洪林 王翔

摘 要：財務外包是財務專業(yè)化發(fā)展到一定階段的產物，近年來在我國得到較快發(fā)展。本文從財務外包的概念入手，通過梳理行政單位財務管理的特點，綜合分析了行政單位采用財務外包的好處和現實條件，提出了行政單位財務外包時需要關注對保密規(guī)定的遵守、需要合理選擇財務外包策略、需要遵守政府采購程序和標準的規(guī)定、需要正確定位與外包承接單位的關系、需要重視對行政單位自身財務人員的培養(yǎng)等五項注意事項，旨在推進新形勢下行政單位財務管理能力的提升。

關鍵詞：財務外包;核心競爭力;行政單位

黨的十九大提出，要“深化機構和行政體制改革……轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。建設服務型政府，需要各級行政單位進一步創(chuàng)新管理手段和方式，而以財務外包為代表的服務外包就是其中一項重要的表現形式。

一、財務外包的基本概念

財務外包，發(fā)源于20世紀七八十年代的西方發(fā)達國家，是近年來發(fā)展較快的一種新型財務管理模式。隨著改革開放，財務外包這個新鮮事物也從無到有，在我國迅速興起。當前，我國財務外包多見于跨國公司的分支機構、外資企業(yè)以及會計機構不夠健全的中小企業(yè)和個體工商戶，行政單位較少采用。

在國內外的理論研究中，目前尚未對財務外包做出統(tǒng)一的定義。筆者認為，財務外包是組織將財務管理工作中的全部或部分流程及業(yè)務委托給專業(yè)的第三方機構，由其代為操作和處理的一種戰(zhàn)略管理模式。目的是通過將全部或部分次要、非核心業(yè)務的外包來提高效率以及優(yōu)化資源配置，促使組織能更加專注于其核心業(yè)務的發(fā)展。

二、行政單位財務管理的特點

我國行政單位主要是指進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的單位，包括國家權力機關、行政機關、司法機關以及實行預算管理的其他機關等。作為社會公共部門，它主要是以提供各種社會服務為直接目的，承擔著制定政策并組織實施的職責，其資金大多來源于財政撥款。

1.業(yè)務類型相對單一，流程同質化特征明顯

與企業(yè)不同，行政單位的經濟業(yè)務種類相對固定，會計核算內容較為簡單，重復性強。主要業(yè)務包括收入和費用的核算、預算的編制和執(zhí)行、預算績效的考核等，工作職責涵蓋經費會計核算和管理、稅費會計核算和管理、資產管理、個所稅處理、報表編制、會計檔案裝訂、財務內部控制、預算管理、績效考核等。此外，一些行政單位的財務部門還兼有基建管理、涉案財物管理等非傳統(tǒng)意義上的財務職能。但是，對于成本費用的預測、計劃、控制、分析和考核，編制信貸計劃，擬訂資金籌措和使用方案等方面的職能，行政單位雖然也有涉及，但總體而言不多。

2.財務管理機構制度相對健全，內部控制較為嚴格

行政單位普遍對于財務工作較為重視，配備有專門的財務機構或專職財務人員，財務制度相對健全。為強化對內部權力運行的制約，防止權力濫用，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，行政單位大都建立健全了內部控制機制，特別是2012年底《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的頒布，使得行政單位內控工作更加有章可循。以預算控制為主線、 以貨幣資金控制為核心的內控機制逐步完善，一些財務內控要求，例如不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務的全過程、確保不相容崗位相互分離等在行政單位都得到了較好執(zhí)行。但這也同時造成財務部門規(guī)模的擴大。

