李莉 徐曉虹 劉桂良

摘要：湖南省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在制度松弛、內(nèi)部控制更新不足、單位信息化程度不高、關(guān)鍵崗位輪換制度不完善等諸多問題。為保障內(nèi)部控制建設(shè)合理有效有據(jù)地循序推進(jìn)，必須把握內(nèi)部控制建設(shè)的縱深問題和現(xiàn)實(shí)矛盾，切實(shí)了解事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的管控。

關(guān)鍵詞：單位層面;業(yè)務(wù)層面;內(nèi)部控制;制度建設(shè)

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）06-0023-06

內(nèi)部控制是現(xiàn)代化政府治理的主要措施，是落實(shí)廉政建設(shè)、防控腐敗的有效手段。本文通過對湖南省113家行政事業(yè)單位發(fā)放《湖南省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施情況與成效調(diào)查問卷》，就湖南省內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行分析，切實(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。

一、調(diào)研情況

（一）調(diào)研對象

由于行政事業(yè)單位性質(zhì)不同、規(guī)模各異、資金來源也存在差別，故而，我們把調(diào)研對象按單位類型、單位規(guī)模、資金來源以及調(diào)研對象個(gè)體職位四個(gè)維度進(jìn)行歸納整理。

1.調(diào)研單位類型。受訪對象所屬單位，性質(zhì)為“行政機(jī)關(guān)”的，共64家，占有效樣本56.64%;為“事業(yè)單位”的，共17家，占有效樣本15.04%;其他共32家，占有效樣本28.32%。其中，事業(yè)單位又分為學(xué)校（11家）、科研院所（5家）和醫(yī)院（1家）。無論是從被調(diào)查者單位性質(zhì)還是從規(guī)模來看，本次調(diào)查結(jié)果對本研究主題而言具有較強(qiáng)的典型性和代表性。

2.調(diào)研單位規(guī)模。從單位人員規(guī)模看，100人以上的有25家，20人到99人的有54家，20人以下的有24家。

3.調(diào)研單位資金來源。從單位的資金來源看，以行政機(jī)關(guān)及全額事業(yè)單位（ 94.17%）為主，差額事業(yè)單位（ 2.91%）和自收自支事業(yè)單位（2.92%）為輔。

4.調(diào)研對象個(gè)體職位。財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有47家，占45.630/0;會計(jì)有10家，占9.71%;單位負(fù)責(zé)人為1家，占0.97%;其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人有6家，占5.83%;其他職位為39家，占37.86%?？梢?，調(diào)研對象的個(gè)體職位中，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人幾乎占據(jù)了半壁江山。

（二）問卷設(shè)計(jì)

1.問卷內(nèi)容設(shè)計(jì)。調(diào)研問卷分為基本單位層面及業(yè)務(wù)層面兩部分，主要涉及以下幾個(gè)問題：被調(diào)研單位基本情況、單位層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織及建設(shè)情況以及業(yè)務(wù)層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況。其中，單位層面分為單位基本情況、內(nèi)部控制總體狀況、內(nèi)部控制工作組織情況以及內(nèi)部控制制度建設(shè)情況四大模塊，共34道題。針對業(yè)務(wù)層面，根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》將業(yè)務(wù)分為六個(gè)模塊，分別為預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目以及合同管理。

2.問卷發(fā)放回收情況。截至問卷回收日，發(fā)出113份問卷中共回收104份，回收率為92.04%?；厥諉柧碇校柧?份，有效問卷103份，問卷有效率達(dá)到91.15%。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)情況分析

（一）內(nèi)部控制制度建設(shè)基本情況分析

總體而言，湖南省許多行政事業(yè)單位在財(cái)政部要求全面推行之前已建立較為完善的內(nèi)部控制制度，但仍有部分單位尚未完全建立或剛剛建立。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)存在良莠不齊、兩極分化的情況。

根據(jù)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》的相關(guān)指導(dǎo)，單位層面的內(nèi)部控制規(guī)范主要按內(nèi)部控制總體運(yùn)行情況、組織情況及內(nèi)部控制建設(shè)情況三個(gè)方面展開。業(yè)務(wù)層面則主要分為預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理和合同管理六大業(yè)務(wù)。

（二）單位層面內(nèi)部控制制度建設(shè)情況分析

1.內(nèi)部控制總體運(yùn)行情況。如表1所示，樣本中71家單位已經(jīng)運(yùn)行一段時(shí)間，24家剛剛建立內(nèi)部控制制度，8家正在構(gòu)建內(nèi)部控制制度，未長時(shí)間運(yùn)行的占31%左右。

