江國華 羅仙鳳

摘要：法律制度實施效果評估指標體系應當契合“自下而上”的反饋模式，依照維度和指標層級的要求，遵循以問題為導向、以效果評估為主體、以一般指標體系為框架的構建邏輯指導，以法律制度實施產(chǎn)生的實際效果為主要評估對象，兼評法律制度本身的構造問題，建立起法律效果、政治效果、經(jīng)濟效果、社會效果四效果并列的評估指標體系，并運用層次分析法確定各評估指標的權重。

關鍵詞：法律制度實施效果；指標體系；維度；指標層級；權重

中圖分類號：D9 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）02-0160-11

一項法律或制度的建立，其目的在于規(guī)范權力的運行、規(guī)范社會秩序，將法律所確定的價值導入社會之中。為了達到這個目的，通過立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，法律制度開始在一個國家內正常運作，這是一種典型的“自上而下”的秩序模式。然而一項法律制度建立之后，并不必然的達到制度建立的目的。如果將實施機制認為是一種渠道，那么在它的兩端連接的就是法律制度文本和社會。當法律制度文本和社會之間不相適應時，便是所謂的達不到立法目的。于是開始反思“自上而下”秩序模式中的問題，建立起了評估機制，這種評估機制所反映的是法律制度實施后在社會中產(chǎn)生的實際效果。評估機制以問題為研究導向，作為“自上而下”模式的反饋機制，以法律實施在社會中產(chǎn)生的問題反向推導在“自上而下”過程中存在的問題。

現(xiàn)今研究與實踐以立法質量為主體的評估，忽略了評估機制最基本的問題導向原則，還是一種停留在“上”方的研究。并且，立法后評估往往針對的是某一部法律法規(guī)，該評估客體并不具備自行運轉的能力，無法真正地發(fā)現(xiàn)法律與社會之間矛盾，難以達到有效提升法治水平的目的。因此，有必要以法律制度實施效果為研究對象，建立起評估體系。

一、法律制度實施效果評估指標體系的基本概念

（一）法律制度

從法理學上理解何謂“法律制度”，通常將其理解為具有共同調整對象或調整方法，從而相互聯(lián)系、相互配合的若干法律規(guī)則的集合，[1]86也有將法律制度的外延擴大，將其理解為一個國家整個法律上層建筑的系統(tǒng)。[2]45-47

道格拉斯·諾思將制度分為三個基本構成部分：正式約束、非正式約束和兩者的實施特征。[3]7法律屬于正式規(guī)則，因此，法律制度的構成應當包含最基本的正式約束和實施特征，即法律本身和法律實踐。此外，諾思提到正式約束與非正式約束之間的人為性[3]64-75，從靜態(tài)的法律到動態(tài)的實踐以外，還缺少靜態(tài)法律的啟動和動態(tài)實踐的反饋。法律意識彌補了這一斷層，使得法律制度形成循環(huán)系統(tǒng)。因此，法律意識應當包含在法律制度基本構成之中。[1，2，4]86，45-47，234-236一個國家占統(tǒng)治地位的法律意識不僅僅屬于獨立于法律制度而存在的思想上層建筑領域，而且是滲透到法律制度、法律調整過程中的因素，成為法律制度的有機構成部分。[4]234-236在此意義上，作為法律評價的法律制度實施效果評估也成為了法律制度中的必要一環(huán)。

（二）法律實施、法律實效與法律效果

法律實效是指人們實際上按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律被人們實際遵守、執(zhí)行或適用。[5]“用哈里·W·瓊斯的話來說，‘只有當構成社會的人——無論是官員還是大多數(shù)私人公民——的實際行為與憲法規(guī)定、制定法規(guī)定或判例法規(guī)定所指定或認可的標準相一致時，這些規(guī)定才在該社會中具有實效”。[6]332與此相關聯(lián)的一個概念是法律實施，法律實效以法律實施為前提，法律實效不僅要求實施，更加關注法律的適用程度。

