǔ)差涉及8個(gè)街鎮(zhèn)的49個(gè)村、518個(gè)社，補(bǔ)差面積3 066hm2，預(yù)計(jì)投入補(bǔ)差費(fèi)用7.5億元。在建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)取市級(jí)支持、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、制定維穩(wěn)預(yù)案的基礎(chǔ)上，補(bǔ)差工作自2016年10月份啟動(dòng)至2017年5月底，第一批補(bǔ)差面積1 200hm2，已完成90%以上，140個(gè)社已全部?jī)陡兜轿?，兌付資金3.6億元，剩余社正在公示請(qǐng)款中；第二批補(bǔ)差面積933hm2批文已下達(dá)，目前正在加快推進(jìn)核算、兌付工作；第三批待批、待報(bào)、待勘面積約933hm2，待市里復(fù)核后組件報(bào)件。補(bǔ)差實(shí)施半年來(lái)，社會(huì)總體平穩(wěn)可控，群眾主要通過(guò)走訪咨詢政策、反映訴求，沒(méi)有出現(xiàn)非訪的情況。

2.1 存在的主要問(wèn)題

征地補(bǔ)差工作雖進(jìn)展較為順利，維穩(wěn)形勢(shì)也總體平穩(wěn)，但引發(fā)補(bǔ)差的根源值得深思。隨著補(bǔ)差工作的推進(jìn)，法律的“硬傷”不容回避，各類矛盾逐漸顯現(xiàn)，不穩(wěn)定因素可能隨時(shí)爆發(fā)，形勢(shì)不容樂(lè)觀。

2.1.1 預(yù)征地缺乏法律支撐。雖然部分預(yù)征地是應(yīng)群眾的強(qiáng)烈要求（有些為書面簽字同意），但畢竟不符合法律程序，成為少數(shù)人攻擊的緣由，提出既然過(guò)去征地不合法，就要求恢復(fù)原狀，以此要挾政府提高補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)。即使補(bǔ)辦并下發(fā)了批文，仍有少數(shù)人對(duì)征地批文提請(qǐng)行政復(fù)議，要求確認(rèn)違法、撤銷批文。市政府法制辦作出行政復(fù)議決定，確認(rèn)征地批文程序違法但未撤銷批文，遂進(jìn)而向國(guó)務(wù)院法制辦申訴，意圖撤銷批文。雖然批文被撤銷的可能性極小，但是少數(shù)人借題發(fā)揮，宣揚(yáng)政府違法，煽動(dòng)群體抵制，給補(bǔ)差工作造成了阻礙。

2.1.2 “比例補(bǔ)差”合情但不合法。從依法行政的角度看，補(bǔ)差對(duì)象只能是新下達(dá)批文明確的部分，雖已征地10多年，但理論上土地、房屋都是可做區(qū)分的。另外，從當(dāng)年未有批文部分享受有批文部分“紅利”的角度來(lái)看，現(xiàn)在按照一定比例使整個(gè)集體“利益均沾”是合乎情理的，但并沒(méi)有上位法的支撐，如果走到司法層面，補(bǔ)差方案是很難立足的，面臨被司法審查以至撤銷的危險(xiǎn)。

2.1.3 補(bǔ)差完全按原征地記錄為依據(jù)有待商榷。矛盾最突出的就是當(dāng)年征地后到補(bǔ)差期間新生兒的認(rèn)定問(wèn)題。按照補(bǔ)差方案新生兒不屬于安置對(duì)象，但被征地群眾無(wú)法接受，他們認(rèn)為如果不是預(yù)征地，批文下達(dá)后再依法實(shí)施征地，那么新生兒就是被安置對(duì)象。既然如此，補(bǔ)差時(shí)理應(yīng)對(duì)新生兒進(jìn)行安置。

2.1.4 部分原合法征地群眾不屬本次補(bǔ)差范圍，但受利益驅(qū)動(dòng)，因本次補(bǔ)差觸發(fā)心理不平衡，假借“維權(quán)”炒作。

2.1.5 部分工作人員對(duì)政策理解不透、把握不準(zhǔn)，宣傳解釋工作不到位，造成群眾誤解。

3 對(duì)策建議及啟示

雖然補(bǔ)差方案并非完美，但補(bǔ)差工作已接近尾聲，當(dāng)前只能按照既定方案，堅(jiān)定不移地推進(jìn)下去。但后期工作應(yīng)特別注意：一是全力爭(zhēng)取批文覆蓋，加快推進(jìn)資金兌付；二是堅(jiān)持政策標(biāo)準(zhǔn)不能突破，對(duì)不合理的要求敢于正面回應(yīng)；三是對(duì)個(gè)案問(wèn)題，要抓緊研究，在政策范圍內(nèi)盡量盡快解決；四是加強(qiáng)與法制、司法系統(tǒng)的對(duì)接，爭(zhēng)取補(bǔ)差方案得到司法的認(rèn)可；五是做好正面宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化輿情控制；六是全力做好社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)重點(diǎn)人員要強(qiáng)化“盯控”措施，加強(qiáng)法制教育。

從目前推進(jìn)情況來(lái)看，此次補(bǔ)差工作能夠完成，但全區(qū)乃至全市付出了巨大的人力、物力、財(cái)力，也在一定程度上影響了其他工作的開展，值得深思。前事不忘后事之師，應(yīng)以此為鑒、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、舉一反三，在今后的征地過(guò)程中，務(wù)必做到依法、公開、和諧、廉潔拆遷。一是嚴(yán)格依法實(shí)施征地拆遷，做到三個(gè)“堅(jiān)決”，未完善手續(xù)的堅(jiān)決不啟動(dòng)征地，磨刀不誤砍柴工；批文已下達(dá)的堅(jiān)決不能突破批文面積征地，避免留下后遺癥；政策底線堅(jiān)決不能突破，樹立底線意識(shí)。二是堅(jiān)持公開、公正拆遷，做好補(bǔ)償方案公示、信息公開，開展業(yè)務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)，做好政策的宣傳解釋工作。三是堅(jiān)持和諧拆遷，多站在群眾的立場(chǎng)想問(wèn)題，帶著感情做工作，改進(jìn)工作方法，在不違背政策的前提下，積極回應(yīng)、解決群眾合理訴求。