張 韜

（重慶市審計(jì)局，重慶 401147）

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前面臨的一大發(fā)展難題，“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是增加農(nóng)民收入。培育和完善農(nóng)村要素市場(chǎng)、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定、健康發(fā)展，這些方面都直接或間接地依賴于農(nóng)村金融市場(chǎng)的支持。黨的十七屆三中全會(huì)提出要構(gòu)建新的農(nóng)村融資體系，國(guó)務(wù)院扶貧辦下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2009〕103號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），該《意見(jiàn)》明確提出要以十七屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，探索建立新型農(nóng)村金融體系，積極開(kāi)展信用合作、融資貸款等新型農(nóng)村金融改革試點(diǎn)，并在有條件的貧困村專業(yè)合作社開(kāi)展試點(diǎn)工作。貧困村資金互助社是政府將財(cái)政扶助資金交由互助社，按照互助合作、有償使用的方式用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，它是我國(guó)財(cái)政資金投入農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)形式的一種創(chuàng)新，也是極具中國(guó)特色和適合國(guó)情的農(nóng)民自愿聯(lián)合形成的經(jīng)濟(jì)合作組織。貧困村推廣互助資金在開(kāi)拓農(nóng)村金融市場(chǎng)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面具有極為重要的作用[1]。

一、扶貧資金互助社

經(jīng)過(guò)農(nóng)村資金互助社的實(shí)踐和演化，并伴隨著精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的實(shí)際需要，扶貧資金互助社便從農(nóng)村資金互助社逐步脫離出來(lái)，成為了專門針對(duì)貧困村而設(shè)立的一種農(nóng)村金融組織。西部該省從2007年開(kāi)始扶貧資金互助社的試點(diǎn)工作，截至2015年底，成立且實(shí)際運(yùn)營(yíng)扶貧資金互助社1 162個(gè)，下?lián)茇?cái)政補(bǔ)助資金2.33億元。該省的每個(gè)扶貧資金互助社財(cái)政都會(huì)給予一定的專項(xiàng)資金補(bǔ)助及政策扶持。在扶貧資金互助會(huì)創(chuàng)建之初，財(cái)政會(huì)向成立扶貧資金互助社的貧困村給予10～50萬(wàn)元不等的資金補(bǔ)助?；ブ缲?cái)政撥付的補(bǔ)助資金為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)社會(huì)資本、捐贈(zèng)資金及其他資金作為補(bǔ)充，加上村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股的股金，共同組成扶貧資金互助社的本金。農(nóng)戶（或小企業(yè)）可以通過(guò)繳納入股金成為該扶貧資金互助社會(huì)員，取得會(huì)員資格后即可以在扶貧資金互助社的授權(quán)下進(jìn)行貸款，而會(huì)員繳納的入股金被視為購(gòu)買了該扶貧資金互助社的相應(yīng)股權(quán)。

二、扶貧資金互助社在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作中的作用

“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”為我國(guó)扶貧攻堅(jiān)及全面建成小康社會(huì)取得成功奠定了思想基礎(chǔ)，是指導(dǎo)當(dāng)前我國(guó)扶貧工作的重要方針。精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”工作是一項(xiàng)重大民生工程、政治任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這一重大民生工程，發(fā)揮農(nóng)村金融工具的作用就顯得尤為重要，特別是要發(fā)揮扶貧資金互助社在開(kāi)拓農(nóng)村金融市場(chǎng)、促進(jìn)擴(kuò)大再生產(chǎn)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面的作用。

第一是可以緩解貧困群眾小額貸款難的問(wèn)題。一般來(lái)講，受主客觀條件限制，貧困群眾想要從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款是非常困難的，且絕大多數(shù)貧困群眾甚至從未到銀行申請(qǐng)過(guò)貸款業(yè)務(wù)。相比較而言，從扶貧資金互助社獲得貸款與從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款手續(xù)程序更為簡(jiǎn)單、借款還款更為方便。從貸款審批上看，扶貧資金互助社不但可以滿足貧困群眾的小額貸款需求，還可以避免因?yàn)殂y行信息不對(duì)稱導(dǎo)致的貸款審批難問(wèn)題。另外，貧困群眾的貸款需求一般都是臨時(shí)性、零散型、小額度的，而扶貧資金互助社恰恰提供的就是小額度、零散型的資金，加上村民相互之間知根知底，能夠有效降低壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