法律效果是指法律通過實施而實現(xiàn)自己的社會目的、價值或社會功能及其程度。[7]法律效果代表著立法目的的實現(xiàn)，立法所確定的社會秩序和價值觀念得以確立。因此，法律效果表現(xiàn)的是一種“應然”的狀態(tài)，即通過法律實施應當達到什么樣的效果；法律實效表現(xiàn)的則是一種“實然”的狀態(tài)，即通過法律實施實際達到了什么樣的效果。理想狀態(tài)下，法律實效和法律效果的內容是一致的，但結果往往呈現(xiàn)出一種錯位的狀態(tài)。

（三）評估標準與維度

評估是一種典型的衡量行為，因此所謂評估標準是指人們在評價活動中應用于對象的機制尺度和界限，是評估活動或評估制度的核心部分，是評估主體價值認識的反映，它表明評估主體重視什么，忽視什么，對評估對象的發(fā)展和努力方向具有引導作用。[8]91而評估指標體系的維度是指選擇評估標準時的角度或評估指標體系的組成部分。如在《司法體制改革評價指標體系的建構》一文中“司法體制改革宜從價值、制度、文化和效果四個維度進行評價”的表述[9]17，維度的使用既表明了評估指標選擇的角度，四個維度也指明了指標體系的組成部分。通過對維度的確定，選擇具體的評估標準，此時的評估標準即成為評估指標體系的中指標。

指標體系考察是有限的、也是有針對性的。通過考察的目的和價值偏好的不同，我們對客體的評估應當是在有限的篇幅中找出關鍵點和側重點。而維度的作用既起到了限定評估標準的范圍，也為評估標準起到了分類別、分層次的作用。維度具有以下幾點特性：其一，目的性。一個評估活動應當達到什么樣的作用和效果，評估結果又應當為哪些工作服務。其次，維度應當根據(jù)評估客體的特征進行選擇，從客體的特征入手，對其特征點進行評價衡量，以期反應出事物特征面的實際狀態(tài)。其二，全面性。評估視角的選擇應當是在符合評估目的的前提下，對評估客體進行充分的分析和考量，以達到評估的目的。因此，對于維度選擇的全面性實際上是服務于評估主體的評估目的，以完成評估主體所需要的評估效果和評估結果。其三，非交叉性。維度的非交叉性指的是各維度之間應當是相互獨立的，這不僅有利于對評估客體有清晰的、條理性的認識，也為評估指標體系的層次性提供理論基礎。

（四）指標層級與指標體系

評估指標體系一般包含多個層級，指標層級相對于維度來講是評估指標體系中一種縱向的概念，相同級別的所有指標構成了該一層級，不同的層級構成了指標的整體層級。指標層級是維度多次適用的產(chǎn)物，通過維度不斷地細化、具體化評估指標。我們對評估客體確定評估維度后，形成一級指標；對一級指標中的各指標再確定評估的維度，形成二級指標；以此類推。此時我們可以將某一級指標視為其次級指標的評估對象。

指標層級的第一個作用是將抽象的概念通過特征指標的選擇不斷地具體化，使得評估指標體系具有嚴密的層次性、邏輯性以及可操作性；第二個作用是對指標層級不斷細化一級指標的過程起到了修正維度的作用。維度的選擇應當遵循非交叉性的原則，但是一級指標甚至到二級指標都存在著概念抽象的問題，且不同的人對于抽象概念的理解不同。因此，通過指標層級的不斷細分過程將抽象概念交叉的問題修正，這類似舉例說明的原理。

