付躍超

[摘 要]伴隨著社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有新的發(fā)展，作為重要自然資源的水資源是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，但因農(nóng)業(yè)用水具有需求多樣化、灌溉用水占的比重大、需求的季節(jié)性和區(qū)域性明顯，因而導(dǎo)致農(nóng)用水資源嚴(yán)重缺乏，水事糾紛不斷，同時因農(nóng)用水水權(quán)主體模糊、農(nóng)用水水權(quán)使用權(quán)屬性不清、農(nóng)民用水協(xié)會職責(zé)不明、水權(quán)交易管理制度欠缺，導(dǎo)致水資源成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，所以完善、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水權(quán)制度具有重要的社會意義和經(jīng)濟(jì)意義。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)用水；水權(quán)；制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F323.213 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

中國是世界上水資源缺乏的國家之一，特別是農(nóng)業(yè)用水量占我國總用水量的70%以上，而同時農(nóng)業(yè)水資源的利用存在諸多問題，如農(nóng)用水水權(quán)界定不清、使用權(quán)屬性不明、利用效率低下等，尤其是在干旱地區(qū)，“水危機(jī)”問題日趨突出，因此，必須認(rèn)清目前我國農(nóng)用水水權(quán)制度存在的問題，為后續(xù)的水權(quán)制度的改革、創(chuàng)新找到依據(jù)和方向。

1 水權(quán)與水權(quán)制度

1.1 水權(quán)的概念

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，廣義的水權(quán)是指與水權(quán)相關(guān)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列財產(chǎn)權(quán)利的總稱；狹義的水權(quán)是指在水資源屬于國家所有的前提下，水權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，即從水資源所有權(quán)中分設(shè)出來的用益權(quán)。

其中水資源的所有權(quán)是對水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)力，所有權(quán)具有全面性、統(tǒng)領(lǐng)性和恒久性的特點(diǎn)。我國《水法》明確規(guī)定：“水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)使用?！睘檫m應(yīng)有關(guān)各方不同的需求，可以對水資源使用權(quán)的使用價值的各項權(quán)能進(jìn)行分設(shè)，具體可分為使用權(quán)、用水權(quán)、開發(fā)權(quán)等。國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法性。根據(jù)我國水資源的現(xiàn)狀，水權(quán)的概念可從以下幾個方面來把握：一是水權(quán)的載體是水資源，水資源是一種具有高度流動性的自然資源，它賦存于自然水體之中，無論是在數(shù)量、質(zhì)量上，還是在物理形態(tài)上都存在很大程度的不確定性，這是水資源作為一種資源最鮮明的特征；二是水權(quán)的行使需要通過社會強(qiáng)制力實(shí)施，這種社會強(qiáng)制力由國家的法律、法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行和社會習(xí)俗、社會公德的道德約束構(gòu)成。因水資源的日益稀缺和用水矛盾的不斷加劇，水權(quán)的行使正在逐漸走向正規(guī)化、法制化的軌道；三是水權(quán)是以水資源為載體的一種行為權(quán)利，它規(guī)定了人們面對日益稀缺的水資源可以做什么、不可以做什么，并通過對各方用水行為的界定，來向受損者進(jìn)行補(bǔ)償，向受益者收取一定的費(fèi)用的方式來調(diào)整人們之間的損益關(guān)系；四是各國的水權(quán)實(shí)施的實(shí)踐證明，水權(quán)是以水資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的一系列權(quán)利的組合，它主要包括水資源使用權(quán)、水資源占有權(quán)、水資源收益權(quán)、水資源轉(zhuǎn)讓權(quán)等。農(nóng)業(yè)用水水權(quán)是指為了農(nóng)業(yè)灌溉的需要而取水的權(quán)利，是廣大農(nóng)戶對一定量的水資源在一定的時間段內(nèi)的使用權(quán)。

1.2 水權(quán)制度的內(nèi)涵

水權(quán)制度是通過界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明晰水權(quán)，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，它由水資源所有制度、水資源使用制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度組成，從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。其中水資源所有權(quán)制度建設(shè)包括水資源統(tǒng)一管理制度、全國水資源規(guī)劃制度和區(qū)域用水矛盾的協(xié)調(diào)仲裁機(jī)制等方面的內(nèi)容；水資源使用權(quán)制度建設(shè)包括明晰初始水權(quán)、取用水管理和水資源保護(hù)等方面的內(nèi)容；水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓的資格審定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序及審批、公告制度、利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場的監(jiān)管制度等方面的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是農(nóng)業(yè)水權(quán)的取得與初始分配、水價與水權(quán)交易、水權(quán)監(jiān)督與管理、水權(quán)保護(hù)等。

1.3 農(nóng)用水特點(diǎn)