第二是能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。扶貧資金互助社為促進(jìn)農(nóng)民群眾擴(kuò)大再生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入發(fā)揮著積極作用。以前，農(nóng)民群眾擴(kuò)大再生產(chǎn)只能靠自身資本積累，緩慢壯大，現(xiàn)在，農(nóng)民群眾可以借助扶貧資金互助社的貸款來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)，降低了因資金不足而導(dǎo)致生產(chǎn)停滯的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，扶貧資金互助社可有效盤活農(nóng)村集體的限制性資金，進(jìn)一步緩解農(nóng)民群眾特別是貧困群眾資金緊張的問(wèn)題，促進(jìn)了貧困群眾增收致富。該省當(dāng)前貧困村互助資金管理中的具體政策規(guī)定見(jiàn)表1。

表1 扶貧資金互助社管理的具體政策規(guī)定

三、扶貧資金互助社的運(yùn)行現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及原因分析

調(diào)查選取了其中具有代表性的3個(gè)縣扶貧資金互助社的運(yùn)行情況來(lái)進(jìn)行分析，分別是F縣、X縣、W縣。這3個(gè)縣扶貧資金互助社的基本情況見(jiàn)表2，扶貧資金互助社運(yùn)行情況抽查的具體情況見(jiàn)表3。

表2 3個(gè)縣扶貧資金互助社的基本情況

表3 3個(gè)縣扶貧資金互助社運(yùn)行抽查的具體情況

（續(xù)表3）

從表3扶貧資金互助社運(yùn)行狀況以及結(jié)合實(shí)際的調(diào)查，農(nóng)村扶貧資金互助社存在的不足有：

第一，扶貧資金互助社的登記注冊(cè)未嚴(yán)格按照文件規(guī)定執(zhí)行。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，入社的貧困戶社員未達(dá)到規(guī)定的比例，從抽查互助社的社員組成看，貧困戶社員的入社比例均低于50%，未達(dá)到規(guī)定的比例；其二，部分互助社未按規(guī)定建立互助社章程等基本管理制度，也未按照《意見(jiàn)》的規(guī)定在民政部門進(jìn)行登記，這意味著很多互助社并未取得合法的經(jīng)營(yíng)資格。

原因分析：其一，經(jīng)驗(yàn)不足。對(duì)于廣大的西部農(nóng)村而言，扶貧資金互助社畢竟是一項(xiàng)新生事物，扶貧資金互助社的建設(shè)和推廣都無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以遵循，只能“摸著石頭過(guò)河”，這種嘗試和探索出現(xiàn)問(wèn)題甚至出現(xiàn)局部失敗也是可以理解的，所以在互助社登記成立的管理過(guò)程中出現(xiàn)不規(guī)范的問(wèn)題也屬于正常現(xiàn)象。其二，條件過(guò)于苛刻。登記設(shè)立扶貧資金互助社是要達(dá)到一定條件的，比如：“有50名以上的社員入社（其中50%以上為貧困農(nóng)戶）、不得跨行政村設(shè)立”等條件，要完全滿足指導(dǎo)意見(jiàn)所規(guī)定的條件是有一定難度的，造成互助社在登記成立的過(guò)程中很難完全按照指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定去執(zhí)行，從而導(dǎo)致了成立時(shí)就不規(guī)范，為以后的運(yùn)行埋下了隱患。

第二，互助社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備存在問(wèn)題。其一是互助社理事會(huì)成員基本是由村干部兼任，理事會(huì)成員與村干部在人員配置上存在工作重疊；其二是監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。扶貧資金互助社雖然有設(shè)立監(jiān)事會(huì)的要求，但實(shí)際調(diào)查顯示，絕大多數(shù)互助社未設(shè)立監(jiān)事會(huì)，即便設(shè)有監(jiān)事會(huì)也沒(méi)有配備監(jiān)事人員。

