劉璇

[摘要]隨著土地資源在社會經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中重要作用的日益凸顯，引起了人們對土地所有制度的深入思考。在總結(jié)各國（地區(qū)）土地公有制與私有制利弊的基礎(chǔ)上，對其社會意識形態(tài)與土地所有制度的關(guān)系進行了簡要分析，結(jié)果表明，要鞏固各國（地區(qū)）的土地所有制度必須從社會民眾的基礎(chǔ)利益出發(fā)，不斷完善土地制度政策；要得到人民的認同與擁護，政策制度的執(zhí)行成本才會降低且有效期限更長遠。

[關(guān)鍵詞]土地公有制；土地私有制；利弊；意識形態(tài)

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

土地承載著一切人類活動，是人類生存的基礎(chǔ)。土地作為自然資源在土地適宜性上產(chǎn)生的差異影響人類對其進行不同的用途開發(fā)，其權(quán)屬也是人們能否對它進行開發(fā)利用的關(guān)鍵所在。土地所有制是指國家在一定社會生產(chǎn)方式下認可的土地所有權(quán)歸屬的制度，它是各項土地制度和政策的核心和基礎(chǔ)。當(dāng)今世界上的土地所有制度大致可分為土地公有制與土地私有制，兩者都有其優(yōu)勢也有不足，各國都需要遵循國情來制定相關(guān)的土地所有制度，同時也要從意識形態(tài)、歷史文化傳統(tǒng)、價值觀念等方面進行考慮。

1 各國（地區(qū)）現(xiàn)行土地所有制度及其利弊分析

1.1 中國

我國《憲法》規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆ǘǖ慕嵌葋砜?，我國的土地所有制度屬于土地公有制。

改革開放以來我國實行的社會主義土地公有制，能夠調(diào)動農(nóng)民積極性，提升土地的利用效率，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，在總體上實現(xiàn)土地資源的有效配置；同時，振興了城市土地市場，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為城市經(jīng)濟體制改革提供了條件。但多年來，土地公有制也造成了一系列問題，如資源利用低效和土地閑置等。一些政府盲目擴張城市建設(shè)用地，未考慮到資源的可持續(xù)利用；而部分開發(fā)商在用地的過程中也忽視了土地的立體開發(fā)，造成了土地資源的低效利用。農(nóng)村中“一戶多宅”的現(xiàn)象較為嚴重，而多年以來的農(nóng)村居住習(xí)慣也導(dǎo)致單戶建筑面積過大；隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市吸引了大量勞動力，空心村的出現(xiàn)導(dǎo)致了農(nóng)村耕地的閑置拋荒現(xiàn)象，很大程度上造成土地資源的浪費。

1.2 美國

美國是世界上建國較晚的國家，它采用的一直是土地私有制。一般來說，除了作公共用途并給予合理補償，私有土地不得被征收。從美國土地政策發(fā)展的歷史來看，20世紀前美國西部地區(qū)地多人少，國家為了進行西部地區(qū)的開發(fā)以及政府金庫的空缺補充，對土地進行大規(guī)模的“批發(fā)甩賣”，19世紀初開始向農(nóng)民和墾荒者進行土地“零售”?；谶@種發(fā)展方式，美國政府逐步完善土地私有制中各種產(chǎn)權(quán)明晰和保護的制度，使土地所有者明確自己擁有的處置和利用土地的權(quán)利，也使土地市場的交易更簡潔明朗。但是，也是由于對私有財產(chǎn)的全面著重保護，使得城市開發(fā)更新過程變得緩慢，在一定程度上也加劇了貧富差距。

1.3 英國

英國的政治制度至今仍是議會制的君主立憲制，全國土地的所有權(quán)在名義上、法理上歸英國國王所有，但現(xiàn)實中，個人、社團或政府都可以擁有“自由的土地保有權(quán)”，并可以自由處置土地。英國的這種土地制度實際上模糊了土地所有權(quán)，而保障了人民的土地使用權(quán)，在保護私有產(chǎn)權(quán)方面逐步進行了完善，能夠給用地人民、社團或政府安穩(wěn)的保障。不過，在土地私有制改革過程中，土地兼并現(xiàn)象較為嚴重，而土地市場由于對私有產(chǎn)權(quán)的間接干預(yù)，導(dǎo)致在危機過后土地市場機制恢復(fù)正常運營較緩慢。