不同的評估指標體系設置有不同的指標層級，對于指標層級的設立并沒有具體的層級要求。指標層級設置的越多，指標評估體系越具體、越具有操作性；但是，層級設置得越多，也就意味著最終指標也越多，指標之間的權重分析越困難，評估指標體系也就越復雜，甚至反向減損了可操作性。因此，對于指標層級的設置應當遵循以下原則：其一，可操作性原則。是指評估指標最終是可測量的、切實可行的，而不是籠統(tǒng)的，主觀的描述。[10]也即對于指標層級的設定沒有數(shù)級的要求，以最終指標具有可操作性為原則。其二，可適用性原則。是指評估指標層級的設立應當是評估主體或者評估指標體系使用者在評估活動中能夠完成的。指標層級越多，最終指標也越多，意味著評估需要采集數(shù)據(jù)越多。此時，需要重新構建指標層級，增加層級之間維度選擇的跨度來改進指標體系。

二、法律制度實施效果評估指標體系的設計邏輯

（一）以問題為導向的評估內容設計

最為常見的評估內容設計邏輯是：評價指標體系需要采用一定的分類方法將評價客體之多方面構造進行分類，然后針對每一構成因素設定相應的評價指標。[9]13-14也就是說，直接針對評估客體或評估對象進行解構分析，將相同類型的要素進行分類或直接對應各要素設置評估指標，即以評估客體對應評估指標，可稱之為“全面型”指標設計。這種設計邏輯適用于評估客體概念清晰、無太大爭議或具有較為客觀、具體的對象。此時評估目的較為簡單明確，容易達到評估全面性的要求。而法律制度的內涵過于抽象，其外延適用十分寬泛，其法律效果涉及社會的方方面面，采取“全面型”指標設計勢必違背了可適用性原則。評估活動是一種主觀目的性的活動，每一項評估都有其目的，并以此為出發(fā)點設計整個評估機制。因此，結合評估的目的性引入維度的概念，通過維度的適用從眾多的評估指標（這些評估指標都能夠適用于評估客體）中選擇符合評估目的的指標組成指標體系，即以評估目的對應評估指標，可稱之為“選擇性”指標設計。“選擇性”指標并非是主觀臆斷，其設計過程依然要遵循一定的邏輯。法律制度實施效果評估的目的有二：其一，為了評價現(xiàn)階段整體法律制度或某一具體法律制度的實施水平；其二，完善法律制度，并以此為最終目的。

（二）以效果評價為主體的評估指標設計

實踐中的立法后評估多采取文本質量和實施效果結合的方式，并以文本質量評估為主體。例如，國內立法后評估實踐最具代表性的《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，該《辦法》的評估指標和權重分配如下：（一）合法性（15%）；（二）合理性（25%）；（三）操作性（25%）；（四）實效性（25%）；（五）協(xié)調性（5%）；（六）規(guī)范性（5%）。從六個維度的評估指標分析，合法性、合理性、協(xié)調性和規(guī)范性四個指標針對的都是法律文本的質量問題；實效性指標針對的是法律實施效果；而從操作性子指標的列舉來看兼具了法律文本質量的評估和法律實施效果的評估。無論是從指標設置的數(shù)量上來看，還是結合實際權重分析，該《辦法》評估的側重點在于法律文本質量本身。這種以文本質量評價為主體的評估體系不僅大量地重復著立法前評估的工作，還將法律反饋機制導向了脫離社會實際的地步。法制定的根據(jù)其內容應當是社會關系與社會秩序的實際狀況、需求和客觀規(guī)律。[11]法律制度的制定和修改終將以社會為起點，并滿足社會的實際需求，由此產(chǎn)生的法律才會滿足社會的最大福祉。過度的文本考量忽視了法律的社會性，實則是將法律孤立起來。因此，立法后評估宜由文本評價為主體的評估設計向以效果評價為主體的評估設計轉變。

