曾廣錄

摘要：根據(jù)已有政策網(wǎng)絡(luò)理論研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征應(yīng)包括：有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的獨(dú)立性、治理理念的包容性和開(kāi)放性。其治理模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨(dú)立性和整合力等方面，而且某一領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)治理的有效程度，取決于該政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度。提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò);規(guī)范性特征;治理模式;治理優(yōu)勢(shì);政策效率

中圖分類號(hào)：C94 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-3605（2018）06-0005-09

一、問(wèn)題提出

黨的十九大報(bào)告提出，到2035年，要基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？茖W(xué)、合理地制定和執(zhí)行公共政策是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。歷史上圍繞政策效率問(wèn)題，人類進(jìn)行了長(zhǎng)期探索，形成了現(xiàn)代社會(huì)兩種治理模式：市場(chǎng)和科層組織。市場(chǎng)與科層組織相比，其優(yōu)勢(shì)在于能夠解決科層組織因信息獲取成本高而導(dǎo)致的政策低效率問(wèn)題，但市場(chǎng)卻存在不公平性等弊端;科層組織的優(yōu)勢(shì)在于能夠解決市場(chǎng)配置資源導(dǎo)致的包括不公平性在內(nèi)的失靈問(wèn)題，但卻存在因程序繁瑣和官僚主義導(dǎo)致的低效率弊端。也就是說(shuō)，市場(chǎng)和科層組織在解決公平和效率矛盾問(wèn)題上都有各自的局限。

上世紀(jì)中后期，一種新的不同于市場(chǎng)和科層組織的公共政策模式在西方國(guó)家呈現(xiàn)：政策網(wǎng)絡(luò)治理模式。隨著西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的不斷成熟和發(fā)展，政策網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始成為一種全新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理模式，政府的許多政策效率問(wèn)題都可從該理論中找到答案或者得到解釋。與西方國(guó)家相比，中國(guó)在政策網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的研究廣度和深度都要遜色許多。[1]100理論研究的不足，使得人們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)治理的認(rèn)識(shí)還很模糊，還存在許多不規(guī)范性認(rèn)識(shí)。本文試圖結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)及其科技發(fā)展的特征，在西方政策網(wǎng)絡(luò)理論框架基礎(chǔ)上，探討現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)，以構(gòu)建起政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)用的新框架。

二、文獻(xiàn)綜述

上世紀(jì)后半期，新知識(shí)、新技術(shù)、新創(chuàng)新的價(jià)值觀使公共政策呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元元性，政府的有限性和可質(zhì)疑性等新特征。在這一新形勢(shì)下，西方國(guó)家產(chǎn)生了一種不同于市場(chǎng)和科層組織的公共政策模式：政策網(wǎng)絡(luò)治理。Kickert和Walter認(rèn)為，[2]政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的核心是非政府中心化的多元共治，因?yàn)樵谔囟ㄕ邌?wèn)題或議程的制定中，官僚制機(jī)構(gòu)、公共部門、私人部門與市場(chǎng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中沒(méi)有單一行動(dòng)者有足夠的資源、權(quán)力和能力處于壟斷地位。

英國(guó)學(xué)者羅茨（ Rhodes）是政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物。他的貢獻(xiàn)在于：一是根據(jù)不同資源主體在政策形成與執(zhí)行時(shí)所扮演的角色，從松散到緊密把政策網(wǎng)絡(luò)劃分為議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和政策社群五大類，[3]13-14由此奠定了政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本框架和內(nèi)容體系;[4]二是提出了一個(gè)成功或有效的政策網(wǎng)絡(luò)所應(yīng)具備的基本規(guī)范。[5]143另一位政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物瑪希（Mash）構(gòu)建起了政策網(wǎng)絡(luò)研究的辯證模式，包括政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的互動(dòng)模式和影響政策結(jié)果的理論模式。[6]但羅茨和瑪希都承認(rèn)政策網(wǎng)絡(luò)研究仍存在概念定義混淆等不規(guī)范性問(wèn)題。[3]249-287近年來(lái)，西方政策網(wǎng)絡(luò)理論主要圍繞資源依賴、共同價(jià)值和共享話語(yǔ)這三方面進(jìn)行研究。[1]91

