孫玉中

[摘 要]自然災(zāi)害具有自然屬性和社會(huì)屬性。中國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，但自然災(zāi)害管理法治中仍然存在系列問題。在積極倡導(dǎo)生態(tài)文明和依法治國(guó)背景下，我國(guó)需要努力實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害管理法治生態(tài)化，踐行善治理念，培育基層組織及民眾自治能力，健全立法體系，實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害社會(huì)化轉(zhuǎn)移。

[關(guān)鍵詞]自然災(zāi)害管理；生態(tài)化；NGO；巨災(zāi)保險(xiǎn)；基層組織

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 自然災(zāi)害及自然災(zāi)害管理

自然災(zāi)害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的事件。它雖然有時(shí)會(huì)超出人類的預(yù)測(cè)、控制和承受能力，并給社會(huì)造成巨大危害和生命財(cái)產(chǎn)損失，但是它仍然兼具自然屬性和社會(huì)屬性。其自然屬性也即自然災(zāi)害由自然現(xiàn)象引起并由其決定災(zāi)害的嚴(yán)重程度。其社會(huì)屬性是指它會(huì)影響人類社會(huì)的穩(wěn)定安寧，雖然自然災(zāi)害的發(fā)生不由人力控制，但是對(duì)自然災(zāi)害的管理水平?jīng)Q定著挽回災(zāi)害損失的能力，也同時(shí)考驗(yàn)著一個(gè)國(guó)家和社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的綜合能力。自然災(zāi)害管理是政府、人民以及各社會(huì)組織為了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害而針對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的各個(gè)階段采取的有計(jì)劃、有組織的系列活動(dòng)，這些活動(dòng)主要包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、預(yù)先防范、搶險(xiǎn)救災(zāi)、危險(xiǎn)排除、災(zāi)害救濟(jì)、恢復(fù)社會(huì)秩序與生產(chǎn)、查明災(zāi)害原因、責(zé)任追究、經(jīng)驗(yàn)分析與能力改進(jìn)等內(nèi)容。

2 我國(guó)自然災(zāi)害管理法治中存在的問題

首先，中國(guó)長(zhǎng)久以來采取高投入、高消耗、高排放的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，導(dǎo)致了自然災(zāi)害更加頻頻出現(xiàn)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示中國(guó)單位GDP能耗是國(guó)際的2倍，是發(fā)達(dá)國(guó)家的4倍。另根據(jù)緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1900-2013年間發(fā)生的10大經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的自然災(zāi)害中，9次為受天氣原因影響的洪水與干旱，且發(fā)生時(shí)間主要集中在1990年之后（參見表1）。由此可見，國(guó)家之前在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，往往忽視自然災(zāi)害管理法治問題根源，致使自然災(zāi)害管理法律法規(guī)缺乏生態(tài)文明理念。

其次，自然災(zāi)害管理法治規(guī)范不完善。要實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的科學(xué)高效，國(guó)家必須有一個(gè)和諧配套的自然災(zāi)害管理法律法規(guī)，來明確規(guī)定政府、民眾以及各類社會(huì)組織在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的責(zé)任、協(xié)調(diào)各方的行動(dòng)，杜絕在自然災(zāi)害管理中出現(xiàn)差錯(cuò)。而我國(guó)在自然災(zāi)害法治規(guī)范方面還有欠缺。比如四川省氣象局給予北川縣氣象局職工每人5萬元生活困難補(bǔ)助等類似事情發(fā)生就導(dǎo)致了嚴(yán)重社會(huì)不良影響。另外，與國(guó)外減災(zāi)立法相比，中國(guó)自然災(zāi)害管理立法仍然不完備，缺少基本法，災(zāi)種覆蓋偏少（詳見表2）。而且現(xiàn)行救災(zāi)管理體制不順，救災(zāi)機(jī)制不健全。自然災(zāi)害管理法治對(duì)基層組織主體重視不夠，在制度構(gòu)建中嚴(yán)重忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的自然災(zāi)害管理職能?；鶎咏M織很少設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和專職自然災(zāi)害信息員，工作人員專業(yè)性不足；專門救災(zāi)設(shè)施、設(shè)備及儲(chǔ)備不足；災(zāi)害管理獨(dú)立工作能力很弱，主動(dòng)性不足。