財(cái)務(wù)部門作為承擔(dān)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的主要部門，占樣本83.50%。為實(shí)施內(nèi)部控制制度而專門成立相關(guān)機(jī)構(gòu)的單位則僅有15家，占比14.56%。另外10家為其他部門負(fù)責(zé)。在內(nèi)部控制建設(shè)依據(jù)方面，99家以行政事業(yè)單位控制規(guī)范為依據(jù)，2家單位以企業(yè)內(nèi)部控制制度為依據(jù)，另外有2家單位借鑒同系統(tǒng)的內(nèi)部控制模式。

2.內(nèi)部控制工作組織情況。被問卷對象中有100家單位成立了內(nèi)部控制工作小組并且有101家單位曾經(jīng)召開內(nèi)部控制動員工作會議。內(nèi)部控制專題培訓(xùn)達(dá)到3次及以上的有19家，2次的為30家，1次的為51家，有3家沒有開展培訓(xùn)。對于內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估情況，有12家單位每季度開展一次，14家每半年開展一次，67家每年開展一次，還有10家單位并未開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估。

3.內(nèi)部控制建設(shè)情況。建設(shè)情況主要分為權(quán)利運(yùn)行機(jī)制、不相容崗位職責(zé)分離以及管理信息系統(tǒng)覆蓋情況等三個(gè)方面。權(quán)利運(yùn)行機(jī)制方面，有90家單位對其權(quán)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行了梳理，其余13家未梳理。單位監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督工作方面，每年展開3次及以上的定期監(jiān)督工作的有43家，每年定期開展監(jiān)督工作2次的有32家，每年1次及以下的有27家。

4.不相容崗位分離方面。85家單位建立了關(guān)鍵崗位輪崗制度，18家尚未建立。管理信息系統(tǒng)覆蓋方面，各單位信息系統(tǒng)基本覆蓋了六大業(yè)務(wù)層面。在103家有效樣本單位中，如下圖1所示，六大業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)覆蓋率基本均在90%以上。此外，各單位逐漸開始建立財(cái)政實(shí)體數(shù)據(jù)總庫以及財(cái)政數(shù)據(jù)分析庫，目前已經(jīng)完成兩庫建立的分別為53家和39家，分別占有效樣本的51%和38%。但是，在相應(yīng)的專門技術(shù)維護(hù)人員以及網(wǎng)絡(luò)安全體系配置方面，有53家和90家單位尚未按照數(shù)據(jù)庫的配置進(jìn)度進(jìn)行相應(yīng)的配置。

（三）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)情況分析

部分事業(yè)單位的日常運(yùn)營活動并未全面覆蓋六大業(yè)務(wù)活動，其中項(xiàng)目管理及合同管理兩個(gè)業(yè)務(wù)的有效樣本為89個(gè)，其余業(yè)務(wù)層面的有效樣本數(shù)量與總體層面保持一致，為103個(gè)，說明有14家樣本單位并未涉及項(xiàng)目管理及合同管理業(yè)務(wù)。

1.預(yù)算管理情況。在編制預(yù)算方面，調(diào)查樣本中13%的單位未向各職能部門征詢意見，而是采取增量預(yù)算方式。在參與預(yù)算編審方面，財(cái)務(wù)部門參與度為85.880/0，經(jīng)辦處室參與度為72.94%。在預(yù)算執(zhí)行方面，61.46%的單位預(yù)算執(zhí)行完成率在95%以上，33.33%的單位預(yù)算執(zhí)行完成率在80%-95%之間，完成率在80%以下的占5.21%。在預(yù)算考核方面，有92.93%的單位會定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析。

2.收支管理情況。收支管理主要分為收入劃分、票據(jù)管理、關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限以及報(bào)銷事項(xiàng)受理等四個(gè)方面。在收入劃分方面，65.57%的單位區(qū)分了應(yīng)稅收入與非稅收入，1.64%的單位未劃分應(yīng)稅收入與非稅收入。在票據(jù)管理方面，79.17%的單位設(shè)有專門的票據(jù)臺賬，16.67%的單位沒有設(shè)立票據(jù)臺賬，4.16%的單位不清楚是否設(shè)立。在關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限方面，支出審批控制環(huán)節(jié)中，73.47%的單位有標(biāo)準(zhǔn)的申請單據(jù);支出審核控制環(huán)節(jié)中，94.79%的單位財(cái)務(wù)主管會進(jìn)行復(fù)核;支付控制環(huán)節(jié)中，實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算的單位占80%以上;支出核算與歸檔控制環(huán)節(jié)，支出報(bào)銷中，30%的單位要求憑證齊全方可報(bào)銷。在受理報(bào)銷事項(xiàng)方面，30%的樣本單位存在因持卡人個(gè)人原因未能在公務(wù)卡免息期內(nèi)報(bào)銷還款造成罰息以及使用公務(wù)卡用于個(gè)人消費(fèi)情況。