1.4 臺灣

臺灣地區(qū)采用的是以孫中山提出的“平均地權(quán)”為依托而建立的一套土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度，以土地公有制為原則，以土地私有為實用，實現(xiàn)地盡其利、縮小貧富差距、避免坐享其成。這種土地制度能夠平均財富，促進社會發(fā)展，杜絕土地壟斷帶來的危害。但由于市區(qū)土地所有權(quán)人負擔(dān)率過高，一般參與人意愿不高，影響了城市區(qū)域建設(shè)與改造。

2 意識形態(tài)對土地制度的影響

意識形態(tài)，根據(jù)諾思的解釋，是由互相關(guān)聯(lián)的、包羅萬象的世界觀構(gòu)成。制度的構(gòu)成要素主要是：正式約束（例如法律、法則等）、非正式約束（例如習(xí)俗、宗教等）以及它們的實施機制，制度的形成都受到事物發(fā)展的實際情況以及遵循制度的主體的意識形態(tài)等方面的影響。

2.1 意識形態(tài)對土地制度的影響

意識形態(tài)對土地制度的影響在于以下幾個方面。首先，制度制定主體具有意識形態(tài)性。意識主體常追求利益的最大化，而利益又分為物質(zhì)的和非物質(zhì)的。物質(zhì)的即對現(xiàn)實生活物質(zhì)條件的追求，在土地使用方面就是希望通過行使自己的土地使用權(quán)和他項權(quán)利獲得更高的經(jīng)濟效益收益。非物質(zhì)的即個人價值訴求，比如在土地制度方面可見的城鄉(xiāng)用地、征地收益的公平性。其次，意識形態(tài)對制度政策的制定提供合法性依據(jù)。土地制度只有得到社會公眾的認可和擁護才使其具有合法性、權(quán)威性。同時，意識形態(tài)也影響土地制度的執(zhí)行。例如，1961年日本制定了旨在放寬管制和促進土地流轉(zhuǎn)的《農(nóng)業(yè)基本法》，推進農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)戶手中，實現(xiàn)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，從而縮小農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的差距。但是在實踐中，由于很多農(nóng)民不愿意放棄土地所有權(quán)，這項政策并沒有達到預(yù)期的效果。

2.2 各國民眾意識形態(tài)上對土地所有制度的態(tài)度

在土地制度變遷的過程中，統(tǒng)治者的信仰和人民的信仰共同塑造了制度變遷的道路。意識形態(tài)階級的主觀取向，不可避免地會導(dǎo)致特定群體利益的強烈關(guān)聯(lián)和偏向。

中國土地制度發(fā)生過從公有制到私有制再到公有制的變遷，土地私有制在歷史上前后實行了2000余年，深刻的影響了中國人民的用地意識及土地保有意識。由于過去土地私有，人民貧富差距過大、農(nóng)民地位低下、大部分農(nóng)民階層受到嚴重剝削，使得擁有宅基地是人民立身之本的觀念逐漸形成且根深蒂固。在舊中國向新中國的過渡期間，公眾對新的土地所有制的認識大多局限于從剝削時代解放出來，社會意識普遍就是迎接無剝削時代的到來，人民更關(guān)注的是不用受到地主的壓迫，他們可以擁有自己的土地，對新的土地公有制體系缺乏深刻的認識。因此，社會主義土地公有制成為大眾所接受的土地制度。

美國相較于世界上其他國家來說，建國時間較短，且自建國以來一直沿用土地私有制。在國家不斷的發(fā)展過程中，法律保護私有土地所有權(quán)不受侵害，土地市場逐步發(fā)展，體系健全，通過多種經(jīng)濟手段和優(yōu)惠性政策，確保家庭小規(guī)模農(nóng)場的有效運作，減少城鄉(xiāng)不公。國家不斷完善關(guān)于土地私有產(chǎn)權(quán)的政策制度，保護了土地擁有者的私有權(quán)利。土地是私人財產(chǎn)神圣不可侵犯的概念深深印在人民群眾的腦海之中，使得大多數(shù)人民在意識上自覺擁護和執(zhí)行土地私有制。

