莊紅花　袁愛華

[摘 要]隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國城市化進程加快，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的局限性日益凸顯。農(nóng)村宅基地隱形交易、土地閑置造成資源浪費、農(nóng)民融資困難、土地所有者利益受損等現(xiàn)象屢見不鮮。如何與時俱進地改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，使之適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的需要，已成為一個不容回避的問題。本文以云南省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)狀況為視角對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度進行研究，分析農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度存在問題及危害。

[關(guān)鍵詞]宅基地流轉(zhuǎn)；法律制度；弊端；危害

[中圖分類號]D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

1.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

宅基地是中國特有的概念，為用益物權(quán)的一種，具有固有法的性質(zhì)，是指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民基本的居住問題。經(jīng)過歷史的演變，國家法律對宅基地使用權(quán)相繼作出相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)形成了特有的屬性，主要表現(xiàn)權(quán)利主體的特定性、權(quán)利客體的特定性、目的的特定性、取得的無償性和期限的無限性等。我國農(nóng)村人均建筑面積約45平方米左右，一般農(nóng)村家庭都建有平房或兩三層樓房，而建房支出占據(jù)農(nóng)民消費結(jié)構(gòu)很大比重。

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村村民對其享有的宅基地使用權(quán)，以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與、投資入股等方式進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題涉及我國農(nóng)村土地基本制度以及農(nóng)民的基本生活保障問題，是宅基地使用權(quán)問題的核心，也是法律界和實務(wù)界一直爭議的問題。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題也是一個極具現(xiàn)實意義的問題，恰當(dāng)?shù)靥幚砗谜亓鬓D(zhuǎn)問題有利于促進農(nóng)村的整體經(jīng)濟發(fā)展以及維護整個社會的穩(wěn)定?；谡厥褂脵?quán)的保障功能和福利性質(zhì)，我國不允許宅基地使用權(quán)以買賣、贈與、投資入股等方式流轉(zhuǎn)。

1.2 我國關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律規(guī)定

我國現(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法實施條例》等對宅基地使用權(quán)的用途、流轉(zhuǎn)方式，甚至流轉(zhuǎn)對象均有限制?！锻恋毓芾矸ā穲猿帧耙粦粢徽钡脑瓌t并對宅基地流轉(zhuǎn)做出了限制性規(guī)定?！稉?dān)保法》禁止宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定嚴(yán)格禁止宅基地向本集體經(jīng)濟組織以外的人流轉(zhuǎn)。國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》堅持“一戶一宅”原則，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民將原有住房轉(zhuǎn)讓、出租或贈與他人后，不得再申請宅基地。法律編織了天羅地網(wǎng)，使得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困難重重。

根據(jù)我國法律規(guī)定，中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有三種方式： 一是由政府征收后變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地再進行開發(fā)； 二是在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員之間流轉(zhuǎn)；三是以繼承方式，宅基地使用權(quán)隨其上的房屋的所有權(quán)移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)。

1.3 我國宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

鑒于國家法律和政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，實踐中基本上不存在農(nóng)村宅基地公開流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。但由于轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地具有重大經(jīng)濟利益，而國家限定的轉(zhuǎn)讓方式又使農(nóng)民獲利極小，因此，租賃、抵押、買賣等交易方式在農(nóng)村一直隱蔽地存在著。有學(xué)者統(tǒng)計，全國2億畝宅基地中，至少有2000萬畝處于閑置狀態(tài)。國家法律嚴(yán)厲禁止與地下交易實際存在之間的矛盾狀況，已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化進程以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙。

我國宅基地流轉(zhuǎn)具有以下特點：1.交易主體多元化。宅基地流轉(zhuǎn)往往是通過構(gòu)建于其上的農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的，流轉(zhuǎn)的主體雙方均為同村村民，但在實踐中，流轉(zhuǎn)主體的范圍卻被不斷突破，外村村民、城市市民通過受讓農(nóng)村房屋而獲得宅基地使用權(quán)。2.流轉(zhuǎn)途徑多樣化。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)途徑主要有因農(nóng)民出租、買賣、繼承房屋導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不合法流轉(zhuǎn)途徑主要有將“小產(chǎn)權(quán)房”銷售實現(xiàn)的宅基地轉(zhuǎn)讓。3.流轉(zhuǎn)范圍擴大化。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深化，宅基地流轉(zhuǎn)活動逐漸從城中村與城郊村向遠(yuǎn)郊村甚至自然與生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的偏遠(yuǎn)村落擴展，越來越多地向市民甚至是外地人流轉(zhuǎn)。