總之，西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究取得了豐碩的成果，形成了比較成熟的理論框架。但為什么有些政策網(wǎng)絡(luò)能夠克服科層和市場(chǎng)缺陷而能較好地解決公共政策的效率，而有些政策網(wǎng)絡(luò)卻不一定能很好地解決公共政策的效率問(wèn)題？西方學(xué)者對(duì)此并沒(méi)有做出令人信服的、清晰的回答。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家治理手段發(fā)生了革命性變化，已有西方政策網(wǎng)絡(luò)分析框架呈現(xiàn)出新的局限：1.受技術(shù)條件約束，在原有框架下，決策程序復(fù)雜、決策成本高昂使其難以得到普遍性的應(yīng)用，加上公眾參與政策過(guò)程問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決，社會(huì)和政府的接受度和認(rèn)可度不高;2.沒(méi)有對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征作出新回答，不能讓人們從新時(shí)代視角去清晰、深層次地理解政策網(wǎng)絡(luò)所應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者譚羚雁等[7]56最先運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析了保障性住房政策中中央與地方政府的關(guān)系，認(rèn)為我國(guó)住房保障政策領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)出某些網(wǎng)絡(luò)化特征。劉海燕等[8]47-50研究了中國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策產(chǎn)出的四種模式（離散型網(wǎng)絡(luò)、聚合型網(wǎng)絡(luò)、發(fā)散型網(wǎng)絡(luò)和斷裂型網(wǎng)絡(luò)）后發(fā)現(xiàn)，不同的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的政策效果。龔虹波[9]145-150比較分析了中美四個(gè)水資源管理政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其效率，建構(gòu)了政策網(wǎng)絡(luò)比較分析框架。章強(qiáng)、陳舜[10]38通過(guò)研究中國(guó)LNG動(dòng)力船舶扶持政策發(fā)現(xiàn)，這一政策得以順利推進(jìn)的重要原因在于：科層體制已不再是推動(dòng)LNG動(dòng)力船舶政策過(guò)程的唯一力量。朱光喜等[11]73研究了我國(guó)鹽業(yè)體制改革艱難的根源在于鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征：既得利益者（府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)）能控制政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵部分并能直接影響或施壓于決策者（政策社群），而改革倡議者（議題網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)）則處于離決策者較遠(yuǎn)的位置。

總之，當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的研究，多數(shù)以運(yùn)用西方政策網(wǎng)絡(luò)理論解釋或研究某一領(lǐng)域公共政策的效率問(wèn)題為主。從這些研究中可以發(fā)現(xiàn)，政策網(wǎng)絡(luò)存在多種類型或表現(xiàn)形式，有些領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮出較高的公共政策效率，但有些政策網(wǎng)絡(luò)的效率卻很低。但到底什么樣的政策網(wǎng)絡(luò)能夠出臺(tái)高效率的公共政策？什么樣的政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生低效率的公共政策？與科層體制和市場(chǎng)相比，政策網(wǎng)絡(luò)治理到底有什么優(yōu)勢(shì)？國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界較少涉及對(duì)這些問(wèn)題的研究。本質(zhì)上，要厘清不同類型政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不同政策效率的深層次原因，需要對(duì)現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)和全面的研究和總結(jié)，因?yàn)橹挥姓嬲?guī)范的政策網(wǎng)絡(luò)才具有治理優(yōu)勢(shì)。

三、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征分析

四、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的優(yōu)勢(shì)分析

現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征決定了其治理模式的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)治理模式既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨(dú)立性和資源性方面的缺陷，又可克服市場(chǎng)因無(wú)中心節(jié)點(diǎn)導(dǎo)致的無(wú)序化和高成本問(wèn)題，在解決公共政策效率和公平這一矛盾問(wèn)題上擁有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。

（一）結(jié)構(gòu)力優(yōu)勢(shì)

科層組織的金字塔結(jié)構(gòu)特征使得政府政策的制定和執(zhí)行路徑都要經(jīng)歷多層傳導(dǎo)和實(shí)施，信息失真和執(zhí)行偏差難以避免，經(jīng)常發(fā)生。政策網(wǎng)絡(luò)的扁平化結(jié)構(gòu)可克服這些缺陷，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)使政府行政管理層次大為減少，最大限度地降低了信息傳輸過(guò)程中的衰減和失真現(xiàn)象發(fā)生的概率，為公共政策的科學(xué)制定、正確執(zhí)行和有效監(jiān)督提供了必要條件。同時(shí)，扁平化可通過(guò)以下方式減少政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的成本：一是通過(guò)直達(dá)路徑可大大提高信息傳遞的速度，降低信息傳遞成本;二是通過(guò)減少信息傳遞的環(huán)節(jié)，可大大降低傳輸過(guò)程中信息失真的概率，降低信息變異成本;三是扁平化可減少信息傳遞人員而節(jié)約人力資源成本;四是扁平化使分權(quán)得到真正貫徹實(shí)施，中層管理者有更大的自主權(quán)和積極性去執(zhí)行決策，可最大程度地抑制官僚主義作風(fēng)，降低政策執(zhí)行成本;五是扁平化組織形式能夠快速適應(yīng)不斷變化的各種環(huán)境，大大減少政策滯后所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本。

