張宇婷

[摘 要]2013年中央一號文件明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求在5年時間內(nèi)基本完成。當前全國各地都在快速推進。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，全國完成農(nóng)村土地確權(quán)面積10.8億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%，很多農(nóng)民已經(jīng)拿到了國家頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。本文通過查閱和分析相關(guān)文獻，從我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的發(fā)展進程、意義、登記存在的問題、相應(yīng)的對策建議和文獻述評5個方面展開闡述。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地確權(quán)；確權(quán)登記

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的演化及進程

農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，是指對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證。1982年，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立。到1983年前后，我國大部分地方普遍開始第一輪土地承包，1984年的中央一號文件首次將土地承包期限定為15年。1987年，《中華人民共和國土地管理法》頒布實施，該法律第九條規(guī)定，集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核以證書，確認所有權(quán)。到1998年前后，第一輪土地承包15年到期，全國各地普遍開展了第二輪土地延包，即主要以第一輪土地承包為基礎(chǔ)，延長土地承包合同為30年不變。2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》公布，該法律第二十三條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會首次明確提出我國農(nóng)村的土地承包期限延長到“長久不變”，并從2009年開始試點推行農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作至今。十九大開幕會上，國家主席習(xí)近平說，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

2 農(nóng)村土地確權(quán)登記的意義

對農(nóng)村土地進行確權(quán)登記，目的是為了解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明和登記簿不健全等問題。當前大多數(shù)學(xué)者都認為這有助于推動土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。朱北仲（2015）認為，農(nóng)村土地確權(quán)有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益，幫助政府簡政放權(quán)。宋才發(fā)（2017）認為，確權(quán)登記有助于厘清和明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保等項權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。韋鴻等（2015）從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的角度分析認為，確權(quán)后，土地征用的補償主體更明確，減少了糾紛，有利于土地要素的合理配置和社會產(chǎn)出的增加。王慧軍（2013）指出確權(quán)登記解決了農(nóng)民的平等國民待遇問題，等于從根本上解決了歧視農(nóng)民的問題。胡曉濤（2014）認為，確權(quán)登記為建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場奠定基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)有效分離，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系奠定堅實的基礎(chǔ)。

但是也有學(xué)者提出相反的觀點，如賀雪峰（2015）就認為，確權(quán)若是為了物權(quán)保護，則換證即可。若是要解決面積不準、四至不清的問題以讓農(nóng)民最大限度實現(xiàn)自己利益，則是杞人憂天，莫名其妙。

3 當前我國農(nóng)村土地確權(quán)登記存在的問題

3.1 農(nóng)民和基層干部對確權(quán)登記認識不足

由于大多年輕勞動力進城務(wù)工，留在農(nóng)村的多是留守兒童和老人，受他們自身文化程度的限制，對土地確權(quán)的意義并不十分了解。朱北仲（2015）就認為，農(nóng)村留守人員更關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)金額的限制、土地占用的補償規(guī)定等直接利益問題，而對附著于土地的諸多權(quán)利關(guān)系這些基礎(chǔ)性問題并不關(guān)心。同時，束平等（2015）指出，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部顧慮比較多，擔(dān)心確權(quán)登記會激化基層人地矛盾，影響村集體經(jīng)濟收入和自身的福利待遇。郭美會等（2016）也認為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與測繪公司之間溝通、協(xié)調(diào)少，測繪公司單方面很難調(diào)動農(nóng)戶的參與積極性。

3.2 土地權(quán)屬關(guān)系混亂，確權(quán)登記糾紛不斷

隨著近年來農(nóng)地價值和農(nóng)地經(jīng)營效益越來越高，農(nóng)民對土地登記頒證隨之帶來的利益期望值增加，加上歷史遺留問題，土地權(quán)屬爭議矛盾凸顯。尚旭東（2016）指出，在確權(quán)登記過程中出現(xiàn)了一二輪承包期內(nèi)部分農(nóng)戶因不愿納稅自愿放棄承包地，取消農(nóng)業(yè)稅后又返鄉(xiāng)要地的“合法不合理”現(xiàn)象。胡曉濤（2014）指出，部分村民存在著有地?zé)o證、有證無地、證地不符、一證多地、一地多證等亂象。在很多地區(qū)都有發(fā)生過因不服政府所做出的土地確權(quán)處理決定，村民小組甚至將政府告上法院，當?shù)厥虚L作為法人代表出現(xiàn)在法庭上應(yīng)訴的事件。因糾紛涉及人員較多，情況復(fù)雜，嚴重拖慢了確權(quán)登記頒證的進程。