2 我國關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)法律制度存在的弊端

2.1 立法內(nèi)容滯后，可操作性差

現(xiàn)行有關(guān)宅基地的法規(guī)明顯跟不上社會的發(fā)展，不僅內(nèi)容粗糙，而且法律條文規(guī)定滯后。一些法律法規(guī)在追究法律責(zé)任方面的規(guī)定不夠明確具體，執(zhí)法難以操作，面對現(xiàn)實問題無法可依。

2.1.1 取得主體不明確。我國法律明確規(guī)定了一戶只能申請一處宅基地，但沒有明確界定“戶”。因此，只能參照戶籍管理上“戶”的規(guī)定，但其實二者并不是必然的一致。兒子娶妻生子另立門戶，但戶口卻與父母還在一起，從現(xiàn)實上考慮應(yīng)該重新分得的宅基地，但從戶籍上考慮卻還為一戶。

2.1.2 取得條件、程序、形式不合理。農(nóng)村宅基地取得制度實行的是審批制：村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。我國由縣級人民政府批準(zhǔn)，以行政許可的方式來取得農(nóng)民宅基地使用權(quán)。但并沒有將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請作出國家的統(tǒng)一規(guī)定，而是把這項權(quán)利放到各省、自治區(qū)、直轄市具體規(guī)定，這給予充分自主權(quán)的同時也隱藏著規(guī)范不統(tǒng)一的弊端。農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的，而農(nóng)村集體確沒有權(quán)利決定農(nóng)村宅基地使用權(quán)如何分配，這是對物權(quán)所有人權(quán)利的忽視。

2.1.3 取得形式的不合理。宅基地使用權(quán)為保證農(nóng)村人口“居者有其屋”而確定為無限期、無償取得。但現(xiàn)在越來越顯現(xiàn)出它的弊端，農(nóng)村出現(xiàn)胡亂申請宅基地，搶占、亂占宅基地，農(nóng)戶之間互相買賣宅基地等一系列新的問題，這些都造成很多不公問題的存在。在宅基地長期閑置，宅基地面積超標(biāo)，宅基地使用權(quán)被拋棄等方面，也沒有明確嚴(yán)格的規(guī)定加以管理?！独^承法》規(guī)定公民的合法財產(chǎn)可被繼承，因此宅基地上的房屋理應(yīng)可繼承，根據(jù)“房隨地走、地隨房走”的原則，繼承人因此可繼續(xù)享有房屋所占用的宅基地使用權(quán)，宅基地的繼承導(dǎo)致很多集體經(jīng)濟組織之外的人員擁有宅基地使用權(quán)。

2.1.4 流轉(zhuǎn)方式的局限性。造成農(nóng)村宅基地不可轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地上建造的房屋可以轉(zhuǎn)讓之間的矛盾。農(nóng)民出賣、出租房屋后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)，但該法并未禁止宅基地上房屋的買賣?，F(xiàn)有的法律規(guī)定農(nóng)民只能將其在宅基地上所建房屋出讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。在一般情況下，已經(jīng)分得宅基地的村民不會再購買一處，而有資格分配到的村民也會傾向于申請新的宅基地。實際上，農(nóng)村房屋從理論上來說市場需求量很小，由此造成大量的房屋閑置。另外，城鎮(zhèn)房屋會隨著地價的上漲而上漲，但農(nóng)村因為宅基地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，其地面上的房屋價值也會大打折扣。