另外，由于這種扁平化擁有中心節(jié)點(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在：1.繼承了科層體制中央政府的中心地位而可避免因過(guò)度討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的決策低效率問(wèn)題;2.中心節(jié)點(diǎn)的權(quán)威和主導(dǎo)力量可引領(lǐng)和調(diào)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的資源配置，充分整合政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者的資源;3.中心節(jié)點(diǎn)的作用還在于可克服市場(chǎng)組織因無(wú)序狀態(tài)而產(chǎn)生的包括不公平在內(nèi)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題?？傊?，有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)一方面可克服科層和市場(chǎng)體制存在的缺陷，另一方面又能繼承這兩種體制所具有的優(yōu)勢(shì)。

（二）技術(shù)力優(yōu)勢(shì)

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)還可通過(guò)建立由互聯(lián)網(wǎng)、微信、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化、系統(tǒng)化的信息傳遞和處理的平臺(tái)和機(jī)制，從而大大提高其政策信息處理能力和效率，因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)又具有現(xiàn)代信息技術(shù)所產(chǎn)生的技術(shù)力優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：1.在扁平化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過(guò)使用技術(shù)手段能夠進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的信息傳遞方式，可使政策信息由源頭大批量地直接達(dá)到政策對(duì)象，能夠真正省略中間環(huán)節(jié)，全面解決信息傳遞過(guò)程中的信息失真及信息變異問(wèn)題，減少傳遞成本，提高傳遞效率;2.以云計(jì)算、云平臺(tái)為代表的大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅可收集到包括每一個(gè)政策個(gè)體其政策傾向在內(nèi)的各種信息，而且可出臺(tái)反映個(gè)性化訴求的公共政策，讓公共政策真正惠及到千家萬(wàn)戶;3.現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)突破了公眾參與政策過(guò)程的時(shí)間和空間的局限，大大降低了公眾參與政策過(guò)程的成本，因而理論上能做到讓包括所有公眾在內(nèi)的每一個(gè)政策個(gè)體或?qū)ο蠖寄軈⑴c政策制定或執(zhí)行的政策過(guò)程，可真正解決科層或市場(chǎng)體制下公眾參與難的問(wèn)題?？傊?，具有網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化特征的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)可真正實(shí)現(xiàn)政策信息的全方位的、有效的覆蓋，擁有強(qiáng)大的政策制定和執(zhí)行的技術(shù)力量?jī)?yōu)勢(shì)。

（三）獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)

由于現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)中的組織和個(gè)體成員擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的價(jià)值觀、言論自由等方面的權(quán)力能夠得到充分尊重，因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)既可充分調(diào)動(dòng)這些行動(dòng)者特別是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者參與政策制定或執(zhí)行的積極性和“自愿性”，又可保證網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者能夠獨(dú)立表達(dá)或展示他們的意愿、價(jià)值觀和專利技術(shù)。具體來(lái)說(shuō)：在政策制定過(guò)程中，這種獨(dú)立性能讓各種類型的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者充分表達(dá)他們的價(jià)值觀或展示他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使得政策條文和內(nèi)容更能包含民意或某一領(lǐng)域的技術(shù)內(nèi)涵，從而保證決策的科學(xué)性、合理性和民意性;同時(shí)，獨(dú)立性可保證成員之間的相互制約關(guān)系，避免出臺(tái)因過(guò)度權(quán)力導(dǎo)致的腐敗性、壟斷性或歧視性的政策條文。在政策執(zhí)行過(guò)程中，行動(dòng)者的獨(dú)立性可形成成員之間一種良性的相互約束關(guān)系，一旦某一行動(dòng)者的行為影響另一行動(dòng)者的利益，該行動(dòng)者就會(huì)自覺(jué)地進(jìn)行約束，因而可使公共政策執(zhí)行過(guò)程處于一個(gè)良性的監(jiān)管環(huán)境之下，從而保證公共政策執(zhí)行的效率性和公平性。特別說(shuō)明的是，政策網(wǎng)絡(luò)中的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)都掌握著某一政策領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，其擁有的相對(duì)獨(dú)立權(quán)力更能讓這些政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者有積極性和動(dòng)力來(lái)充分發(fā)揮其技術(shù)或?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)，從而使該領(lǐng)域的政策能夠得到科學(xué)制定和正確執(zhí)行。