3.采購管理情況。采購管理主要分為崗位職責(zé)安排、采購預(yù)算、業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行管理、采購驗(yàn)收及采購業(yè)務(wù)記錄控制等五個(gè)方面。采購的崗位職責(zé)安排方面，97.12%的單位采購已實(shí)現(xiàn)集中歸口，主要負(fù)責(zé)科室有財(cái)務(wù)處室、后勤管理處室以及專門的采購處室。政府采購預(yù)算實(shí)行方面，98.08%的單位近兩年申報(bào)的采購預(yù)算可以滿足單位實(shí)際需求。在業(yè)務(wù)預(yù)算與計(jì)劃的管理方面，若超出預(yù)算，11.54%的單位選擇取消采購計(jì)劃，88.46%的單位采用積極措施，如延遲采購計(jì)劃并列入下一預(yù)算年度采購計(jì)劃等。采購驗(yàn)收方面，90.29%的單位有明確的標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)收程序，其中在專業(yè)設(shè)備采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)，93.14%的單位會聯(lián)系相關(guān)專業(yè)部門參與驗(yàn)收;在采購業(yè)務(wù)記錄控制方面，建立合格供應(yīng)商名錄的單位僅占62.75%。

4.項(xiàng)目管理情況。在項(xiàng)目建設(shè)初期，93.26%的單位對項(xiàng)目立項(xiàng)書進(jìn)行可行性分析，6.74%的單位未對項(xiàng)目立項(xiàng)書進(jìn)行可行性研究。在項(xiàng)目招標(biāo)期間，68.54%的單位未在招標(biāo)中進(jìn)行可行性研究，同時(shí)僅有71.91%的單位每個(gè)項(xiàng)目都簽訂相關(guān)措施條款，1.12%的單位幾乎不簽訂措施條款。在項(xiàng)目進(jìn)度控制方面，90%的單位每月進(jìn)行項(xiàng)目匯報(bào)，并且92.05%的單位會有內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控。在項(xiàng)目檔案管理方面，90%以上單位對項(xiàng)目檔案的保管情況控制較好，但仍然存在個(gè)別單位未重視項(xiàng)目檔案保管的情況。

5.資產(chǎn)管理情況。在資產(chǎn)管理制度建立方面，96.88%的單位建立了《固定資產(chǎn)預(yù)算管理制度和購置審批制度》。在權(quán)證管理方面，88%和92%的單位做到了每月一次以上對銀行存款和庫存現(xiàn)金進(jìn)行核查;16.84%的單位由財(cái)務(wù)處出納或者核算會計(jì)同時(shí)管理印章和財(cái)務(wù)專用章，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在固定資產(chǎn)盤點(diǎn)方面，18.09%的單位固定資產(chǎn)盤點(diǎn)頻率為每年兩次，76.6%的單位至少每年盤點(diǎn)一次;各處室資產(chǎn)管理人員的參與度達(dá)到89.58%，會計(jì)人員參與度為73.96%。

6.合同管理情況。在合同事前審查方面，73.33%的單位對所有經(jīng)濟(jì)類合同的對方主體信用與資信進(jìn)行了調(diào)查，20%的單位對重要合同的對方主體進(jìn)行了調(diào)查，90.91%的單位在簽訂重大合同前組織了專業(yè)談判并保留談判記錄，69.61%的單位由專門的法務(wù)人員或聘請外部法律顧問對合同進(jìn)行審查。在合同歸口管理方面，23.81%的單位的合同沒有在統(tǒng)一科室集中歸檔管理，28.57%的單位沒有建立合同臺賬。在合同履行監(jiān)督方面，5.71%的單位對已簽訂合同無跟蹤，不匯報(bào);29.52%的單位對已簽訂合同不定期跟蹤合同履行情況，并進(jìn)行不定期的口頭匯報(bào);63.81%的單位對已簽訂合同開展定期記錄，且其中70%的單位每季度將相關(guān)合同記錄呈報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)審閱。在合同糾紛處理方面，70.48%的單位規(guī)定經(jīng)辦人員對本次合同糾紛問題向領(lǐng)導(dǎo)提交報(bào)告進(jìn)行說明，44.76%的單位追究內(nèi)部相關(guān)人員責(zé)任，并落實(shí)到具體的獎(jiǎng)懲舉措或績效考核上。