英國在君主立憲制的統(tǒng)治下，土地名義上歸國王所有，實際上土地永久業(yè)權(quán)把握在大多數(shù)私人、團體和政府機構(gòu)當(dāng)中。政府模糊了土地的所有權(quán)，減少了圍繞所有權(quán)產(chǎn)生的紛爭，而又很好的保障了人民的土地使用權(quán)；法律規(guī)定土地發(fā)展權(quán)為國家所有，但是土地征用中的平等協(xié)商和合理補償又保障了被征地人的合法權(quán)益；土地用途管制制度規(guī)定私人不得隨意對土地進行開發(fā)，這在一定程度上保護了土地資源；同時也制定了一系列政策鼓勵擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模、促進土地流轉(zhuǎn)等。大多數(shù)社會公民也在意識上維護這種土地所有制度。

臺灣的平均地權(quán)土地制度，借鑒了中國古代的“井田制”，在一定程度上避免了不勞而獲以及分地不公的情況。而由于臺灣地區(qū)區(qū)域面積有限，各社會組織包括政府公共選擇的偏好都是國有土地產(chǎn)值最大化，減少了貪腐現(xiàn)象。20世紀50年代，臺灣解決了土地地權(quán)分配不均的問題；60—80年代為了提高效率，解決了因農(nóng)地平均規(guī)模較小而無法擴大的問題；21世紀以來，建立老農(nóng)退休機制，推行“小地主大佃農(nóng)”計劃，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營向企業(yè)發(fā)展目標邁進，這些改革都解決完善了每個階段最主要的的土地問題。同時，臺灣地區(qū)土地法律體制健全，行政管理機構(gòu)也相當(dāng)完整。大部分臺灣民眾對這種土地所有制度持擁立態(tài)度。但是，值得引起注意的是，臺灣的多黨制以及土地所有制公有私有相結(jié)合，社會意識必然分為多派，對政策的制定和執(zhí)行必然產(chǎn)生一些分歧。

3 結(jié)論及建議

盡管世界上大多數(shù)人民都維護本國的土地所有制度，但各個國家的土地所有制度以及其他各項土地制度所帶來的社會影響必然有不利于社會穩(wěn)定的一面，各級政府都應(yīng)該從人民的基本利益出發(fā)，結(jié)合社會主流意識形態(tài)，不斷地對國家土地各項制度進行改革優(yōu)化。

要想完善中國土地所有制，需要重新分析社會意識形態(tài)與土地公有制的關(guān)系，要從我國基本國情出發(fā)，積極地推進土地制度改革。在民眾意識方面，要強化公民的土地公有制各種產(chǎn)權(quán)意識，普及土地制度的相關(guān)知識，讓公民深刻了解社會主義公有制的適用性，重新認識社會主義土地公有制。同時，從政策制定者方面來看，要讓社會公眾認同擁護、形成統(tǒng)一的社會意識，應(yīng)改善土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營權(quán)等一系列產(chǎn)權(quán)政策，努力減小城鄉(xiāng)用地間的差距；加強政府干預(yù)職能，監(jiān)督土地資源的合理配置，努力調(diào)節(jié)土地市場使其發(fā)揮更大的作用，完善土地市場體系。

4 結(jié)語

權(quán)益和制度的相對性告訴人們：世界上沒有永恒的地權(quán)和土地所有制。一套具有解釋力、符合公眾基本價值觀的思想體系，是增強政府合法性的最佳工具，它可節(jié)省政府為加強合法性而支付的成本，但效果卻是長期和持久的。土地所有制的改革不但要從國情和人民的基本利益出發(fā)，也要從意識形態(tài)方面著手，保障社會意識對制度的認可，發(fā)揮出制度的最大效用。

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