（四）整合力優(yōu)勢(shì)

科層體制下，各級(jí)政府可以憑借其擁有的權(quán)力迅速調(diào)動(dòng)或整合各級(jí)政府所控制的政策資源，擁有強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)或整合資源的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，這種強(qiáng)大的權(quán)力可大大降低其調(diào)動(dòng)或整合資源的成本。但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府控制的資源是十分有限的，雖然其調(diào)動(dòng)或整合資源的權(quán)力大，但所能調(diào)動(dòng)或整合的資源卻十分有限。市場(chǎng)機(jī)制下，眾多分散、自由的市場(chǎng)主體在理論上可以利用或整合市場(chǎng)上的所有資源，但因其缺乏集中性權(quán)力而使其利用或整合資源的成本非常高，因而其整合力十分有限;同時(shí)，市場(chǎng)主體以贏利為目的，沒(méi)有動(dòng)力去整合無(wú)利可圖的公共資源，缺乏整合公共資源的中心節(jié)點(diǎn)或主導(dǎo)力量。但規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)卻不同：因其包容性和開(kāi)放性，政策網(wǎng)絡(luò)一方面擁有某一領(lǐng)域內(nèi)包括政府、生產(chǎn)企業(yè)、技術(shù)人員、專家學(xué)者、媒體和公眾在內(nèi)的多樣化資源，同時(shí)又具備擁有核心權(quán)力的中心節(jié)點(diǎn)這一整合資源的主導(dǎo)力量，因而可克服傳統(tǒng)科層組織在財(cái)力、人力、技術(shù)、專業(yè)和輿論等資源方面的局限，中心節(jié)點(diǎn)這一主導(dǎo)力量憑借其權(quán)威，通過(guò)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段可最大限度地調(diào)動(dòng)和整合這些政策資源，最大限度地保證公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)性、正確性和完善性。這是科層和市場(chǎng)所不具備的整合力優(yōu)勢(shì)。

五、案例比較分析

從近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政策研究的成果中，文章選取了美國(guó)坦帕灣水資源管理政策、圣·安德路斯灣水資源管理政策、住房保障政策、控?zé)熣?、食品安全監(jiān)管政策、新醫(yī)改政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、耕地占補(bǔ)平衡政策、LNG動(dòng)力船舶扶持政策、鹽業(yè)體制改革政策等十大政策作為案例，運(yùn)用以上理論結(jié)論對(duì)這些政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征及其相應(yīng)的政策效果進(jìn)行了比較分析。

從龔虹波[11]145-147的研究中可發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的兩個(gè)“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、政府自治組織、大學(xué)、市政公司、民間組織、研究機(jī)構(gòu)和媒體這些有著共同水資源邊界的利益相關(guān)者構(gòu)成，成員之間是一種獨(dú)立、自愿、平等的關(guān)系。其網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化特征體現(xiàn)在，該政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了一個(gè)信息、技術(shù)、資源共享和交流的機(jī)制，通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)成員間的合作和協(xié)調(diào)，形成解決政策問(wèn)題的集體行動(dòng)。但坦帕灣的“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)與圣·安德路斯灣的“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)相比，其區(qū)別在于：前者的中心化程度高、結(jié)構(gòu)洞少，美國(guó)聯(lián)邦政府以NEP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持這一有效手段成功介入，并引領(lǐng)了該政策標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在沒(méi)有改變獨(dú)立、自愿、平等的權(quán)力關(guān)系的同時(shí)，成功了解決了該政策網(wǎng)絡(luò)中“自愿性”不足問(wèn)題，政策效果好。圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)由于沒(méi)有聯(lián)邦政府NEP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持，沒(méi)有中心節(jié)點(diǎn)主導(dǎo)，主要依賴民間自愿性行動(dòng)，存在很多結(jié)構(gòu)洞，各小團(tuán)體之間存在嚴(yán)重的信息、資源分割，因而其政策效果明顯低于坦帕灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)，而且只有在水資源污染嚴(yán)重時(shí)，圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者才會(huì)自愿采取行動(dòng)。