2.2 農(nóng)村宅基地的登記發(fā)證不健全

按照《物權(quán)法》的公示公信原則，不動產(chǎn)物權(quán)的取得、變更和消滅都必須依法登記才發(fā)生效力。但是《土地管理法》第 13 條和《物權(quán)法》第 155條都僅涉及宅基地使用權(quán)的登記，但是對于具體的登記機關(guān)、登記內(nèi)容、登記程序卻沒有明確的規(guī)定，這使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記工作嚴(yán)重滯后。在許多農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)基本上沒有登記程序，缺乏登記的公示方法，其物權(quán)性質(zhì)將難以彰顯。但我國法律并沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、變更和消滅必須登記才能發(fā)生效力。

2.3 缺乏有效的宅基地監(jiān)督管理制度

現(xiàn)行的《土地管理法》對宅基地的監(jiān)督管理雖然做出了規(guī)定，但是其規(guī)定多趨于宏觀，不夠具體，操作性不強。特別是《土地管理法》規(guī)定宅基地使用權(quán)由縣級人民政府批準(zhǔn)，這就意味著縣級人民政府對農(nóng)村宅基地使用權(quán)有著監(jiān)督管理義務(wù)，但實際上有管理之名卻無管理之實，縣級人民政府由于人力、物力等原因根本無法監(jiān)督管理宅基地的分配和使用情況，這樣就造成真空管理的局面。

2.4 評估規(guī)范不健全

我國房地產(chǎn)評估方面，著眼點主要放在城市，對于農(nóng)村則很少有人問津，多數(shù)地區(qū)沒有專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機構(gòu)。農(nóng)村房地產(chǎn)由于其特殊性恰恰需要更為專業(yè)的評估人員和評估機構(gòu)來評估。農(nóng)村宅基地這一集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)，政府征收宅基地時大多是將宅基地面積結(jié)合現(xiàn)有房屋面積量算作為補償依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)民為獲取高額補償在征地前大規(guī)模修建房屋，危房遍地可見，不僅造成資源的嚴(yán)重浪費，也增加了國家的征地成本，由于沒有合理的宅基地流轉(zhuǎn)價格補償標(biāo)準(zhǔn)，在流轉(zhuǎn)時容易形成矛盾沖突，制約著農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

3 我國宅基地流轉(zhuǎn)法律制度的危害

3.1 “隱形市場”大量存在

現(xiàn)行法律法規(guī)雖然嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的交易是普遍現(xiàn)象。由于宅基地使用權(quán)的原始取得是無償?shù)?，其流轉(zhuǎn)的成本非常低，在利益的驅(qū)動下，農(nóng)民往往將閑置不用的宅基地及其房屋進行轉(zhuǎn)讓，形成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“隱形市場”。城鄉(xiāng)之間、城市與城市之間的人口流動越來越頻繁，以房屋買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生。在市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部還出現(xiàn)了公開利用集體用地進行房地產(chǎn)開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民都認(rèn)為宅基地屬于私有財產(chǎn)，自己可以自由支配，對宅基地進行買賣、繼承都屬于個人的私事，不必到土地管理部門辦理相關(guān)的手續(xù)。不但在現(xiàn)實中出現(xiàn)了大量的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的隱形交易，更重要的是這些隱形交易大多數(shù)是違法違規(guī)的，存在著很大的交易風(fēng)險。宅基地的地下抵押、買賣等交易行為缺乏法律規(guī)制，其登記、公示等不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序缺乏法律保障，這對交易雙方都存在巨大的交易風(fēng)險和權(quán)利合法化的風(fēng)險，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益無法得到有效保護。

由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動以及城市居民對宅基地的現(xiàn)實需要，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地交易的隱形市場自發(fā)形成，并長期處于隱蔽狀態(tài)。這種類似“土地黑市”的隱形市場，造成了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了無序的狀態(tài)，嚴(yán)重擾亂了農(nóng)村土地市場的正常秩序。一方面農(nóng)民的私下流轉(zhuǎn)不主動去土地管理部門進行登記，造成土地管理部門無法掌握農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的情況；另一方面是當(dāng)國家對土地進行征收的時候，因農(nóng)村宅基地的補償很容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。當(dāng)出現(xiàn)國家作出政策調(diào)整、征收、違反合同原有的義務(wù)明顯有利于履行合同等情形時，已經(jīng)簽訂的合同可能會出現(xiàn)失效的現(xiàn)象，而且各個地區(qū)的規(guī)定不同，就算起訴到法院也會出現(xiàn)不同的判決結(jié)果。

