袁清坡

[摘要]結(jié)合湖南湘江新區(qū)土地管理實際，對新區(qū)土地節(jié)約集約利用主要做法、工作經(jīng)驗進行總結(jié)剖析，提煉土地節(jié)約集約利用的“新區(qū)模式”；優(yōu)化創(chuàng)新管理工具和策略，提出進一步提升新區(qū)土地節(jié)約集約利用水平的主要政策措施。

[關(guān)鍵詞]土地利用；節(jié)約集約；模式；湖南湘江新區(qū)

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 背景

2014年9月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號），確定了土地節(jié)約集約利用的主要目標和政策措施。2016年5月，湖南省人民政府發(fā)布《關(guān)于進一步加強節(jié)約集約用地的意見》（湘政發(fā)〔2016〕10號），對湖南省節(jié)約集約用地進行了安排部署。2017年，國家發(fā)改委發(fā)布《2017年國家級新區(qū)體制機制創(chuàng)新工作要點》（發(fā)改地區(qū)〔2017〕583號），明確了湖南湘江新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）探索土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗的主要任務(wù)。目前，我國經(jīng)濟已由高速增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，處在轉(zhuǎn)方式、優(yōu)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動力的關(guān)鍵期。建立健全節(jié)約集約用地制度體系，提高土地節(jié)約集約利用水平，已成為我國加強土地資源管理、落實十九大會議精神的必由之路。

2 新區(qū)概況

2015年4月，國務(wù)院正式批準設(shè)立湖南湘江新區(qū)（以下簡稱新區(qū)）。新區(qū)位于長沙市湘江以西，包括岳麓區(qū)、望城區(qū)和寧鄉(xiāng)市部分區(qū)域，核心區(qū)域為岳麓區(qū)的岳麓街道等15個街道、望城區(qū)的喻家坡街道等8個街道以及寧鄉(xiāng)市的金洲鎮(zhèn)，覆蓋長沙高新區(qū)、寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)和望城經(jīng)開區(qū)3個國家級園區(qū)，寧鄉(xiāng)高新區(qū)和岳麓高新區(qū)2個省級園區(qū)。2017年新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2208.85億元，同比增長11.2%；規(guī)模以上工業(yè)增加值1173.14億元，同比增長12%；完成固定資產(chǎn)投資2313.37億元，同比增長16.3%；實現(xiàn)社會消費品零售總額697.14億元，同比增長14.8%。

新區(qū)土地總面積120447.47hm2，占長沙市土地總面積的10.19%，人均土地面積0.09hm2，低于長沙市平均水平。2017年，新區(qū)地均國內(nèi)生產(chǎn)總值183萬元/hm2，單位用地固定資產(chǎn)投資192萬元/hm2，均高于全市、全省平均水平。

3 新區(qū)土地節(jié)約集約利用主要模式

作為“兩型社會”建設(shè)示范區(qū)，國家、省、市賦予了新區(qū)更多先行先試、大膽創(chuàng)新的機會。經(jīng)過多年來的實踐探索和總結(jié)提煉，新區(qū)已逐漸形成了多種土地節(jié)約集約利用典型模式。

3.1 政府主導(dǎo)、整體開發(fā)型節(jié)地模式

該模式主要是通過嚴格的用地邊界限定、科學(xué)選址和功能規(guī)劃定位，形成生態(tài)空間和城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活空間相互融合的總體空間格局，提高了區(qū)域土地的總體承載力效能。借助“總量鎖定”，約束、促進建設(shè)用地的“存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”，在規(guī)劃層面挖掘存量土地承載力潛能、提高土地利用生態(tài)景觀效應(yīng)、增強各類土地功能的匹配度、提升用地企業(yè)準入門檻、促進產(chǎn)城融合一體化發(fā)展等理念貫穿于土地利用全過程，真正實現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)。梅溪湖國際新城、濱江商務(wù)新城、洋湖總部生態(tài)新城等新區(qū)重點開發(fā)片區(qū)成為該模式的典型范式，獲得了國內(nèi)外的廣泛認可，成為中部地區(qū)土地節(jié)約集約利用的創(chuàng)新范本。

3.2 內(nèi)涵挖潛、資源共享型節(jié)地模式

3.2.1 道路交通設(shè)計優(yōu)化節(jié)地模式。該模式是指從城市建設(shè)的內(nèi)涵挖潛著手，在保障道路通行需求基礎(chǔ)上，采取壓縮道路總體路幅、優(yōu)化道路橫斷面等方式，既可以節(jié)約道路占地，又能相應(yīng)提高道路通行能力。如新區(qū)的梅溪湖片區(qū)，按照“窄路密網(wǎng)”原則，打通交通微循環(huán)，不僅提高道路通行效率，還節(jié)約了大量土地。