最后，政府職能過于求全，統(tǒng)攬所有責(zé)任，忽視社會(huì)整體力量的發(fā)揮。比如NGO和志愿者在自然災(zāi)害管理法治中處境尷尬，雖然他們?cè)跒?zāi)害救助與災(zāi)后重建中發(fā)揮了巨大作用，成為政府災(zāi)害救助的合作伙伴和重要補(bǔ)充。另外，我國(guó)自然災(zāi)害管理法治缺少風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化分擔(dān)。

3 完善中國(guó)自然災(zāi)害管理的法治路徑

3.1 實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害管理法治的生態(tài)化

我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)提高到“關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展”的重要地位，認(rèn)為建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)自然災(zāi)害頻頻發(fā)生的嚴(yán)峻形勢(shì)，中國(guó)自然災(zāi)害立法必須認(rèn)識(shí)到人類行為是引發(fā)部分自然災(zāi)害的根源，應(yīng)當(dāng)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然從而預(yù)防自然災(zāi)害發(fā)生的生態(tài)文明理念。

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。人類、自然界、動(dòng)植物是一個(gè)相互依存的系統(tǒng)。作為自然界最高智能的人類應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)和諧的生態(tài)環(huán)境。和諧的生態(tài)環(huán)境不僅可以降低自然災(zāi)害發(fā)生的頻率，還可以促進(jìn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活水平的健康發(fā)展。當(dāng)前人類為了實(shí)現(xiàn)短期利益，破壞賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，不斷招致自然的瘋狂報(bào)復(fù)?，F(xiàn)代法治國(guó)家需要通過生態(tài)化的法律法規(guī)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；針對(duì)中國(guó)自然災(zāi)害管理法治理念問題，國(guó)家已經(jīng)在《憲法》層面把生態(tài)文明內(nèi)容確定下來；下一步需要把生態(tài)化理念融入到現(xiàn)有法律法規(guī)；最后克服自然災(zāi)害立法內(nèi)容寬泛、操作性差的現(xiàn)狀，制定具有生態(tài)化內(nèi)涵和具有可衡量生態(tài)化指標(biāo)的實(shí)施細(xì)則推進(jìn)生態(tài)化法治具體落實(shí)?？傊?，法治的生態(tài)化是生態(tài)文明建設(shè)必然要求，是自然災(zāi)害管理法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)秉承的理念。

3.2 完善立法體系，彌補(bǔ)法律空白

首先，依據(jù)憲法制定統(tǒng)領(lǐng)自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的基本法。國(guó)家應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”要求，針對(duì)災(zāi)害救助工作過程中部門職責(zé)不清、法律規(guī)定交叉等問題制定自然災(zāi)害管理的基本法《救災(zāi)法》，統(tǒng)籌自然災(zāi)害管理法律體系，確定各相關(guān)部門職責(zé)。雖然國(guó)務(wù)院在2010年通過并施行了《自然災(zāi)害救助條例》，但是該條例卻不能擔(dān)當(dāng)起自然災(zāi)害管理基本法的重任。首先是其法律效力層級(jí)低，不能統(tǒng)領(lǐng)更高層次的法律；第二，該條例規(guī)定的內(nèi)容過于狹窄，主要針對(duì)災(zāi)害后的救助工作，而對(duì)于自然災(zāi)害的預(yù)防舉措以及更大范圍內(nèi)各類法律法系的協(xié)調(diào)沒有進(jìn)行規(guī)定；第三，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)設(shè)立在民政部，條例把全國(guó)自然災(zāi)害救助工作的職責(zé)也放在民政部，但是依民政部的權(quán)力層級(jí)不具有高效協(xié)調(diào)重大自然災(zāi)害救災(zāi)所需各種資源的能力；再就是該條例規(guī)定較為寬泛，操作性不強(qiáng)，比如對(duì)自然災(zāi)害的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助資金來源都沒有明確的規(guī)定。

3.3 踐行善治理念，培育基層組織自治能力

善治強(qiáng)調(diào)在社會(huì)管理過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，它摒棄了傳統(tǒng)政府對(duì)于社會(huì)以及公民一味進(jìn)行管制、管控的理念，主張國(guó)家把一部分社會(huì)管理的權(quán)力放給社會(huì)本身，政治國(guó)家與公民社會(huì)在公共生活方面通過溝通交流、協(xié)商讓步等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家與社會(huì)的良好管理。隨著中國(guó)市民社會(huì)的逐漸成熟，公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)待自然災(zāi)害管理等具有全球通識(shí)價(jià)值取向的社會(huì)公共事件，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極打破傳統(tǒng)自然災(zāi)害管理政府一元化的格局，努力創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮基層社區(qū)、村鎮(zhèn)對(duì)公共生活的自我管理能力。國(guó)家要加強(qiáng)基層組織的自然災(zāi)害管理參與能力，首先應(yīng)當(dāng)完善《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，增加其自然災(zāi)害管理職能并規(guī)定相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置；其次要具體落實(shí)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》要求，為基層組織配備完善的硬件和軟件條件，系統(tǒng)提升其自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力。