（四）內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問題分析

在內(nèi)部控制制度的建設(shè)期，各行政事業(yè)單位總體情況良好，但也存在三個(gè)主要問題。首先，根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該對本單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)工作的開展負(fù)責(zé)，但是本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，承擔(dān)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的部門主要為財(cái)務(wù)部門，占比為83.50%;為實(shí)施內(nèi)部控制而專門成立相關(guān)機(jī)構(gòu)的單位則僅有15家，占比14.56%。由于財(cái)務(wù)部門在行政事業(yè)單位中還同時(shí)負(fù)責(zé)部分預(yù)算管理、收支管理等工作，因此可能造成“自我評價(jià)”，導(dǎo)致內(nèi)部控制缺乏獨(dú)立性。其次，內(nèi)部控制制度的修訂難以適應(yīng)內(nèi)部控制的動態(tài)發(fā)展。僅有25.2%的單位表示經(jīng)常根據(jù)自身內(nèi)部控制環(huán)境的變化修訂自身的內(nèi)部控制建設(shè)依據(jù)，57.3%的行政事業(yè)單位偶爾修訂內(nèi)部控制體系，2.9%的單位從不修訂，還有14.6%的單位選擇了暫未修訂?？梢?，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)只是從形式上滿足國家的政策規(guī)定，并未根據(jù)自身的具體情況與需求而構(gòu)建行之有效的內(nèi)部控制。第三，關(guān)鍵崗位輪換制以及崗位職責(zé)建設(shè)缺失。在調(diào)研對象中關(guān)鍵崗位的輪崗制度方面還是明顯不足，尤其是像物資、固定資產(chǎn)采購和管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等關(guān)鍵崗位環(huán)節(jié)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改進(jìn)建議

（一）將內(nèi)部控制建設(shè)列入單位一把手工程

行政體系改革中植入內(nèi)部控制的建設(shè)，將涉及權(quán)利的配置與制約，涉及每一個(gè)崗位的職權(quán)安排與制約，因此，內(nèi)部控制建設(shè)的定位將內(nèi)部控制建設(shè)提升到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度，并賦予高度重視。只有列入單位一把手工程，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)才能更加落實(shí)，從而優(yōu)化資源配置、提高行政效率。

（二）提升內(nèi)部控制建設(shè)的培訓(xùn)力度與透明度

以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化驅(qū)動整個(gè)行政事業(yè)單位從基礎(chǔ)管理走向流程管理，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。因此，首先要解決員工對內(nèi)部控制制度建設(shè)的主觀認(rèn)識和理解不足等問題。因?yàn)椋瑑?nèi)部控制的推行過程中一定會對原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習(xí)慣形成較大的沖擊，會面臨權(quán)力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離，導(dǎo)致人們的不理解和不支持，甚至?xí)腥撕唵蔚卣J(rèn)為這僅是財(cái)務(wù)部門的事情。其次，各項(xiàng)制度、流程、崗位職責(zé)的透明，能使執(zhí)行者、監(jiān)督者、服務(wù)接受者職權(quán)與業(yè)務(wù)更加明確，更能使內(nèi)部控制趨向合理、有效。

（三）強(qiáng)化關(guān)鍵崗位責(zé)任制

行政事業(yè)單位應(yīng)對關(guān)鍵崗位實(shí)行定期或不定期輪崗制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位設(shè)計(jì)必須遵循不相容職務(wù)相互分離的原則，各關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限明確、清晰，相互分離，相互監(jiān)督，相互制約。例如，在設(shè)計(jì)授權(quán)審批崗位時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)分事行權(quán)原則，針對不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)采用分級授權(quán)審批的控制方式明確各級別的審批權(quán)限、審批程序及相應(yīng)的責(zé)任。

（四）加快信息系統(tǒng)全覆蓋

現(xiàn)代信息系統(tǒng)的建設(shè)可以提高內(nèi)部控制的效率。第一，內(nèi)部控制的信息化建設(shè)，有利于將制度顯性化為流程，將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中，推動《內(nèi)部控制規(guī)范》的落地實(shí)施。第二，通過內(nèi)部控制信息化建設(shè)，可以實(shí)時(shí)反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的自動控制，降低人為因素的影響，促進(jìn)單位內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，避免由于過多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行效率。第三，將先進(jìn)的信息技術(shù)與內(nèi)部控制制度建設(shè)相融合，有利于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和信息集成，有利于人們將精力更多地投入于思考組織的發(fā)展戰(zhàn)略，提升行政事業(yè)單位管理水平。

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