原因分析：其一，節(jié)省成本。扶貧資金互助社的理事會(huì)人員基本都由村在職干部擔(dān)任，監(jiān)事會(huì)基本未設(shè)置，即便設(shè)置也一般由扶貧義務(wù)監(jiān)督員擔(dān)任，其實(shí)這種做法從基層實(shí)踐來(lái)看是最節(jié)省成本的。村在職干部和扶貧義務(wù)監(jiān)督員一般都由財(cái)政按月?lián)芨堆a(bǔ)助，所以使用村在職干部和扶貧義務(wù)監(jiān)督員作為互助社的管理人員不用另外組建管理團(tuán)隊(duì)，也不用另外支付管理成本。其二，報(bào)酬發(fā)放制度缺失，標(biāo)準(zhǔn)模糊。扶貧資金互助社的管理人員報(bào)酬并無(wú)具體的規(guī)定，也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，互助社的管理人員在互助社領(lǐng)不領(lǐng)報(bào)酬，領(lǐng)多少報(bào)酬都沒(méi)有明確的制度，既然無(wú)規(guī)定，一些互助社的管理人員就以領(lǐng)誤工補(bǔ)助、出差費(fèi)用的形式從互助社領(lǐng)取報(bào)酬，這種做法給村干部占用互助資金提供了便利和可能，也給村干部在互助社中違規(guī)報(bào)銷費(fèi)用留下了隱患。

第三，扶貧資金互助社的本金來(lái)源基本上靠財(cái)政撥入?；ブ绫窘饋?lái)源原則上包括財(cái)政扶貧資金、村民自愿交納的互助金、無(wú)任何附加條件的捐贈(zèng)資金和互助資金的增值部分組成。但從實(shí)際調(diào)查的結(jié)果看，互助社的本金來(lái)源90%以上是靠財(cái)政扶貧資金撥入。財(cái)政扶貧資金撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所之后，一部分互助社由于達(dá)不到運(yùn)行條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所未將其撥付到相應(yīng)互助社，滯留在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所賬戶。

第四，互助社社員繳納互助金入社的積極性不高?；ブ缟鐔T繳納互助金是其能夠在互助社貸款的前提條件，但由于貸款額度、貸款期限和資金占用利率等限制，社員借助互助社貸款的意愿并不強(qiáng)烈，導(dǎo)致社員繳納互助金入社的積極性不高。

原因分析：其一，借款額度較低。扶貧資金互助社的借款限額為1萬(wàn)元，經(jīng)實(shí)地調(diào)查農(nóng)戶（含貧困戶），90%左右的農(nóng)戶認(rèn)為：“即便借到1萬(wàn)元，在目前的物價(jià)背景下也干不了什么事情，還不如不借，既然不借錢那還入互助社干嘛？”；

其二，周轉(zhuǎn)期限較短。扶貧資金互助社的借款周轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)為12個(gè)月，經(jīng)實(shí)地調(diào)查，45%左右的農(nóng)戶認(rèn)為：“只能周轉(zhuǎn)一年借款意義不大，到時(shí)候不但要還本金，還要還利息，說(shuō)不定我一年掙的錢還不夠還相應(yīng)的利息”；

其三，資金占用利率偏高。扶貧資金互助社的借款利息參照同期農(nóng)村商業(yè)銀行的貸款利息，經(jīng)實(shí)地調(diào)查，95%左右的農(nóng)戶認(rèn)為：“互助社的借款利息太高”；

其四，從未分紅。雖然繳納互助金是社員能夠在互助社分紅的前提條件，但絕大多數(shù)互助社從成立以來(lái)就從未分紅，所以導(dǎo)致社員繳納互助金的積極性不高。

第五，互助社借款業(yè)務(wù)逐漸減少、呆賬壞賬逐漸增大。從實(shí)地調(diào)查的情況看，很多互助社已兩年以上未發(fā)生過(guò)借款業(yè)務(wù)，導(dǎo)致借款業(yè)務(wù)減少的原因是多方面的。從互助社管理的角度看，原借出款項(xiàng)不能及時(shí)收回已形成呆賬壞賬以至于互助社無(wú)錢可借。同時(shí)擔(dān)心借款難以收回是互助社借款業(yè)務(wù)逐漸減少的主要原因；從借款人角度看，貸款限額過(guò)低、周轉(zhuǎn)期限過(guò)短、貸款利率偏高是主要原因。

