王維錦 喻軍 盧宇蓉 王軍

摘 要：土地整治是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收及農(nóng)業(yè)增效，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的重要措施。當(dāng)前，隨著土地整治工作的不斷深入開展，一些問題也日益顯現(xiàn)出來，如何采取切實(shí)有效地措施來解決這些問題，成為提升土地整治工程管理水平的關(guān)鍵。本文在分析土地整治工作存在問題的基礎(chǔ)上，提出一些治理的有效對(duì)策，旨在為土地整治工作提供參考，以期提升土地整治工作水平，推動(dòng)土地整治工作再上一個(gè)新臺(tái)階。

關(guān)鍵詞：土地整治；主要問題；對(duì)策

文章編號(hào)：1004-7026（2018）04-0052-02 中國圖書分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

土地整治工作自1999年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》頒布實(shí)施以來，因占補(bǔ)平衡的需要，在不斷加強(qiáng)[1]，其不僅是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)民增收、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、破解建設(shè)項(xiàng)目用地難題的重要舉措，也是在運(yùn)用科學(xué)有效的手段對(duì)區(qū)域各項(xiàng)規(guī)劃的土地資源進(jìn)行綜合利用，實(shí)現(xiàn)土地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三方面的效益達(dá)到最大化[2]。但當(dāng)前在土地整治的具體實(shí)踐工作中仍存在一些不容忽視的問題，需要引起我們的重視，并認(rèn)真加以解決。

1 土地整治工作中存在的主要問題

當(dāng)前，土地整治工作得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，但在實(shí)踐工作中還存在一定的困難和問題。

1.1 土地整治工作重視程度不夠

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、技術(shù)要求高、工作量大的活動(dòng)[1，3]，需要不同部門協(xié)調(diào)工作、共同推進(jìn)，但從目前土地整治工作開展情況來看，往往存在地方政府重視程度不夠的情況，雖在形式上成立了“項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，但在實(shí)際工作中形同虛設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的管理及問題解決缺乏必要的指導(dǎo)與監(jiān)督，最終落腳管事?lián)?zé)任的還是國土等有關(guān)單一部門，呈現(xiàn)孤掌難鳴的局勢(shì)；而且一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在過強(qiáng)的政績(jī)意識(shí)，存在“重立項(xiàng)要資金，輕項(xiàng)目實(shí)施、忽視項(xiàng)目管理”的現(xiàn)象，對(duì)土地整治工作的跟蹤管理缺乏足夠的耐心與熱情；加之地方人員流動(dòng)相對(duì)較快，項(xiàng)目管理人員變動(dòng)就更加頻繁，導(dǎo)致對(duì)存在的問題或矛盾不能及時(shí)解決，影響工程有序推進(jìn)。

1.2 宣傳不到位，土地整治大環(huán)境不夠和諧

土地整治工作，說到底是一項(xiàng)民心工程、實(shí)事工程，影響著農(nóng)民的切身利益。但往往在項(xiàng)目具體實(shí)施過程中由于政策宣傳不夠深入，沒有讓群眾在思想真正地認(rèn)識(shí)到土地整治的意義和責(zé)任[1]；更沒有讓群眾認(rèn)識(shí)到開展土地整治，自身才是長(zhǎng)遠(yuǎn)的受益者。因此，時(shí)常發(fā)生地方群眾因?yàn)檠矍岸唐诶鏌o法得到滿足，出現(xiàn)擾工、阻工等不和諧的現(xiàn)象。

1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)把關(guān)不嚴(yán)

土地整治規(guī)劃的制定是科學(xué)合理開展土地整治的前提[1]，盡管省、市、縣、鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 四級(jí)都制定了土地利用總體規(guī)劃，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地整治也有專項(xiàng)規(guī)劃，但在落實(shí)執(zhí)行具體單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)往往隨意性較大，存在對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的選擇把關(guān)不嚴(yán)，致使一些資質(zhì)較差、水平較低、責(zé)任心較弱的設(shè)計(jì)單位被選用，從而造成部分規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠、質(zhì)量低下，對(duì)施工缺乏指導(dǎo)性；有些地方政府更只注重政績(jī)及資金的申報(bào)，二忽略規(guī)劃設(shè)計(jì)本身的科學(xué)性和現(xiàn)勢(shì)性，甚至不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，改變了原來自然形成的合理的布局，打破了原來農(nóng)地的布局及灌、排水方式，造成項(xiàng)目實(shí)施困難，造成土地整治項(xiàng)目的整體工期延后。