3.2.2 高層保障房安置節(jié)地模式。該模式是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，摒棄傳統(tǒng)的建設(shè)低、多層農(nóng)民安置房模式，通過“兩轉(zhuǎn)變一納入”（轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，全部納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和社會保障體系），將農(nóng)民生活、生產(chǎn)安置用地統(tǒng)一納入政府平臺公司運作，由區(qū)（縣）政府統(tǒng)一建設(shè)高層安置保障房。對節(jié)約出來的安置用地進行前期整理，通過合理途徑調(diào)整到經(jīng)營性建設(shè)用地市場，以解決生產(chǎn)經(jīng)營問題，讓農(nóng)民安居樂業(yè)。

3.2.3 公共資源共享節(jié)地模式。該模式是指在工業(yè)用地供應(yīng)時，只安排標準廠房用地，由工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃布局配套用地，實施“公共資源共享”的配套政策。該模式充分利用有限的土地資源，在開發(fā)園區(qū)內(nèi)集中建設(shè)公共服務(wù)配套設(shè)施，實現(xiàn)公共資源共享，既節(jié)約了能源，減少重復(fù)建設(shè)帶來的土地浪費，又提高了土地產(chǎn)出效率，改善了園區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

3.2.4 盤活低效用地節(jié)地模式。該模式是指通過環(huán)保搬遷或低端產(chǎn)業(yè)退出，將原來部分污染高、能耗高且產(chǎn)出低、效益低的企業(yè)淘汰或轉(zhuǎn)移。根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，將原企業(yè)騰退的低效用地重新進行開發(fā)，既能保障部分先進生產(chǎn)型或高端服務(wù)業(yè)項目能落地，又能盤活個別企業(yè)閑置的土地。以長沙高新區(qū)內(nèi)的湖南瀟湘神光新能源科技有限公司為例，該企業(yè)原用地面積5.42hm2，開發(fā)建設(shè)容積率未達到1.0。經(jīng)企業(yè)與長沙高新區(qū)管委會協(xié)商，擬將該宗地轉(zhuǎn)讓給相鄰的紅太陽光電有限公司進行重新規(guī)劃設(shè)計和再次開發(fā)。通過低效用地轉(zhuǎn)讓再開發(fā)，該宗地集約利用水平顯著提高。

3.2.5 工礦廢棄地改造利用節(jié)地模式。該模式是指根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃定位，運用生態(tài)保護理念和工程技術(shù)手段，結(jié)合地形地勢將工礦廢棄地進行復(fù)墾再利用、再開發(fā)的過程。以大王山國際旅游度假區(qū)為例，其前身是坪塘老工業(yè)區(qū)，通過關(guān)閉原污染嚴重的大量水泥化工企業(yè)，充分利用區(qū)域內(nèi)山、水、洲等自然資源以及曾國藩墓、古桐溪寺等歷史文化資源，結(jié)合長沙地鐵3號線、長潭城際輕軌、中運量交通等交通優(yōu)勢，建設(shè)成國際一流的旅游度假區(qū)目的地和具有“山水洲城”特色的綠色新城，爭創(chuàng)全國及世界范圍內(nèi)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的示范樣板工程。

3.3 立體開發(fā)型節(jié)地模式

3.3.1 多、高層標準廠房節(jié)地模式。該模式是指在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，鼓勵建設(shè)多、高層標準廠房，為大量處于初創(chuàng)期的中小企業(yè)提供生產(chǎn)空間。通過引入市場化運營主體，為入駐企業(yè)提供政策咨詢和經(jīng)營服務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng)，達到節(jié)約集約土地目的。

3.3.2 城市立體空間開發(fā)節(jié)地模式。該模式是指在地形高差較大的區(qū)域，充分考慮現(xiàn)狀地坪與規(guī)劃道路之間的自然高差，在不改變現(xiàn)狀地坪的基礎(chǔ)上，結(jié)合地上、地面及半地下空間，按照人車分流、立體開發(fā)、復(fù)合利用的用地模式，達到節(jié)約集約用地的最佳效果。如濱江新城片區(qū)的雅禮中學(xué)，在學(xué)校操場下配套建設(shè)停車場，不僅提高了建設(shè)用地利用效率，節(jié)約了土地，而且對片區(qū)城市設(shè)計提供了很好的樣板。