從劉海燕等[8]49的研究中可發(fā)現(xiàn)，近幾年出臺(tái)的新醫(yī)改政策在制定過(guò)程中形成了一個(gè)以國(guó)務(wù)院醫(yī)改協(xié)調(diào)小組為中心節(jié)點(diǎn)，中央和地方政府各職能部門、包括高校和國(guó)際組織在內(nèi)的眾多研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益集團(tuán)與公民廣泛參與的開(kāi)放型、發(fā)散型政策網(wǎng)絡(luò)。并構(gòu)建了一個(gè)成員間相互進(jìn)行知識(shí)交流、傳播和辯論的網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化平臺(tái)。例如，該政策在方案設(shè)計(jì)階段，相關(guān)智庫(kù)提出過(guò)8種方案，廣泛吸取了國(guó)內(nèi)外的醫(yī)改經(jīng)驗(yàn)，決策科學(xué)化程度大大提高;在改革方案初步完成后，職能部門的政策研究組織對(duì)地方政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展了廣泛的調(diào)查研究工作，基層意見(jiàn)、建議、經(jīng)驗(yàn)融入了政策方案中。方案公布后，國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)小組公開(kāi)征求意見(jiàn)：各政策研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、相關(guān)利益集團(tuán)都以媒體訪談等方式表達(dá)了意見(jiàn)，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、傳真、寫信等方式表達(dá)自己的利益訴求，特別是專家在醫(yī)改政策中的話語(yǔ)權(quán)大，該政策的出臺(tái)是政策社群、衛(wèi)生專家、公民及相關(guān)利益集團(tuán)協(xié)調(diào)一致的結(jié)果。章強(qiáng)、陳舜[12]38_44的研究也表明，中國(guó)近幾年出臺(tái)的LNG動(dòng)力船舶扶持政策也呈現(xiàn)出了類似于新醫(yī)改政策網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)、獨(dú)立性和資源整合等方面規(guī)范程度很高的特征，特別是專家、學(xué)者的意見(jiàn)被廣泛采納，因而其決策的科學(xué)化程度和政策效果大為提高。

從譚羚雁等[7]57-63、孫蕊等[12]、劉海燕等[8]47-50、朱光喜等[11]66-72這些學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)近年來(lái)的政策中，住房保障政策、耕地占補(bǔ)平衡政策、食品安全監(jiān)管政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、控?zé)熣摺Ⅺ}業(yè)體制改革政策等政策網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)、獨(dú)立性、資源整合等方面都呈現(xiàn)出規(guī)范性程度較低甚至無(wú)規(guī)范性的特征。這些政策網(wǎng)絡(luò)最突出的特征體現(xiàn)在：典型的科層結(jié)構(gòu)而非扁平化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者缺乏獨(dú)立性、有中心節(jié)點(diǎn)，但封閉不開(kāi)放，資源整合力弱。因而，其政策效果普遍較低。當(dāng)然，這些政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征程度雖然都低，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，還是存在一些差異：住房保障政策網(wǎng)絡(luò)、食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)化程度和整合力方面要略高于房地產(chǎn)調(diào)控政策網(wǎng)絡(luò)、耕地占補(bǔ)平衡政策網(wǎng)絡(luò)，因而前兩者的政策效果要略高于后兩者的政策效果;由于控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)和鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中存在嚴(yán)重的利益對(duì)抗，政策網(wǎng)絡(luò)資源無(wú)法整合，使得這兩方面的政策基本上沒(méi)有效果。

六、結(jié)論

根據(jù)西方政策網(wǎng)絡(luò)理論已有的研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征，規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該具有中心節(jié)點(diǎn)引領(lǐng)的結(jié)構(gòu)扁平化、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的獨(dú)立性、治理理念的包容性和開(kāi)放性這幾方面的特征。規(guī)范性的政策網(wǎng)絡(luò)治理既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨(dú)立性和資源性方面的局限，又可克服市場(chǎng)因無(wú)中心節(jié)點(diǎn)導(dǎo)致的無(wú)序化現(xiàn)象和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，在解決效率和公平這一矛盾問(wèn)題上擁有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)，即結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨(dú)立性和整合力方面的優(yōu)勢(shì)。

第五部分十個(gè)案例分析表明，某一領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)治理優(yōu)勢(shì)有效發(fā)揮的程度，取決于該政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度：其扁平化、技術(shù)化和網(wǎng)絡(luò)化、獨(dú)立性、包容開(kāi)放性等特征程度越明顯，其優(yōu)勢(shì)就越能得到充分發(fā)揮，政策效果就越好;反之，其規(guī)范性特征程度越弱，其優(yōu)勢(shì)越難以發(fā)揮，政策效果就越差。而且有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)的政策效果明顯高于無(wú)中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生政策效果;政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)嚴(yán)重的利益和價(jià)值對(duì)抗會(huì)導(dǎo)致其整合資源的力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也就無(wú)政策效果可言。因此，提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)。

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