業(yè)務(wù)逐漸減少原因分析：其一，借出款項(xiàng)難以收回導(dǎo)致無(wú)錢可借。實(shí)地調(diào)查顯示，至少超過(guò)45%的互助社由于前期借出款項(xiàng)難以收回已經(jīng)形成呆賬壞賬，到調(diào)查時(shí)已經(jīng)無(wú)錢可借。其二，害怕借出款項(xiàng)難以收回而不敢借。一部分扶貧資金互助社的管理人員較為謹(jǐn)慎，害怕借出款項(xiàng)難以收回，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，干脆將扶貧資金互助社的款項(xiàng)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或互助社賬戶上，不出借。其三，從借款人角度看，其借款額度、周轉(zhuǎn)期限、資金占用利率都不利于互助社借款業(yè)務(wù)的擴(kuò)大

呆賬壞賬逐漸增大原因分析：其一，借款人將互助社借款當(dāng)成扶貧補(bǔ)助款。經(jīng)實(shí)地調(diào)查逾期借款戶，借款戶趾高氣揚(yáng)地回答：“我沒(méi)有向互助社借款，那是國(guó)家拿給我的扶貧補(bǔ)助款”。這種對(duì)于扶貧資金互助社借款的歪曲理解是導(dǎo)致呆賬壞賬發(fā)生率逐漸增加的主要原因。一些借款戶都持觀望態(tài)度，看到周圍有的借款戶不還錢，所以干脆也都不還。其二，催款力度弱。村干部每三年換屆，一旦換屆，可能下一屆村干部就不會(huì)再去清收互助社的借款了，即便是在界中，村干部因忙于村中事務(wù)對(duì)互助社借款也懶于催收。

第六，互助社收益較低，不能保障運(yùn)行成本，無(wú)法進(jìn)行利益分配。從實(shí)地調(diào)查的情況看，高于80%的互助社收益情況較差，其資金占用費(fèi)收益不能滿足互助社自身運(yùn)行成本，即互助社運(yùn)行成本中的管理人員工資、差旅費(fèi)等成本支出無(wú)法保障。少部分管理人員從互助社報(bào)銷了差旅費(fèi)，領(lǐng)取了工資，但管理人員從互助社領(lǐng)取工資無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，工資發(fā)放較為混亂。

原因分析：正是由于借款業(yè)務(wù)越來(lái)越少，資金占用費(fèi)甚至借款本金都難以收回，導(dǎo)致互助社基本無(wú)收益，進(jìn)而無(wú)法維持互助社自身的運(yùn)行成本。

第七，互助社賬務(wù)處理極不規(guī)范。按照指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定，互助社賬務(wù)處理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所代賬、獨(dú)立核算，但實(shí)地調(diào)查顯示，不低于75%的互助社已1年以上未做賬，即便做賬也未按照復(fù)式記賬法記賬，而是流水記賬。很多互助社都是“包包賬”“片片賬”。

原因分析：其一，未執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代賬。一部分互助社未執(zhí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)代建賬”的規(guī)定，1年以上未做賬，甚至從未建賬的互助社也不在少數(shù)，一些互助社即便做賬也因?yàn)闃I(yè)務(wù)人員會(huì)計(jì)素質(zhì)差未按照復(fù)式記賬法記賬。很多互助社都是“包包賬”、“片片賬”；其二，指導(dǎo)部門指導(dǎo)力度不夠?？h扶貧辦、財(cái)政局、民政局是互助社的工作指導(dǎo)部門，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)互助社具體工作實(shí)施指導(dǎo)。表面上看指導(dǎo)部門分工明確，實(shí)際上沒(méi)有任何部門為互助社的指導(dǎo)工作負(fù)責(zé)。

第八，互助社退出和注銷機(jī)制未啟用。按照指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)定，當(dāng)互助社達(dá)到章程規(guī)定的解散條件，經(jīng)整改無(wú)明顯好轉(zhuǎn)，報(bào)縣級(jí)指導(dǎo)部門認(rèn)定后退出，并注銷互助社。但實(shí)地調(diào)查顯示，互助社即便達(dá)到了章程規(guī)定的解散條件（如呆賬壞賬率超過(guò)60%），仍無(wú)互助社退出和注銷，這表明機(jī)互助社退出和注銷機(jī)制實(shí)際未啟用。