3.4 農(nóng)村土地綜合整治型節(jié)地模式

該模式是指在鄉(xiāng)村振興中，以節(jié)約集約用地為抓手，以田、水、路、林、村綜合整治為平臺，加強道路、學(xué)校、文化娛樂等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)民盡量集中居住，改善農(nóng)村人居環(huán)境、集聚發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加建設(shè)用地置換指標，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展用地供需矛盾，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如寧鄉(xiāng)市金洲鎮(zhèn)的關(guān)山村，作為國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和長沙市市委推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點區(qū)，開創(chuàng)了“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的新農(nóng)村土地綜合整治節(jié)地模式。

4 進一步加強土地節(jié)約集約利用的建議措施

明確土地節(jié)約集約利用總體思路、創(chuàng)新優(yōu)化土地管理方式和配套政策，全面推廣土地節(jié)約集約利用“新區(qū)模式”，打造具有鮮明新區(qū)特色的土地節(jié)約集約利用管理體系。

4.1 明確土地節(jié)約集約利用總體思路

以“不斷優(yōu)化土地節(jié)約集約利用模式，實現(xiàn)新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展、率先崛起”為總體導(dǎo)向，以“數(shù)量、質(zhì)量、形態(tài)、生態(tài)”統(tǒng)籌推進為主線，以“建章立制、獎懲并行”為抓手，立足資源稟賦，緊扣新區(qū)優(yōu)勢，力爭通過理念、政策、措施等全方位創(chuàng)新，形成具有新區(qū)特色的‘多維互動、一體統(tǒng)籌的土地節(jié)約集約利用管理工作格局。

4.2 推動土地節(jié)約集約利用先行先試

4.2.1 建立完善用地控制指標與動態(tài)監(jiān)測制度。根據(jù)國家、省、市相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合新區(qū)土地管理實際，對現(xiàn)有典型模式進一步總結(jié)提升，出臺加強節(jié)約集約用地相關(guān)指導(dǎo)意見及土地利用指標控制引導(dǎo)標準等相關(guān)配套文件。在具體供地管理中，選擇適量易于獲取、便于衡量考核且能夠真實反映土地節(jié)約集約利用水平的核心技術(shù)指標，對土地節(jié)約集約利用情況進行動態(tài)監(jiān)測。

4.2.2 完善節(jié)約集約用地獎勵制度和補償機制。完善節(jié)約集約用地獎勵制度，通過土地發(fā)展權(quán)、土地收益傾斜性配置，鼓勵、引導(dǎo)區(qū)（縣）和用地主體發(fā)揮自身能動性，促進土地節(jié)約集約利用。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，建立健全生態(tài)補償與基本農(nóng)田保護補償機制。

4.2.3 全域、全要素推進各類用地綜合整治。通過對城鎮(zhèn)低效用地、農(nóng)村集體土地等不同用地類別進行全方位、多功能的土地綜合整治，挖掘現(xiàn)有用地潛能，提升新區(qū)總體土地空間承載效能。

4.2.4 引入多樣化土地建設(shè)開發(fā)管理模式。在新區(qū)現(xiàn)有土地開發(fā)模式基礎(chǔ)上，嘗試引入“1.5級”土地開發(fā)模式。通過“時間換空間”，減少土地閑置，提高土地利用效率。

4.3 實施土地利用差別化管理

根據(jù)新區(qū)土地利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、片區(qū)功能定位等綜合基礎(chǔ)資料，將新區(qū)規(guī)范范圍劃分為不同管理單元，實施差別化用地管理政策，形成適用于新區(qū)不同地方、不同用地結(jié)構(gòu)和功能導(dǎo)向的土地節(jié)約集約利用方法。加強重點建設(shè)地區(qū)和重點產(chǎn)業(yè)的用地指標支持力度，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展集聚；優(yōu)化調(diào)整新增用地需求的空間配置布局，優(yōu)化現(xiàn)狀存量建設(shè)用地（產(chǎn)業(yè)用地、城鎮(zhèn)生活用地）的承載內(nèi)涵；兼顧不同地區(qū)間土地開發(fā)利用的發(fā)展權(quán)益分配，兼顧城鄉(xiāng)間土地開發(fā)與利用效益的分配，支撐新區(qū)區(qū)域統(tǒng)籌一體化均衡發(fā)展。

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