法律制度實施效果評估屬于立法后評估的范疇，且從其文義上理解屬于實施效果的專題評估，但堅持以效果評價為主體，兼評文本質量的評估設計，有以下幾點考量：其一，廣義上的制度實施包含了法律制度的制定和修繕，而效果專題評價所針對的僅僅是制度實施過程中所對應的一環(huán)，在堅持整體法律制度的前提下，應當將文本質量考評納入評估體系；其二，法律制度實施效果評估的終極目的在于完善法律制度，文本質量屬于完善的源頭性問題，因此在遵循以問題為導向的評估內容設計時不可忽略文本質量之評價；其三，理論應當回縛于實踐之需要，考量到現(xiàn)今立法后評估的實踐，評估改革應當是循序漸進且適應實踐之需要，因此不宜徑直將文本質量考評棄之不用。

（三）以一般指標體系為框架的評估指標體系設計

評估標準有一般標準與特殊標準之分，一般指標體系的發(fā)展便是以此為理論依據(jù)。一般標準是任何一部法規(guī)范性文件存在的意義與價值必須滿足這一基本要求，……特殊標準是某一部門法律法規(guī)實施績效的衡量尺度，此類標準或者是由該法律法規(guī)具體的目標、任務所決定，或者是一般標準的進一步具體化。[8]93因此，一般指標體系的建立需要有兩種前提，即各評估對象之間存在著大量的共性或者一般指標體系所評估的對象本就是抽象性概念，在這個抽象性概念下涵蓋了相對細化、具體的概念，一般評估指標體系的建立就是為各具體評估提供框架性的、指導性的評估方法。

建立一般評估指標體系有以下幾點意義：其一，可復制性。一般評估指標體系可以隨時根據(jù)不同的評估對象添加或減少評估指標的選擇使其具有針對性，從而減少重復建立評估指標體系；其二，有利于我國建立全國性的評價標準和評價判斷。目前我國呈現(xiàn)出區(qū)域性的、地方性的評估狀態(tài)，缺乏國家層面評估指標體系的構建，一般評估指標體系的研究為國家層面的評估提供了素材和經(jīng)驗，通過共性的發(fā)掘和研究為國家層面的評估提供評估內容，增強法制統(tǒng)一和法治進步；其三，為范圍內的評估提供指導和規(guī)范。一般評估指標體系為特殊評估提供了范圍和框架，減少特殊評估對于評估標準選擇、權重確定的隨意性等，提高評估與評估之間的可比對性，減少刻意地修改或操控評估結果。

三、法律制度實施效果評估指標體系的具體構建

（一）評估客體解構

如上文所述，我們將法律制度分為三個基本的組成部分：法律制度本身、法律實施和法律意識。通過法律實效和法律效果的比較，提出錯位的三個因素：其一，法律制度本身的缺陷；其二，法律實施的不到位或無實施；其三，非法律秩序的對抗。具體分析如下：

1.制度本身解構

當法律制度無法達到預定的法律效果時，第一應當考慮的因素是法律制度本身的缺陷，對其進行評估的目的在于發(fā)現(xiàn)制度本身存在的問題。然而法律制度作為一個抽象的概念，制度本身存在的制度質量、制度設立時機、制度設立價值、法律和現(xiàn)今社會觀念、民間社會秩序的契合度等都有可能成為制度本身的問題。除了文本質量（如立法文本或制度文本的合法性、技術等）是制度的內在的驗證因素外，即通過自身即可完成的評估，其他因素都是通過與外界的交互過程中產(chǎn)生的問題。這些問題的判斷必須引入法律以外的信息進行判斷，而這些信息往往屬于社會綜合因素的判斷。因此，對于制度本身的評估不僅應當考察基于文本質量的問題，其他對制度本身具有影響的因素也具有評估價值。