3.4 完善NGO立法，提升自然災(zāi)害管理社會(huì)化參與水平

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。災(zāi)害管理的治理也強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)公共事務(wù)的積極參與，這些多元主體不僅僅包括各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委，還應(yīng)當(dāng)涵蓋企業(yè)以及公民個(gè)人等。面對(duì)自然災(zāi)害，NGO及草根社會(huì)組織等的參與有助于實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害管理主體的多元化。但中國(guó)傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”模式是阻礙NGO及志愿者隊(duì)伍發(fā)展的根本原因，這也致使中國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急救助的社會(huì)化程度很低，更大的重?fù)?dān)壓在了政府肩上。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家治理理念，國(guó)家治理需要“強(qiáng)調(diào)多元主體的能力培育和共同參與……需要強(qiáng)大的社會(huì)自組織能力和豐富的社會(huì)資本”。所以，中國(guó)政府需要更新管理理念，主動(dòng)收縮行政權(quán)邊界，積極培育公民社會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)“第三只手”的力量，構(gòu)建新型社會(huì)管理體系，從法治的角度合理確定NGO的地位，培育NGO正面承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力，使他們可以在法律框架下充分發(fā)揮積極作用。在立法方面，應(yīng)當(dāng)降低NGO的準(zhǔn)入條件，明確NGO法律權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任；在其他自然災(zāi)害管理法律中完善支持NGO參與的條款，建立健全NGO救災(zāi)法律體系。在管理層面，建立健全NGO社會(huì)管理參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及志愿者資格認(rèn)證、統(tǒng)一管理、應(yīng)急準(zhǔn)入制度。

3.5 構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化轉(zhuǎn)移

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論家烏爾里希.貝克認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)在發(fā)展和生存中十分重要，當(dāng)前社會(huì)隨著生產(chǎn)力發(fā)展，各類風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)都大大增長(zhǎng)，甚至超出了人們預(yù)期。而保險(xiǎn)就是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化轉(zhuǎn)移的手段，它能有效地集合風(fēng)險(xiǎn)和分散風(fēng)險(xiǎn)，能夠在災(zāi)害發(fā)生后迅速地獲得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的救助，從而對(duì)災(zāi)害對(duì)象進(jìn)行救濟(jì)和撫慰。雖然巨大自然災(zāi)害發(fā)生率低，但破壞性極大，非常有必要構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。我國(guó)在汶川地震后提出要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系， 但至今仍未落實(shí)。要想增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力， 國(guó)家需要盡快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系， 將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度納入國(guó)家綜合災(zāi)害防范和救助體系， 從立法保障、制度設(shè)計(jì)、組織推動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建設(shè)， 并充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)， 盡可能將原來由政府承擔(dān)的災(zāi)后救濟(jì)職能外包給商業(yè)保險(xiǎn)公司， 從而使政府將有限的財(cái)力、物力和人力資源更多地集中用于防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制體現(xiàn)了社會(huì)共濟(jì)原理， 能夠盡可能降低社會(huì)成員的個(gè)體損失和國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

針對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害損失社會(huì)分擔(dān)機(jī)制不健全的現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情，制定一套相對(duì)完備的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，建立起綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，從災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全局的高度統(tǒng)一管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，通過鼓勵(lì)社會(huì)積極參與巨災(zāi)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化轉(zhuǎn)移與分擔(dān)，從而減輕政府面臨的自然災(zāi)害救濟(jì)壓力和降低社會(huì)成員在自然災(zāi)害中的人身財(cái)產(chǎn)損失。

4 結(jié)語

“民為邦本，本固邦寧”。在全面依法治國(guó)背景下，分析我國(guó)自然災(zāi)害管理法治疏漏之缺陷，直面法律體系不完善、生態(tài)文明理念欠缺、多元主體參與性不足以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化分擔(dān)制度不健全等問題并提出與之對(duì)應(yīng)的完善建議，有利于提升自然災(zāi)害管理法治建設(shè)，提高自然災(zāi)害綜合抵御能力，造福民生，助推可持續(xù)發(fā)展。

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