梁瑞智

摘要：內(nèi)控制度建設(shè)是行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)之一，有助于進(jìn)一步提高整體管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。由于行政事業(yè)單位的特殊性，內(nèi)控制度建設(shè)面臨著許多特殊問題。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等技術(shù)引發(fā)企業(yè)巨大變革、引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)場(chǎng)景重構(gòu)的當(dāng)下，智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)也給行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)帶來了新的挑戰(zhàn)。研究數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度建設(shè)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)數(shù)字化浪潮的必然選擇，本文對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度建設(shè)

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的系列活動(dòng)。內(nèi)部控制制度建設(shè)是行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)之一，有助于進(jìn)一步提高其整體管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。隨著新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)產(chǎn)生了巨大影響。研究數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度建設(shè)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)數(shù)字化浪潮的必然選擇。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)面臨的問題

自財(cái)政部2012年會(huì)計(jì)重點(diǎn)課題“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究”首次將國外內(nèi)部控制的理論成功應(yīng)用到行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理研究中以來，理論界和實(shí)務(wù)界根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況對(duì)內(nèi)部控制理論進(jìn)行了有效篩選和創(chuàng)新，并且隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的全面開展，相關(guān)研究也已經(jīng)成為熱點(diǎn)。

然而到目前為止，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)中仍然面臨以下問題：一是由于行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置不能隨內(nèi)控管理的需求進(jìn)行調(diào)整，而造成的內(nèi)部控制管控力度下降問題；二是由于行政事業(yè)單位的內(nèi)控很難與人事管理、業(yè)績考核、獎(jiǎng)懲聯(lián)合運(yùn)行，而造成的無法實(shí)現(xiàn)全面有效風(fēng)險(xiǎn)管控問題；三是由于傳統(tǒng)管理理念根深蒂固，而造成的內(nèi)控制度靈活性太大、管控水平參差不齊、培養(yǎng)內(nèi)控人才積極性不高等問題。有關(guān)部門在對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控工作實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，不同單位對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)參差不齊，工作實(shí)施方面積極態(tài)度與落后態(tài)度并存，工作質(zhì)量和實(shí)施進(jìn)度差異較大，相應(yīng)的實(shí)施效果也有很大差異。

隨著新技術(shù)的發(fā)展，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)又面臨著新的挑戰(zhàn)。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等技術(shù)引發(fā)企業(yè)巨大變革，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)場(chǎng)景重構(gòu)的同時(shí)，智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作和內(nèi)部控制亦產(chǎn)生了巨大影響，研究數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度建設(shè)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)數(shù)字化浪潮的必然選擇。

二、數(shù)字化背景下行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算引發(fā)的數(shù)字化浪潮，是不可阻擋的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)這一趨勢(shì)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)將接受諸多挑戰(zhàn)。

1.數(shù)字化背景下的行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)可借鑒經(jīng)驗(yàn)極少

數(shù)字化浪潮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，目前的研究還在起步階段，對(duì)于數(shù)字化技術(shù)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中的應(yīng)用研究更屬于新時(shí)期的全新工作，基本無成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因此，深入調(diào)查、分析行政事業(yè)單位在數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度執(zhí)行力和適用程度，會(huì)同專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)以及財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)的專家進(jìn)行深入交流，是數(shù)字化背景下行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系建設(shè)的重要途徑。

2.如何應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)解決內(nèi)控建設(shè)的難點(diǎn)

根據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)中的實(shí)際情況和問題，針對(duì)行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)和服務(wù)內(nèi)容，如何用數(shù)字化技術(shù)解決以下難點(diǎn)是對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的挑戰(zhàn)。這些難點(diǎn)包括：由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)和服務(wù)的特殊性而導(dǎo)致的流程“再造”的特殊性；由于行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置不能隨內(nèi)控管理的需求進(jìn)行調(diào)整而造成的管控力度下降；由于行政事業(yè)單位的內(nèi)控很難與人事管理、業(yè)績考核、獎(jiǎng)懲聯(lián)合運(yùn)行而造成的無法實(shí)現(xiàn)全面有效風(fēng)險(xiǎn)管控，等等。

3.對(duì)內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力提出了更高的要求

數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度是否能發(fā)揮作用，內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力以及其數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用能力是關(guān)鍵因素之一，特別是人工智能技術(shù)的發(fā)展，使得人與人工智能的密切配合成為重要問題。當(dāng)前，行政事業(yè)單位人員編制有限，不能引進(jìn)專業(yè)或?qū)Ｂ毴藛T從事數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度建設(shè)。如果依靠原有人員進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)，對(duì)人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平是極大的挑戰(zhàn)。

三、數(shù)字化背景下行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策

在新技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和服務(wù)不斷被新技術(shù)滲透。在業(yè)務(wù)和服務(wù)不斷互聯(lián)網(wǎng)化的同時(shí)，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和服務(wù)工作的內(nèi)容、管理手段、管理模式都受到數(shù)字化技術(shù)的影響。數(shù)字化背景下行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1.完善數(shù)字化背景下內(nèi)控制度建設(shè)方案

首先，需要重新梳理行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和服務(wù)流程。對(duì)行政事業(yè)單位不同職位、不同部門的人員進(jìn)行訪談，了解數(shù)字化技術(shù)對(duì)工作崗位和工作內(nèi)容的影響，同時(shí)了解現(xiàn)有內(nèi)控制度，分析現(xiàn)有內(nèi)控制度的執(zhí)行力和適用程度；其次，分析數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用可能造成的內(nèi)部、外部風(fēng)險(xiǎn)因素，編制風(fēng)險(xiǎn)清單；最后，同數(shù)字化技術(shù)提供商以及相關(guān)部門及業(yè)務(wù)專家進(jìn)行深入交流，就數(shù)字化背景下的內(nèi)控制度建設(shè)整體思路達(dá)成一致意見。