2.法律實施解構

法律實施常常看作為法律規(guī)范的要求在社會生活中得以實現(xiàn)的一種活動。[1]259應用到法律制度中，指的是法律制度得以運作的過程。在靜態(tài)的法律文本和社會生活秩序中，以行動的方式在兩者之間架起了一道橋梁。對于法律實施的解構可以分為三個基本問題：有無實施、實施投入和實施程度。即：（1）在法律制度中是否有相應的實施程序在法律文本和社會生活中起到承上啟下的作用。但隨著程序法的發(fā)展，這更多是制度本身的問題，法律制度是否設置有糾紛解決機制，是否設置有社會公共管理機構，是否權力行使的程序要求等；（2）在法律制度中實施機制是否構建完善。實施機制的完善是通過不斷地與社會民眾和社會實際情況相適應、調和下的產(chǎn)物，如同一個初產(chǎn)品必須經(jīng)過不斷地打磨才能成品。實施機制是否構建完善有個最直接的標準，即實施的成本投入。這種成本不僅包括了金錢成本，也包括了人力成本，以及在完善過程中的其他各項投入。其中，金錢成本具有最高的考察可能性和直觀性。（3）實際效果對于實施的證成。法律實效的基本邏輯便是先有實施，后有效果，以效果評價實施。實施機制的好壞優(yōu)劣直接影響到實施的效果，而實施的效果將客觀的反應出實施機制存在的問題，其中以經(jīng)濟和社會為主要考察領域。

3.法律意識解構

人們對于法律的看法最為波動時，甚至逆法、抗法時，往往處于制度變遷的過程中，是一種習來已久的原有秩序和新的法律秩序的抗衡。原有秩序下生存的人們對生存路徑產(chǎn)生了依賴，新的規(guī)范改變的不僅僅是秩序，更需要改變人們對原有生存方式的依賴，這種改變往往帶來的是不安全感和不適應感。因此，一個新秩序的合理性和正當性必須得到考量，它不僅僅是立法機關通過一個法律就成功的事情，它還必須在現(xiàn)有社會有立足的力量，才能生根成長。此外，在非法律秩序的對抗下，人們往往會產(chǎn)生一種心理——偏見，這種心理的產(chǎn)生可能是法律效果長期錯位的原因，也可能是私力救濟路徑依賴等原因造成的。偏見歸根結底是人類在法制建設過程中非理性因素所致[12]，一旦形成了長期的偏見，即便法律制度得到了修改和完善，也會產(chǎn)生法律效果的偏差。這種偏見夾雜在政治意識和法律意識中，甚至長期將政治和法律視為一體，對于政府的不信任很輕易的牽連了司法的不信任，甚至對于政治制度和法律制度整體產(chǎn)生偏見。因此，對于公民政治意識和法律意識的改變狀況也應當予以考量。

（二）評估指標設計

通過上述分析，擬從法律效果、政治效果、經(jīng)濟效果、社會效果四個維度作為一級指標，并設置相應的二級指標和更為具體的三級指標，構建三級層的評估指標體系。四維度具體分析如下：

1.法律效果

法律制度實施的法律效果是從制度本身的質量為起點，對其進行合法性、合理性等方面的考量。法律制度作為社會秩序的重要組成部分，其不僅支配著國家的組成、權力的運作、人們的權利義務，甚至影響到整個社會發(fā)展的方向。而制度的存在就是人們對于有序世界的一種渴望，正如馬斯洛所指出的，“我們社會中的大多數(shù)成年者，一般都傾向于安全的、有序的、可預見的、合法的和有組織的世界；這種世界是他所能依賴的，而且在他所傾向的這種世界里，出乎意料的、難以控制的、混亂的以及其他諸如此類的危險事情都不會發(fā)生”[6]226-227。其二級指標包括：符合法律規(guī)定、設計科學、制度理性、程序正當四個方面的具體指標，前兩者滿足法律制度內在評價因素，后兩者結合制度價值進行評價。