1.4 項(xiàng)目管理盲點(diǎn)及不可控因素較多

從目前來看，在一些土地整治項(xiàng)目進(jìn)行的施工或者監(jiān)理單位公開招標(biāo)過程中，時(shí)常存在“掛靠”資質(zhì)、承攬工程現(xiàn)象，一些不懂技術(shù)、缺乏優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)及過硬業(yè)務(wù)能力的施工或監(jiān)理單位最終承接項(xiàng)目，導(dǎo)致工程在質(zhì)量、安全、進(jìn)度以及日常監(jiān)管等方面難以實(shí)現(xiàn)有效的保證，管理難度相對(duì)較大；亦或者部分中標(biāo)的施工或監(jiān)理單位雖然資質(zhì)較高、總體實(shí)力較強(qiáng)，但指派在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)的工程管理或監(jiān)理人員能力有限、業(yè)務(wù)不精，工作責(zé)任心不強(qiáng)，不能按要求履行職責(zé)，工作馬馬虎虎、敷衍了事，不能及時(shí)盡到相關(guān)義務(wù)，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量；而且一些項(xiàng)目從申報(bào)到批準(zhǔn)時(shí)間跨度太長(zhǎng)，或施工期受到影響一再拖延，而人力、材料、機(jī)械等價(jià)格隨著物價(jià)的不斷升高，導(dǎo)致后期預(yù)算資金不足，降低了施工單位工作的積極性，給工程高速推進(jìn)增加很大難度。

1.5 項(xiàng)目監(jiān)管缺位

總體來看，土地整治工作需要有專門機(jī)構(gòu)、專人跟蹤管理與技術(shù)指導(dǎo)，才能達(dá)到預(yù)期效果。雖然省、市一級(jí)國土資源部門已成立了土地整治專門機(jī)構(gòu)，但仍有一些地區(qū)未能及時(shí)成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)管理人員由國土耕保部門兼職，人少事多的局面也導(dǎo)致一些地區(qū)土地整治管理工作力不從心，難免出現(xiàn)工作開展不夠深入細(xì)致，有關(guān)政策宣傳以及日常監(jiān)管不夠到位的情形。

2 解決當(dāng)前土地整治工作存在問題的對(duì)策及建議

十九大報(bào)告已明確指出“開展國土綠化行動(dòng)，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治。”[4]因此，土地整治工作仍將是當(dāng)前乃至今后國土資源系統(tǒng)和全社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，我們要嚴(yán)格執(zhí)行國家土地管理法律法規(guī)和耕地保護(hù)政策，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尋求更好的解決當(dāng)前土地整治工作中存在問題的對(duì)策。

2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地整治工作的重視程度

加強(qiáng)對(duì)土地整治工作的重視程度，不僅要明確各級(jí)政府間土地整治工作職責(zé)，樹立“土地整治不是一個(gè)部門、一個(gè)單位的事，而是全民的責(zé)任和義務(wù)”的意識(shí)，強(qiáng)化政府不同部門間的責(zé)任分工，細(xì)化責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等多級(jí)聯(lián)動(dòng)，將該項(xiàng)工作切切實(shí)實(shí)地落到實(shí)處[5]，還要加快建立一套完善的項(xiàng)目日常監(jiān)管機(jī)制，全面推開“政府統(tǒng)籌、國土搭臺(tái)、部門協(xié)作、鎮(zhèn)村為主”的工作模式[6]，并建議由各級(jí)國土部門牽頭，聯(lián)合地方政府、財(cái)政等不同部門組建項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管與考核小組，定期開展土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量評(píng)比與考核，建立“獎(jiǎng)懲”分明制度，將項(xiàng)目任務(wù)完成情況作為地方政府年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，加大政績(jī)考核，從而提升項(xiàng)目有關(guān)單位的緊迫性。

2.2 強(qiáng)化宣傳、爭(zhēng)取大眾的參與

強(qiáng)化土地整治工作的宣傳力度，通過宣傳小冊(cè)子、微信公眾號(hào)等多種媒介形式，廣泛深入地宣傳土地整治的意義與作用，真正做到“民知、民解”，同時(shí)積極維護(hù)廣大群眾的合法權(quán)益，充分調(diào)查，聽取意見，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)的干部群眾的土地整治工作的積極性，爭(zhēng)取廣大干部群眾理解支持和參與，營造和諧氛圍。