內(nèi)控制度建設(shè)中要特別注意內(nèi)控缺陷整改。根據(jù)不同發(fā)展階段數(shù)字化技術(shù)的可應(yīng)用程度，針對(duì)內(nèi)控缺陷，提出完善組織結(jié)構(gòu)、人員配備、各項(xiàng)內(nèi)控制度的控制措施，并與單位各相關(guān)部門商討，對(duì)各項(xiàng)措施進(jìn)行評(píng)估，保證各項(xiàng)措施的有效性。此外，還要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)清單、制度審閱意見、流程控制矩陣、崗位職責(zé)和授權(quán)審批、流程圖、內(nèi)控缺陷整改情況以及各項(xiàng)內(nèi)部文檔等，提出數(shù)字化背景下內(nèi)部控制體系建設(shè)的具體思路和方法。制度建設(shè)完成后，要根據(jù)應(yīng)用情況，對(duì)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行力，持續(xù)提升行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)和服務(wù)的管理水平。

2.根據(jù)數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程再造

行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和服務(wù)具有特殊性，通常需要多個(gè)部門協(xié)作。不同環(huán)節(jié)之間數(shù)據(jù)和信息的傳遞，往往耗用大量的人力、物力和時(shí)間，也會(huì)產(chǎn)生較高的內(nèi)部控制成本。因此，人工管理情況下，由于人員崗位配備等原因，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程“再造”困難非常大。數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展為行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程的“再造”創(chuàng)造了條件。以常見的差旅費(fèi)報(bào)銷業(yè)務(wù)為例，智能技術(shù)可以打通行政事業(yè)單位的差旅業(yè)務(wù)和差旅外部供應(yīng)商的通道，只要是經(jīng)審批的符合規(guī)定的公務(wù)出行，出差人員甚至不需要預(yù)借、不需要報(bào)銷、不需要墊付。原來涉及多個(gè)部門、多個(gè)人員、多環(huán)節(jié)的報(bào)銷業(yè)務(wù)就可以簡化為財(cái)務(wù)部門的操作，不但簡化了流程，提高了信息和數(shù)據(jù)傳遞的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，也降低了內(nèi)控成本。

3.實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

行政事業(yè)單位需要按一定的程序、指標(biāo)、方法，設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點(diǎn)。在傳統(tǒng)管理模式下，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)難以調(diào)整，只能采用增加不相容崗位和規(guī)定相應(yīng)的審批權(quán)限設(shè)置來實(shí)現(xiàn)，不但容易造成人員冗余，而且也會(huì)導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)過多，影響內(nèi)部控制效率，也增大了內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使智能化管理成為可能，而信息的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化是實(shí)現(xiàn)智能化的前提。智能技術(shù)可以將內(nèi)控理念、流程、方法等要素標(biāo)準(zhǔn)化，按照規(guī)定的程序固化到系統(tǒng)中，借助操作記錄、位置、實(shí)時(shí)信息等控制手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制手段的創(chuàng)新和系統(tǒng)化。還可以通過控制權(quán)限分配，實(shí)現(xiàn)不相容崗位控制，在標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)使行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和服務(wù)流程打破組織結(jié)構(gòu)限制，避免舞弊或疏漏等內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立多種預(yù)警機(jī)制

數(shù)字化技術(shù)使內(nèi)控制度的流程更加清晰，也解決了行政事業(yè)單位由于人事管理、業(yè)績考核、獎(jiǎng)懲等方面的特殊性，而造成的無法實(shí)現(xiàn)全面有效風(fēng)險(xiǎn)管控的問題。然而，全方位實(shí)時(shí)監(jiān)控，根據(jù)具體職責(zé)建立多種預(yù)警機(jī)制，仍然是保證內(nèi)部控制時(shí)效性的重要措施。預(yù)警機(jī)制能夠提高內(nèi)部控制的控制力度，提升控制效果，有助于發(fā)現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)處理。預(yù)警機(jī)制的建立，應(yīng)充分利用數(shù)字化技術(shù)中的訪問控制、權(quán)限劃分、指標(biāo)監(jiān)測(cè)等手段，提升內(nèi)部控制時(shí)效性。

5.為內(nèi)控制度創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境

數(shù)字化背景下內(nèi)控制度的建設(shè)和實(shí)施效果，很大程度取決于實(shí)施環(huán)境。因此，實(shí)施環(huán)境也是行政事業(yè)單位影響內(nèi)控績效的重要因素之一。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，實(shí)施環(huán)境分為“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”?！坝箔h(huán)境”包括制度是否合理、評(píng)價(jià)體系是否完善、設(shè)施設(shè)備是否齊全等?！败洯h(huán)境”則包括相關(guān)業(yè)務(wù)人員的人際關(guān)系、工作習(xí)慣、財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)、對(duì)數(shù)字化技術(shù)的態(tài)度等。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的實(shí)施環(huán)境進(jìn)行分析，特別是針對(duì)數(shù)字化技術(shù)對(duì)實(shí)施環(huán)境的影響進(jìn)行分析，有助于創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境，保證內(nèi)控制度的實(shí)施效果。

參考文獻(xiàn)

1.財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知.財(cái)會(huì)[2012]21號(hào).

2.武珺.事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制分析及建議.北京市工會(huì)干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（12）.

（責(zé)任編輯：王文龍）