3.2 超標(biāo)用地現(xiàn)象普遍

我國法律對“一戶一宅”中“戶”和“宅”沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，致使各地區(qū)對戶、宅的認(rèn)定也各不相同?，F(xiàn)實中，農(nóng)村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地。經(jīng)常存在農(nóng)民想方設(shè)法將一戶變多戶，通過出具“分戶協(xié)議書”到村民委員會報備，把原來戶口本上登記的一戶人變成多戶人的情況。經(jīng)過這樣“華麗的變身”，再依照“一戶一宅”的規(guī)定申請宅基地，導(dǎo)致原本是一戶的農(nóng)民擁有了多處的宅基地。

由于現(xiàn)行的土地管理政策落實不到位，宅基地流轉(zhuǎn)制度和程序也不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)很多的空置宅基地。一是農(nóng)民長期在外務(wù)工、經(jīng)商，或者在城市中購買了房屋，這部分農(nóng)民的戶口還在村中，仍享有宅基地使用權(quán)；二是農(nóng)民申請新宅基地建設(shè)新房，而將原有的宅基地閑置，卻沒有將原宅基地上的房屋按照要求進行拆除或者把閑置宅基地退還給村集體。由于現(xiàn)有的法律缺少宅基地退出機制的規(guī)定，暫時還沒有相關(guān)的責(zé)任主體對農(nóng)村里的閑置土地和舊宅基地進行及時的收回、開發(fā)、整理，這些廢舊宅基地依然長時間由原農(nóng)戶占有。

3.3 農(nóng)民融資困難

我國的法律規(guī)定農(nóng)民不能將宅基地和房屋賣給城鎮(zhèn)居民，這個規(guī)定限制了城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。不允許農(nóng)民自由買賣房屋，從表面上看是保護了農(nóng)民的居住權(quán)，但是也在一定范圍內(nèi)限制了農(nóng)民的土地使用權(quán)。農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，一般通過貸款的方式進行資金籌集。但是，農(nóng)民貸款出現(xiàn)越來越難的情況，主要原因是農(nóng)民貸款沒有抵押物。看似農(nóng)民手里擁有著無價的資產(chǎn)，卻實質(zhì)上無法變?yōu)楝F(xiàn)實。農(nóng)民對其所擁有的住房享有所有權(quán)，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能隨意流轉(zhuǎn)，所以農(nóng)民無法使用房屋作為抵押物，影響農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。筆者對云南的120戶農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查，66.43%的被訪農(nóng)戶希望政府允許農(nóng)民自由買賣宅基地，或者自由轉(zhuǎn)讓自己的房屋；70%以上的被訪農(nóng)民希望政府允許農(nóng)民自由使用房屋進行抵押貸款。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，特別是在城市住宅價格處于高位運行的今天，限制農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)顯然是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。農(nóng)民建造一幢房屋，往往需要將全家十年或幾十年的財產(chǎn)性收入“沉淀”下來。

3.4 土地所有者的利益受損

農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，所以其有權(quán)共享宅基地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟效益。但是，在宅基地的流轉(zhuǎn)大多為隱形交易，獲得的經(jīng)濟收益直接進入賣方手中，集體經(jīng)濟組織不能從中獲利，他們的權(quán)益沒有得到很好的保護。受到經(jīng)濟利益的強烈驅(qū)動，很多農(nóng)戶都會在原有宅基地范圍內(nèi)私搭亂建，農(nóng)民建房時的布局散亂，星羅棋布，房屋朝向不齊，與現(xiàn)代村莊規(guī)劃布局格格不入，不僅浪費了土地資源，客觀上不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，同時也阻礙了農(nóng)村規(guī)劃的實行

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