3.外部監(jiān)督檢查力度大，財務公開要求高

與企業(yè)單位稅務檢查頻次高不同，由于資金來源財政性的特點，行政單位接受審計、財專辦監(jiān)督檢查的次數多，并且重點在于財政資金預算執(zhí)行的進度、合規(guī)性以及對“三公”經費 、中央八項規(guī)定等制度的遵守上。此外，國家在2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，在2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳又聯合印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，要求縣以上政府及其部門要公開財政預算和決算報告、行政事業(yè)性收費項目的依據和標準、政府集中采購項目的目錄和標準及實施情況等財務方面的信息。中央及地方各級行政單位馳而不息地推進政務公開，對財務信息公開的要求越來越高。

三、行政單位采用財務外包的好處

核心競爭力這一概念，是1990年由C.K.Prahalad和Gary Hamel在《企業(yè)核心競爭力》一文中所提出的。他們認為：企業(yè)的核心競爭力是一種經過整合的知識或技能，是其他企業(yè)難以效仿和復制的能力，它能夠為企業(yè)在某一領域內長期蓬勃發(fā)展做出巨大貢獻，使企業(yè)在同行業(yè)競爭中保持不敗之地。企業(yè)在內部資源有限的情況下，將其非核心業(yè)務分包給其他企業(yè)承擔，自己則專注于核心業(yè)務的發(fā)展。通過利用外部優(yōu)秀的專業(yè)化資源，來達到降低成本、提高效率、充分發(fā)揮自身核心競爭力和增強企業(yè)對環(huán)境的應變能力等目的。

現代市場經濟的發(fā)展就是專業(yè)化分工的發(fā)展，外包從本質上來講是一種內部驅動的資源優(yōu)化配置過程。盡管行政單位不存在市場競爭的壓力，但隨著中國市場經濟的發(fā)展，將有限的行政資源優(yōu)先保障自己核心職能的發(fā)展已成為行政單位的共識。使單位內部的資源使用效率達到最優(yōu)，而將非核心的、非關鍵的和無法通過本單位自主開發(fā)或不能從單位內部以經濟的方式培育的，諸如財務工作進行外包，通過政府購買服務的形式予以完成，成為行政單位的一種現實性選擇。行政單位實行財務外包的動因主要有以下幾方面。

1.實行財務外包能降低行政成本

隨著國家行政體制改革的深入以及厲行節(jié)約長效機制的建立，行政單位也同樣面臨著職能要求的增長與可用資源相對不足的矛盾，這一矛盾突出表現為現有的人力、物力和財力資源與迅速增加的工作需求之間存在很大缺口。行政單位人員編制數以及年度預算有限的現實條件，迫使行政單位著重于其核心職能，集中資源，以便降低行政成本，更好地提高行政效率。而通過實行財務外包，只需付出較小的成本，就能獲取較高質量的財務服務。從成本效益的角度來衡量，行政單位財務服務外包后，可以減少人員編制，節(jié)約人員經費，還能減少在財務軟硬件方面的投入，可以最大限度地實現減員增效。以浙江省杭州市為例，通過實施財務人員管理創(chuàng)新，將市屬行政、事業(yè)單位的財務管理工作以購買服務的形式外包給會計師事務所，停止招錄和調入財務人員，推動了試點單位財務管理逐步向規(guī)模集約化、服務市場化轉變，同時通過將財務人員的占用編制騰出來用于所在單位的業(yè)務工作，既節(jié)約了政府成本，又保障了中心工作和民生事業(yè)的發(fā)展，取得了較好的成效，受到試點單位的廣泛好評。

2.財務外包有利于行政單位財務部門的專業(yè)化發(fā)展

由于行政單位財務工作所涉業(yè)務類型相對單一，因此通過將一些事物性、操作性的財務工作外包給專業(yè)機構去完成，使財務部門從煩瑣的日常工作中解脫出來，集中主要精力去從事更具有價值的工作，有利于行政單位財務部門更有效地發(fā)揮其管理和輔助決策的職能。同時，行政單位通過財務外包，還可以獲得強有力的專業(yè)技能支持和咨詢服務，確保會計事項能依據專門的會計準則和制度進行標準化處理，大大地提高了會計信息生成的質量。此外，在與外包服務機構的交流、學習中也有利于行政單位財務人員自身專業(yè)技能的提升。