中國是個灌溉種植為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)用水幾乎占了整個中國用水的2/3。農(nóng)用水有如下幾個特點(diǎn)：一是農(nóng)用水基本需求的多樣化，農(nóng)用水分為基本生活用水、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)用水、環(huán)境生態(tài)用水；二是灌溉用水比重大，據(jù)統(tǒng)計黃河流域的農(nóng)業(yè)灌溉用水占總水量的92%，黑河流域約占99%，塔里木河約占98.2%；三是明顯的區(qū)域性，我國東南沿海降水充沛，雨量充足，水資源豐富，而西北內(nèi)陸降水稀少，水資源困乏；四是季節(jié)性強(qiáng)，我國降水高度集中在4-6月份，在這一時期，降水量大且集中，相當(dāng)一部分降水通過地表涇流的形式?jīng)]有得到充分有效的利用；五是取水量與當(dāng)?shù)亟邓棵芮邢嚓P(guān)，大氣降水豐富的地區(qū)取水相對充足富余，而降水量稀少的地區(qū)取水量相對少些。

2 創(chuàng)新農(nóng)用水水權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)意義

（1）建立、完善、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是以廣大農(nóng)戶對水資源的使用和管理的實(shí)踐為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對水權(quán)理論的研究，對構(gòu)建有中國特色的水權(quán)法律制度具有重要的指導(dǎo)意義。水權(quán)作為人類社會系統(tǒng)的一種政治權(quán)利，直接關(guān)系到水資源在人類社會系統(tǒng)中的公平配置和使用；水權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)意義在于通過劃分和明確水資源權(quán)屬，為優(yōu)化水資源配置、提高水資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，提供一種政府統(tǒng)一管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的機(jī)制。

（2）水權(quán)制度是構(gòu)建我國可持續(xù)發(fā)展模式的重要動力。我國傳統(tǒng)的粗放型的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，用水效率較低，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，這使得我國水資源短缺的問題更加突出。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，原來主要依靠行政手段開展的節(jié)水工作，不能適應(yīng)新形勢的要求，因此需要通過明晰水權(quán)、建立水權(quán)交易市場、引導(dǎo)水資源向節(jié)水、高效領(lǐng)域流動。通過水權(quán)制度的完善、創(chuàng)新，解決我國節(jié)水動力和機(jī)制問題。

（3）水權(quán)制度是構(gòu)建和諧社會的根本手段。水資源短缺引發(fā)的上下游、左右岸、工農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水之間的水事糾紛影響了我國社會的穩(wěn)定。只有明晰水權(quán)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)初次分配的科學(xué)、公平，從而促進(jìn)上下游、左右岸、農(nóng)業(yè)用水、城市用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水和經(jīng)濟(jì)用水之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，緩解水資源的供需矛盾，實(shí)現(xiàn)人水、社會和諧。

（4）水權(quán)制度建設(shè)是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。為了推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)用水權(quán)應(yīng)當(dāng)受到優(yōu)先保護(hù)，特別是發(fā)展農(nóng)業(yè)所需要的最基本水權(quán)必須得到優(yōu)先保證，這是保證國家糧食安全和社會穩(wěn)定的客觀需要；同時，要通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，挖掘農(nóng)業(yè)自身的節(jié)水潛力，從制度上保證水資源在各領(lǐng)域的合理分配，互不擠占，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)約水資源，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供基礎(chǔ)和前提。

3 中國農(nóng)用水水權(quán)制度現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 中國農(nóng)用水水權(quán)現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)用水是我國用水的主體，農(nóng)業(yè)用水日益緊張，主要困境表現(xiàn)在以下三個方面：一是灌溉面積大、用水量多，水資源缺口量大；二是農(nóng)業(yè)用水季節(jié)性強(qiáng)、用水時間比較集中，且在水量分配及時序上要求很高；三是水資源的損失大、用水效率低，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。用水形勢日益嚴(yán)峻，用水矛盾不斷尖銳，客觀上需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的改革和創(chuàng)新來推進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

中國當(dāng)前的農(nóng)用水水權(quán)制度沿襲了中國社會主義公有制和計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，即所有權(quán)上水資源屬于國家所有，管理上為國家行政計劃、統(tǒng)一調(diào)控。水資源市場具有壟斷性和所有權(quán)恒定的特點(diǎn)，即國家通過立法的形式，將水權(quán)的歸屬、權(quán)利和義務(wù)等要素加以具體界定，