3.3 確權(quán)工作量大，成本高

確權(quán)工作需要耗費大量的人力物力財力，又因不能向農(nóng)民收取費用，一些落后的市縣政府沒有足夠的財力來支撐，經(jīng)費缺乏現(xiàn)象普遍存在。李會嬙（2015）認為，農(nóng)地四至的確定要航拍彩圖， 現(xiàn)場勘測、繪制宗地圖、信息錄入等等。這些需要較多的專業(yè)人員和輔助人員，因此確權(quán)成本很高。陳錫文（2014）指出，我國僅是公布的現(xiàn)有耕地面積就有20.27億畝，如果按照一些試點實踐得出的30元到40元一畝，算下來就要八九百億元，這是一筆天文數(shù)字。由于專用經(jīng)費非常有限，確權(quán)難度加大。

4 對我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的政策建議

4.1 加強宣傳

由于群眾普遍對確權(quán)工作不夠了解，胡勇（2016）認為應(yīng)充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊和專欄等媒體，積極宣傳。張玉蓉（2014）認為， 可通過發(fā)放宣傳單、組織群眾學(xué)習(xí)或者直接召開土地確權(quán)登記會議等方式， 讓這一政策家喻戶曉。楊明杏等（2013）提出，各級農(nóng)業(yè)、宣傳部門要對相關(guān)政策和先期試點地區(qū)的成功經(jīng)驗進行宣傳。

4.2 構(gòu)建多元化的糾紛解決機制

針對確權(quán)難度大，糾紛多發(fā)這一問題，金海燕（2015）指出要加強法律意識的宣傳，加強村民本身的訴訟調(diào)解意識。李會嬙（2015）提出可由村民委員會發(fā)動群眾推選一些村干部、老黨員、老農(nóng)民和農(nóng)民代表組成“ 村民議事會” 專門負責(zé)協(xié)調(diào)解決確權(quán)矛盾。束平等（2015）提出建立土地糾紛和解機制、村組一級的土地糾紛調(diào)解機制、調(diào)解仲裁體系將承包糾紛化解在基層。

4.3 積極籌措落實經(jīng)費

為確保農(nóng)村土地確權(quán)登記的工作能順利開展，充足的經(jīng)費支持很有必要。夏濤（2014）提出，對農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)，中央財政應(yīng)加大補助份額。梁曉燕（2015）提出，在正式開展工作之前，應(yīng)對所需要的經(jīng)費做好預(yù)算。胡曉濤（2014）提出，確權(quán)登記經(jīng)費應(yīng)實行分級分類承擔(dān)。

5 文獻述評和未來展望

現(xiàn)有的關(guān)于我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的文獻，大多關(guān)注在確權(quán)的意義和確權(quán)登記過程中遇到的問題和對解決對策的探討，比較廣泛，缺乏針對性。然而我國土地遼闊，每個地方具體的情況是不一樣的，又因各種歷史遺留問題，實際土地確權(quán)登記過程中遇到的問題更為復(fù)雜，通用的探討解決確權(quán)問題的方案，不一定適用于這些個別地區(qū)，但是現(xiàn)有學(xué)者在這一課題上，對這些個案具體分析的文獻很少。

另外，關(guān)于地區(qū)之間比較研究的文獻也很少，今后對這一課題的研究，可以著重探索不同地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)情況，挖掘其中可相互借鑒的經(jīng)驗。進而針對不同地區(qū)的具體情況采取相應(yīng)措施。

同時，我國關(guān)于農(nóng)村土地登記的相關(guān)法律法規(guī)有很多，但是極其分散，而且存在著很多規(guī)定不一致的情況，我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度存在的一些缺陷， 使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨農(nóng)地權(quán)屬爭議、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題。因此筆者建議，應(yīng)該盡快制定出臺一部專門的完善的《農(nóng)村土地登記法》，完善土地登記法律制度。

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