2.政治效果

政治效果的考量不僅僅如同上文所述的對于“偏見”的重視，更應當重視政治與法律的天然聯(lián)系。我國作為社會主義法治國家，我國法律是黨領導人民制定和實施的，是廣大人民共同意志和利益的體現(xiàn)，是黨的基本路線和主張上升為國家意志的體現(xiàn)。[13]認為對于政治的考量就是對于法律的侵犯這種思維是錯誤的，將政治和法律的割裂理解將會導致法律研究的不全面，政治與法律的相互促進應當是常態(tài)。其二級指標包括：執(zhí)政黨地位的鞏固、國家治理能力、社會秩序穩(wěn)定和國際形象建設四個方面的具體指標。

3.經(jīng)濟效果

馬克思認為經(jīng)濟基礎決定上層建筑，而上層建筑（如法律）反作用于經(jīng)濟基礎。[14]市場經(jīng)濟體制作為涉及公共利益的重大國家事項，其市場準入準出等基本規(guī)則的規(guī)定還是必須通過法律進行規(guī)范，以法律的形式為社會主義市場經(jīng)濟體制打好框架，制定基本的、符合經(jīng)濟發(fā)展邏輯的原則和規(guī)則。對于經(jīng)濟效果的考量，不僅只有市場范圍的經(jīng)濟，還包括實施機制中的經(jīng)濟問題。即法律制度本身的經(jīng)濟投入。如上文所述，對于實施機制的考察最為直接的方式便是對于制度投入成本的考量。一般邏輯下，成本投入的越多，法律實施機制建制將越完善。其二級指標包括：立法、執(zhí)法和司法成本，經(jīng)濟總體，市場，商業(yè)等方面的具體指標。

4.社會效果

從廣義的社會效果來看，政治效果和經(jīng)濟效果都包在社會效果中。狹義上的社會效果更多側重于實現(xiàn)法律價值和目的，強調在法律適用中把社會利益、社會價值作為重要因素進行必要的判斷和衡量。[14]本文所使用的社會效果是狹義上的社會效果，是指法律制度作用下對于法律規(guī)則的遵守，對于法律價值的認同以及對于人權發(fā)展的影響等。其二級指標包括：制度推進程度、公權力服務、人權、勞動等具體指標。

（三）指標權重、評估方法與開放項設置

在指標權重設計方面，鑒于評估體系多層次、多指標的結構，引入層次分析法確定權重。其基本原理是將復雜的問題分解為各個組成因素，將這些因素按支配關系分組形成有序的遞階層次結構。[15]2評估主體通過“兩兩比較”的判斷方式對比某一層級中各因素的相對重要性，然后通過矩陣的計算得出評估主體“兩兩比較”判斷后確定的總順序。其具體步驟如下：首先，構造層級。在指標層級中，處于最上面的層次一般是問題的目標層，中間層的元素一般是準則層和子準則層，最低層一般是方案層；[15]17-19其次，構造“兩兩比較”的判斷矩陣。在每一個單層級中，通過該層級中所有指標兩兩進行比較，以1-9層標度確定兩者之間的重要性；然后，一致性檢驗。判斷矩陣能夠通過和一致性矩陣對比，其不合理偏差符合要求，使其特征向量具有代表性；最后，確定權重排序。當通過一致性檢驗之后，最大特征值對應的特征向量，經(jīng)過特征向量歸一化處理后所得到對應的權向量，即為權重值。

在該指標體系中，對于最后層級的指標設計了開放式窗口，即在每個二級指標所對應的三級指標中設置了“其他”“其他費用”“其他影響”等項目，這一設計的目的有二：其一，由于認識和設計的局限性，設置“其他項”這一欄目既能應對指標體系的調整，也能滿足一般性評估指標對于統(tǒng)一性的側重。其二，在考慮共性的時候還必須兼顧其特殊性，評估主體可在“其他項”中加入具體法律制度所需要的考察標準，以應對一般性指標體系適用到具體的法律制度的評估。

根據(jù)客體解構、指標層級確定和指標權重確定，再結合三級指標的性質區(qū)分評估值的定性分析或者定量分析，建立起法律制度實施的效果評估指標體系如下表所示：

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責任編輯：楊 煉