原因分析：其一，不愿款項(xiàng)被收回。按照規(guī)定，互助資金中財(cái)政扶貧資金和捐贈(zèng)資金歸所在行政村的全體村民共同所有，村民交納的互助金歸其本人所有。一旦互助社退出或注銷，會(huì)導(dǎo)致村集體資產(chǎn)的損失。其二，主管部門未開(kāi)展該項(xiàng)工作。作為互助資金的主管部門，雖然該省扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范貧困村互助資金管理的通知》，提出了堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，組織開(kāi)展專項(xiàng)清理；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，建立完善退出機(jī)制；堅(jiān)持精細(xì)管理，不斷提高扶貧效果的要求，但各縣扶貧辦基本還未開(kāi)展扶貧資金互助社的退出或注銷工作。

四、解決扶貧資金互助社問(wèn)題的方案設(shè)計(jì)

（一）改良法

運(yùn)用改良法，即完善扶貧資金互助社的管理制度，改良扶貧資金互助社的有關(guān)政策規(guī)定。

1.完善管理制度。扶貧資金互助社目前的管理制度中還缺乏互助社人員管理制度、借款催收及失信懲戒制度。這些制度必須要盡快建立并運(yùn)用起來(lái)，否則就目前的狀況扶貧資金互助社使用改良法是無(wú)法扭轉(zhuǎn)的。

管理人員制度至少應(yīng)該包括以下幾方面的內(nèi)容：其一是管理人員的配備，包括理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)人員的組成。從基層實(shí)際和工作實(shí)踐來(lái)看，理事會(huì)成員從村干部中產(chǎn)生是行得通的，村干部也是一個(gè)村里文化素質(zhì)、影響威望較高的人，監(jiān)事會(huì)則應(yīng)該從扶貧義務(wù)監(jiān)督員中產(chǎn)生或選舉產(chǎn)生，以真正起到監(jiān)事的作用；其二是管理人員的薪酬問(wèn)題。即便是村干部兼任互助社的理事，扶貧義務(wù)監(jiān)督員兼任監(jiān)事，互助社管理人員的薪酬問(wèn)題也應(yīng)該是用制度來(lái)明確的問(wèn)題，管理人員在互助社領(lǐng)不領(lǐng)報(bào)酬、領(lǐng)多少報(bào)酬、什么時(shí)候領(lǐng)報(bào)酬都應(yīng)該明確下來(lái)，不能給村干部等少數(shù)幾個(gè)人留下占用互助資金的便利和可能，也不能給村干部留下在互助社中違規(guī)報(bào)銷費(fèi)用的隱患。

借款催收及失信懲戒制度至少應(yīng)該包括以下幾方面的內(nèi)容：其一是借出款項(xiàng)該由誰(shuí)負(fù)催收責(zé)任。借出款項(xiàng)的催收責(zé)任應(yīng)該是“誰(shuí)同意出借誰(shuí)負(fù)責(zé)催收”，如村支部書記（或村主任）簽字同意借款，那么該村支部書記（或村主任）就負(fù)有催收責(zé)任；其二是催收無(wú)效的處理。如果互助社借出款項(xiàng)催收失敗，應(yīng)該引入失信懲戒機(jī)制。關(guān)于失信懲戒機(jī)制可以參照商業(yè)銀行的做法。

2.改善政策規(guī)定。扶貧資金互助社目前的一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，考慮到物價(jià)上漲、資金時(shí)間價(jià)值和社會(huì)觀念的變化等因素，應(yīng)該在互助社的登記注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)范圍、借款條件等多方面進(jìn)行政策改良。

登記注冊(cè)成立扶貧資金互助社應(yīng)該取消貧困戶的比例限制，應(yīng)該取消村域內(nèi)限制、戶籍限制。放開(kāi)這些限制條件還可以借助市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的調(diào)節(jié)功能，將相鄰村的互助社進(jìn)行合并經(jīng)營(yíng)。多個(gè)村成立一個(gè)互助社可能會(huì)成為扶貧資金互助社未來(lái)的發(fā)展方向。取消戶籍限制則可以吸收更優(yōu)質(zhì)的社員或借款人，這樣或許會(huì)更有利于扶貧資金互助社的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。