一是規(guī)定所有權(quán)與使用權(quán)分離。《中華人民共和國水法》（2002版）第三條對農(nóng)用水資源明確規(guī)定：水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，區(qū)分對待。對于這部分農(nóng)業(yè)用水不實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，顯然這部分水的制度是區(qū)別于其他水資源的制度，有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)。二是水資源的開發(fā)、節(jié)約、利用、保護(hù)和水害防治，要求統(tǒng)一規(guī)劃，綜合部署。三是水資源的配置和水量分配、調(diào)度通過行政手段實(shí)施；四是新水法修訂過程中所做的一個較大的修改，即把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中組織修建的水庫中的這部分水的所有權(quán)由原來歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有改為國家行使所有權(quán)。同時，依據(jù)新水法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再對其所有的水塘和由其修建管理水庫中的水享有所有權(quán)，而是只可以使用。五是在農(nóng)用水水價方面，農(nóng)用水全國平均水價僅占供水成本的50%-60%，低廉的水價造成了水資源一定的浪費(fèi)，同時一些農(nóng)用水利設(shè)施得不到及時的維修養(yǎng)護(hù)，農(nóng)用灌溉靠水費(fèi)來運(yùn)行和設(shè)想實(shí)施起來困難重重，如陜西，因?yàn)樗畠r太高，很多農(nóng)民不灌溉了，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，降低了農(nóng)民收入。

3.2 中國農(nóng)用水水權(quán)制度存在的問題

科學(xué)、合理的水權(quán)制度是水資源合理配置的基礎(chǔ)，高效的水權(quán)制度結(jié)構(gòu)必須是水權(quán)明晰，具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性，而我國目前水權(quán)制度實(shí)行單一的國家所有權(quán)制，這使得水資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，不同利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系界定模糊，水權(quán)所有權(quán)恒定不允許轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致了我國水資源配置不合理，利用效率低?，F(xiàn)有水權(quán)制度存在以下問題：

（1）所有權(quán)主體缺位。新《水法》明確規(guī)定國家擁有水資源的所有權(quán)，但是國家是一個虛化的概念，國家在具體行使所有權(quán)時，往往是國務(wù)院委托地方政府來行使的。所有權(quán)的下放導(dǎo)致地方政府成了水資源實(shí)際的所有者和使用者，而最終水權(quán)由地方政府又給了極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，這很極容易導(dǎo)致農(nóng)村水資源的初始配置與領(lǐng)導(dǎo)的喜好、認(rèn)識密切相關(guān)，引起農(nóng)村水資源管理的無序性、隨意性，區(qū)域壟斷性和不平衡性，也容易造成水事糾紛。

（2）農(nóng)村取水權(quán)的權(quán)利屬性模糊，使用權(quán)主體模糊。中國農(nóng)村水資源的使用主體是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的廣大農(nóng)戶，但實(shí)際情況是由村長或村支書代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來統(tǒng)一行使水的管理權(quán)，由于水資源使用權(quán)掌握在村干部少數(shù)人手中，沒有具體落實(shí)到每個農(nóng)戶，導(dǎo)致農(nóng)用水使用權(quán)主體不清，同時也沒有明確區(qū)域取水量配置，導(dǎo)致爭水、搶水現(xiàn)象時有發(fā)生。

（3）水權(quán)交易管理制度欠缺。我國上個世紀(jì)末就開始了水權(quán)交易，但只是處于自發(fā)狀態(tài)，沒有水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度作引導(dǎo)，沒有水權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律、法規(guī)作支撐。因水權(quán)交易不僅涉及交易雙方的利益，同時還涉及社會公共利益和第三方利益，而我國當(dāng)前實(shí)施的《取水許可制度實(shí)施辦法》第26條和第30條規(guī)定，取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，取水期滿，取水許可證自行失效，轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門或受權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得。這無法實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易各方利益的共贏，也不利于水資源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化配置。

（4）農(nóng)民用水戶協(xié)會性質(zhì)模糊。在我國有些地區(qū)的農(nóng)村，為了妥善處理水費(fèi)收繳過程中的灌區(qū)和農(nóng)民之間的糾紛和灌區(qū)維護(hù)費(fèi)用收繳難的問題，建立了農(nóng)民用水戶協(xié)會，它對降低農(nóng)民水權(quán)的配置、履行及保護(hù)成本，提高對共有水權(quán)的管理效率，在一定程度上維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但農(nóng)民用水戶協(xié)會主要從事收繳水費(fèi)和灌區(qū)維護(hù)費(fèi)、負(fù)責(zé)灌區(qū)的管理和維護(hù)，并沒有真正履行共有水權(quán)代理人的職責(zé)。

（5）水權(quán)制度的完全建立仍有較大差距。在新《水法》頒布實(shí)施后，各地也相應(yīng)制訂了水資源管理的條例，但在區(qū)域?qū)哟?，有關(guān)水資源配置的法律地位、具體實(shí)施和執(zhí)行的制度缺乏；在農(nóng)用水戶層次，有關(guān)取水權(quán)確認(rèn)、取水權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)、取水權(quán)的保護(hù)、取水權(quán)交易的條件及價格等方面的制度不完善，尤其是水價偏低，既不能反映供求關(guān)系，又不能體現(xiàn)水商品的真正價值，導(dǎo)致農(nóng)戶承受能力脆弱。

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