3.財務外包有助于加強行政單位的內部控制和政務公開

通過實行財務外包特別是在財政部門主導下的財務外包，外包服務機構較超脫地處置財務事項，一定程度上提高了行政單位財務工作的獨立性，實現了行政領導權與會計監(jiān)督權的分離與制約，強化了內部控制，減少了內部違規(guī)操作的風險，消除或消減了行政單位發(fā)生會計舞弊的土壤。此外，外包服務機構還能起到了外部監(jiān)督的作用，通過專業(yè)的服務和技術支持，能有效規(guī)范行政單位的會計行為，保證會計信息具有更高的可靠度，提高了財務工作的透明度和可信度，也便于財政部門、主管部門能更加準確、及時地掌握行政單位的內部信息，同時也滿足了社會公眾對信息的需求， 接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

四、行政單位財務外包的現實條件

1.國家從政策層面給財務外包服務提供了制度保障

我國政府十分重視發(fā)展財務外包，在2010年修訂的《注冊會計師審計準則》中，對財務外包中的外部審計制定了詳細的、具有可操作性的規(guī)定。2013年國務院下發(fā)了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，在2014年財政部、民政部和國家工商行政管理總局三部委又印發(fā)了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確了政府履職所需輔助性事項，包括財務等適宜由社會力量承擔的服務事項，應納入政府購買服務的指導性目錄。2016年2月，財政部頒布了新的《代理記賬管理辦法》，進一步加強了代理記賬資格管理，規(guī)范代理記賬活動，促進代理記賬健康發(fā)展。這些制度規(guī)范的出臺，促進了財務外包產業(yè)的健康和快速發(fā)展。

2.現代信息技術的飛速發(fā)展為行政單位財務外包的實現提供了有力支持

現代網絡和通信技術的飛速發(fā)展以及云計算、云存儲、大數據等領域新技術的不斷突破，為財務信息的生成、傳遞、分析、存儲提供了新途徑，大大加速了財務外包的發(fā)展。通過對海量財務基礎數據進行分析、整理和挖掘，可以為行政單位提供一系列財務解決方案;網絡數據庫的運用實現了數據的快速存儲、提取以及單位內部各部門之間的信息共享和傳遞，打破了財務管理的時間、空間界限，確保了財務數據的動態(tài)實時調整，大大提高了工作效率;云計算平臺與財政、主管部門、政府采購、稅務機關、銀行等相關單位系統(tǒng)的互聯互通，實現了信息的可靠傳輸以及數據的及時交互，能快速完成預算、決算、政府采購、國庫集中支付、報稅、對賬等業(yè)務。此外，行政單位目前大量使用的政務、業(yè)務信息系統(tǒng)也為財務外包的實行提供了便利條件。

3.先行先試的各類外包實踐為行政單位財務外包提供了鮮活樣本

目前，服務外包已在行政單位廣泛試行，除了后勤服務、科技等服務外，甚至在一些專業(yè)執(zhí)法類項目上也有涉及。例如筆者所在的海關單位，在內部工程審核采取了委托會計師事務所的形式，對于經濟合同的審核采取了委托律師事務所的形式，在科技應用程序的開發(fā)采取了委托專業(yè)軟件公司的形式，在檔案的裝訂上采取了委托檔案管理公司的形式……此外，對于一些執(zhí)法類業(yè)務，例如海關稽查、加工貿易核查、涉案財物的清點入庫、涉案財物的運輸和銷毀監(jiān)督等，也委托了相關的會計師事務所、理貨公司、律師事務所、公證處等進行協助。這些外包項目的實施，為行政單位推廣實施財務外包積累了豐富實踐經驗和素材。