2.3 加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的管理

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及施工企業(yè)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)管理、監(jiān)理等諸多中介服務(wù)單位，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的管理十分必要[7]，可大膽引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理模式，對(duì)工作認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)、群眾認(rèn)可的單位優(yōu)先記入考核檔案，給予遴選加分，并落實(shí)嚴(yán)格的嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)于弄虛作假、以次充好、不負(fù)責(zé)任的中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)行考核備案，實(shí)行“黑名單”管理，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，篩選出一批好的中介機(jī)構(gòu)為土地整治工作服務(wù)。

2.4 規(guī)范項(xiàng)目規(guī)劃編制與申報(bào)

土地整治規(guī)劃是進(jìn)行土地整治活動(dòng)的依據(jù)和指導(dǎo)[1]。不僅要在規(guī)劃編制前應(yīng)深入開展實(shí)地踏勘，掌握項(xiàng)目區(qū)的一手資料，進(jìn)行實(shí)事求是的分析，并結(jié)合實(shí)際采取切實(shí)可行的工程技術(shù)措施，確保實(shí)現(xiàn)土地整治的逾期目標(biāo)[7]；還要堅(jiān)持因地制宜地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理安排項(xiàng)目區(qū)各類用地和布置各類工程，盡量結(jié)合原有的設(shè)施，盡量減少新占用土地，節(jié)約建設(shè)成本，以改善土地利用條件，提高土地利用效率； 還要與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合[8]，樹立以土地為核心的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)“提高永久持續(xù)生產(chǎn)力、優(yōu)化農(nóng)地生態(tài)結(jié)構(gòu)、保護(hù)生物的多樣性以及生態(tài)平衡等目標(biāo)”為開展此項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)，加大生態(tài)新材料和新工藝的使用，促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)；同時(shí)要建立嚴(yán)格的項(xiàng)目申報(bào)制度，提高項(xiàng)目立項(xiàng)管理水平，各級(jí)政府每年應(yīng)有計(jì)劃地制定出年度申報(bào)項(xiàng)目的備選庫，完善專家評(píng)審論證和現(xiàn)場(chǎng)踏勘程序，使入庫項(xiàng)目科學(xué)、可行；并應(yīng)加大設(shè)計(jì)成果公示力度，將設(shè)計(jì)方案告知于民眾，提高公眾參與度[9]，確保項(xiàng)目“得民心、順民意”，以期順利實(shí)施。

2.5 提升土地整治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平

土地整治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍是土地整治管理的前提和重要條件，建立完善的機(jī)構(gòu)和充滿活力的隊(duì)伍，才能加大土地整治工作的有效管理，才可能更加高效地推進(jìn)土地整治工作的實(shí)施[1]。一要建立健全土地整治管理系統(tǒng)，完善各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，不斷引進(jìn)高技術(shù)、懂管理、高素質(zhì)的人才；二要通過定期或不定期地相關(guān)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不斷提高管理人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升工作的辦事效率和業(yè)務(wù)能力。不斷從組織機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、業(yè)務(wù)素質(zhì)等多個(gè)方面給予土地整治工作更多保障。

2.6 推進(jìn)土地整治工作規(guī)范化管理。

建立健全法律法規(guī)等規(guī)范化文件是實(shí)施土地整治項(xiàng)目管理以及推進(jìn)土地整治事業(yè)健康有序開展的重要保障[7]。因此，要大力推進(jìn)“以制度管理項(xiàng)目”，一方面加大對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)力度，熟絡(luò)解決當(dāng)前土地整治工作中出現(xiàn)的建設(shè)規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)、工程程序等問題的法律性處理辦法；另一方面結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極研究制定出臺(tái)符合地方發(fā)展的規(guī)范化文件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理、資金使用、竣工驗(yàn)收等全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的有序規(guī)范化推進(jìn)，確保項(xiàng)目順利建設(shè)。

結(jié)束語

土地是糧食生產(chǎn)的基石，是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的根基。所以，應(yīng)更加重視土地綜合整治工作，通過“山水林田湖村城”的綜合整治，保證土地資源的合理利用與可持續(xù)發(fā)展，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)人地矛盾、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間的重要作用。

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