扶貧資金互助社的借款條件應(yīng)提高借款限額、延長(zhǎng)周轉(zhuǎn)期限、降低資金占用率。考慮到物價(jià)上漲因素、資金時(shí)間價(jià)值和農(nóng)村金融實(shí)踐，互助社的借款限額應(yīng)該從1萬(wàn)元上調(diào)至5～10萬(wàn)元。采用農(nóng)戶貸款信用評(píng)級(jí)制度核定貸款額度，借款的周轉(zhuǎn)期限應(yīng)從最長(zhǎng)12個(gè)月延長(zhǎng)至最長(zhǎng)36個(gè)月，資金占用率不能等同于同期農(nóng)村商業(yè)銀行的貸款利率，要么采用統(tǒng)一利率，比如統(tǒng)一將互助社的資金占用率定為4%，或同期農(nóng)村商業(yè)銀行貸款利率的60%?？傊谫Y金占用率（即借款利率）上體現(xiàn)出扶貧資金互助社比商業(yè)銀行貸款更有優(yōu)勢(shì)[2]。

（二）完全變革法

運(yùn)用改革法，即不再使用扶貧資金互助社的現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，將扶貧資金互助社的財(cái)政扶貧資金全部收回，重新制定與農(nóng)村金融實(shí)際相適宜的政策。

1.成立專門為貧困村、貧困農(nóng)戶服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。該方案的假設(shè)構(gòu)架是：以縣為單位，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或政府辦事機(jī)構(gòu)）為依托，建成每鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少一個(gè)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，成立不同于商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)模式、不以盈利為目的的公益性金融機(jī)構(gòu)，其職能是專門為貧困村、貧困農(nóng)戶的金融需求服務(wù)。

這種構(gòu)架下，該金融機(jī)構(gòu)的貸款本金就是收回互助社的財(cái)政扶貧資金；機(jī)構(gòu)工作人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公職人員及各村村干部；辦事地點(diǎn)即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（可將其職能設(shè)在財(cái)政所、社事辦等科室）。

這個(gè)方案的優(yōu)勢(shì)是可以集中大量閑散的互助資金，讓財(cái)政扶貧資金運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，使其發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)；同時(shí)該方案還減少了互助資金管理的層級(jí)和人員，可以有效降低互助資金管理的風(fēng)險(xiǎn)和成本；另外該方案由于上收了貸款審核權(quán)，且只面向貧困村或貧困農(nóng)戶，其他不符合條件的貸款對(duì)象無(wú)法通過(guò)審核，還可以有效防止村干部的“人情貸”“優(yōu)親厚友貸”現(xiàn)象。

但該方案的不足是：貸款人經(jīng)濟(jì)條件和資格審查放寬了，可能會(huì)導(dǎo)致呆賬壞賬。

2.依托原有商業(yè)銀行開(kāi)展的小額信貸業(yè)務(wù)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。該方案的構(gòu)架是依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的商業(yè)銀行，如農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等開(kāi)展的小額信貸業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，專門針對(duì)貧困村、貧困農(nóng)戶的貸款需求制定相應(yīng)的貸款政策或貸款產(chǎn)品，以滿足貧困村、貧困農(nóng)戶的貸款需求，當(dāng)呆賬壞賬發(fā)生后，按一定比例使用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。

在這種構(gòu)架下，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的來(lái)源為清理整頓、退出注銷的扶貧資金互助社財(cái)政補(bǔ)助資金部分。其經(jīng)營(yíng)方式與銀行經(jīng)營(yíng)模式相同。

該方案的優(yōu)勢(shì)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān)，各級(jí)政府不再承擔(dān)貧困村、貧困農(nóng)戶可能會(huì)帶來(lái)的呆賬壞賬風(fēng)險(xiǎn)；其次是該方案采用市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式，遵循市場(chǎng)規(guī)律，可以提高貸款審批效率。

這個(gè)方案的不足是：各商業(yè)銀行可能不愿意參與該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，是由于發(fā)放給貧困村或貧困農(nóng)戶的貸款產(chǎn)生呆賬壞賬的概率要遠(yuǎn)高于普通貸款，而產(chǎn)生呆賬壞賬后商業(yè)銀行也要承擔(dān)相應(yīng)的損失，不能全額從財(cái)政得到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，所以商業(yè)銀行由于風(fēng)險(xiǎn)考慮會(huì)不愿意參與該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)。

該省個(gè)別縣已經(jīng)在試點(diǎn)這種改革辦法，其績(jī)效暫時(shí)還無(wú)法評(píng)價(jià)，但可以作為扶貧互助資金改革的一個(gè)方向。

參考文獻(xiàn)：

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