五、行政單位財務外包時的注意事項

1.時刻嚴格遵守保密規(guī)定

相比其他單位，行政單位在日常工作中接觸到國家秘密的幾率會更大，而且其本身的財務信息有些也屬于不宜公開的內容，因此對于《中華人民共和國保守國家秘密法》和《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》的遵守要求上會更加嚴格。而實行財務外包，將其原本尚未公開的內部信息包括財務信息傳遞到外包承接機構中，例如部門預算、決算、基建、國有資產、政府采購等，可能會增加行政單位信息外泄的風險。如果這些數據被泄密，可能會對行政單位造成損失或者不良影響，嚴重的甚至可能會引發(fā)社會的動蕩或者其他政治事件。因此，只有在確保不危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的情況下， 行政事業(yè)單位才可以選擇財務外包服務，同時需要采取有效措施，并且簽訂好嚴格周全的保密協議，杜絕可能的泄密情況發(fā)生。

2.合理選擇財務外包策略

一般來講，財務外包的形式包括了整體外包（將全部財務工作外包出去）、補充式外包（將部分財務工作外包出去）、內外結合式外包（行政單位的財務人員和外包承接單位的人員一起組成工作組以完成某項特定任務）以及咨詢服務（專業(yè)機構對某些特定事項提供專業(yè)咨詢）四種類別，其分別適應于財務工作規(guī)模小且機構人員不健全的單位、財務機構人員較健全但事務性工作占據較多精力的單位、組織機構健全需要完成技術難度大和專業(yè)要求高任務的單位、需要借助外部力量來提升單位財務管理檔次的單位。行政單位在財務外包決策時，需要充分考慮自身財務管理能力、可能涉及的秘密及潛在的風險，合理確定財務外包邊界后分類實施，既要規(guī)范財務管理，又要規(guī)避潛在風險，使外包的合作雙方實現互利共贏。

3.符合政府采購程序和標準的規(guī)定

由于行政單位的資金來源大多為財政性資金，因此其支出也必須納入預算管理，并按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》的規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等政府采購方式來確定財務外包的承接主體，同時還要編制政府采購預算和實施計劃。與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式審核、信息公開、質疑投訴等也都必須按照政府采購的相關法律制度規(guī)定嚴格執(zhí)行。

4.正確定位與外包承接單位關系

實行財務外包后，行政單位的會計主體地位不變，行政單位負責人仍然對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。財務外包服務機構有義務根據自身的專業(yè)素養(yǎng)，向行政單位負責人說明在財務事項的具體處理中可能會違反的財經紀律情況，但最終的決定權則在行政單位。所以財務外包不是將有些工作全部脫手，更不能不聞不問，而是需要建立雙方的良性互動、保持順暢的溝通，并且要通過嚴謹的書面合同條款來約束雙方的責、權、利關系。

5.重視對行政單位自身財務人員的培養(yǎng)

將核心財務業(yè)務留在本單位而把非核心業(yè)務外包出去，這是目前國際上財務外包的一個發(fā)展趨勢。行政單位將全部或部分財務業(yè)務外包出去，目的就是將自己有限的財務人員用于財務分析及戰(zhàn)略決策等關鍵財務工作上來。所以財務外包之后，對本單位原有財務人員的培養(yǎng)需求不僅沒有減低，反而應該加強，并且還可以利用與外包服務單位的接觸中了解到最先進的財務管理方法，獲得更有效的職業(yè)判斷和專業(yè)技能，從而有針對性地培養(yǎng)本單位自己的財務專家。只有這樣才能真正將財務外包轉化為本單位進一步發(fā)展的戰(zhàn)略資源，從而從根本上提高本單位的財務管理水平， 實現財務工作從核算型向管理型轉變。

當前，政府機構和行政體制改革已進入深水區(qū)，對各級行政單位提出了更高的要求。我們只有解放思想、開拓創(chuàng)新，用改革思維破解發(fā)展中碰到的各類問題，才能不斷推動財務管理變革的進程，從而更好地發(fā)揮財務管理在行政單位發(fā)展中的服務保障作用。

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