張?zhí)m青

長(zhǎng)江是貨運(yùn)量位居全球內(nèi)河第一的黃金水道，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要戰(zhàn)略地位。黨的十九大明確提出，以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。江蘇省委、省政府高度重視并明確提出要以長(zhǎng)江黃金水道為依托，主動(dòng)融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。安全是發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。要從對(duì)接國(guó)家需求、服務(wù)江蘇大局的高度，系統(tǒng)研究長(zhǎng)江水域公共安全面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)、存在的問題癥結(jié)及解決的思路，確保長(zhǎng)江水域公共安全整體態(tài)勢(shì)穩(wěn)定，真正使黃金水道產(chǎn)生“黃金效益”。

長(zhǎng)江江蘇段公共安全治理的現(xiàn)狀

長(zhǎng)江江蘇段位于長(zhǎng)江下游，地處長(zhǎng)江三角洲沖積平原，地勢(shì)低平，襟海帶江，工業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)腹地遼闊，流域全長(zhǎng)360多千米。近年來，隨著江蘇沿江沿海開發(fā)大提速，沿江各開放港口經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，港口吞吐量不斷增長(zhǎng)，水上交通呈現(xiàn)出船舶流量大、交通密度高的特點(diǎn)，與此同時(shí)，還出現(xiàn)了水體污染源多、水環(huán)境問題突出、?；穬?chǔ)運(yùn)體量大、管理?xiàng)l塊分割、安全治理碎片化等一系列影響公共安全監(jiān)管的難點(diǎn)問題。

目前，沿江兩岸30多個(gè)集中式飲用及備用水源地、15個(gè)化工園區(qū)和187座危險(xiǎn)化學(xué)品碼頭犬牙交錯(cuò)，沿江地區(qū)污水排放量約占全省總量的80%，長(zhǎng)江江蘇段水質(zhì)為三類。2016年進(jìn)出江蘇長(zhǎng)江各港口的?；反翱偭考s10萬艘次，港區(qū)及周邊?；穬?chǔ)罐近1500座，如發(fā)生安全事故，將嚴(yán)重危及水資源安全。同時(shí)，危化品儲(chǔ)運(yùn)體量大，一定程度上增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

與此同時(shí)，長(zhǎng)江涉水事務(wù)管理權(quán)分屬中央15個(gè)部委、76項(xiàng)職能，19個(gè)省級(jí)政府、100多項(xiàng)職能。分環(huán)節(jié)、分領(lǐng)域的管理體制，權(quán)責(zé)主體明確，但難以適應(yīng)對(duì)象邊界的變動(dòng)性，部門間職能重疊和脫節(jié)易導(dǎo)致推諉扯皮，不利于應(yīng)對(duì)全鏈條和流動(dòng)性的安全隱患。目前，長(zhǎng)江干線的公安管理同時(shí)屬長(zhǎng)航公安和地方公安管理，由于歷史原因，以及地方公安依據(jù)的法律、法規(guī)及辦法與長(zhǎng)航公安依據(jù)的交通部門等非公安部門的法規(guī)、辦法不一致，協(xié)同執(zhí)法存在困難。

長(zhǎng)江江蘇段公共安全治理的基本思路

以整體性破解碎片化，推動(dòng)有界治理向跨界治理的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)江水域公共安全問題的發(fā)生或影響往往跨越了時(shí)空界限，應(yīng)對(duì)也突破了行政部門的職能邊界，要厘清治理中分與合的關(guān)系，在專業(yè)分工基礎(chǔ)上，積極尋求工作融合、力量整合、機(jī)制聯(lián)合。要打破相關(guān)政府部門之間的壁壘和隔閡，實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享與利用，從常規(guī)狀態(tài)下的基礎(chǔ)信息搜集整理、分析研判、資源儲(chǔ)備，到非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急指揮、現(xiàn)場(chǎng)處置、社會(huì)動(dòng)員等都要改變各自為政的局面，切實(shí)形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。要充分調(diào)動(dòng)和利用企業(yè)、非政府組織和民間的力量與資源，通過法律法規(guī)、教育動(dòng)員等多種手段，明確企業(yè)、非政府組織和公民個(gè)人在公共安全治理中的責(zé)任和義務(wù)，有效改變政府部門單打獨(dú)斗的不利局面。

把握突發(fā)性與規(guī)律性特征，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理到風(fēng)險(xiǎn)治理的前移。人民群眾不僅要求及時(shí)有效處置好突發(fā)事件和最大限度挽回?fù)p失，更希望少發(fā)生甚至不發(fā)生突發(fā)事件。因此，既要重視突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)處置，健全長(zhǎng)江水域突發(fā)公共安全事件預(yù)案體系，定期更新與演練應(yīng)急預(yù)案，部署充足的人防、物防、技防等，將突發(fā)事件的損害降至最低；更要掌握與遵循風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，對(duì)長(zhǎng)江水域潛在的主要威脅與風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行辨識(shí)和歸類，確定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，提出有針對(duì)性的處置策略，嚴(yán)密風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，推動(dòng)重事后應(yīng)對(duì)向重事前治理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)治理的全面升級(jí)。

充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型治理新模式。長(zhǎng)江水域人流、物流、信息流匯集，要將數(shù)據(jù)思維貫穿于公共安全治理的全程中，建立公共安全大數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)，形成公共安全數(shù)據(jù)中心，通過對(duì)長(zhǎng)江水域公共安全事件誘因和演化過程信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警、控制，整合、完善、共享公共安全信息資源，規(guī)范公共安全治理信息的采集、存儲(chǔ)、處理、傳播、使用、回饋等程序，實(shí)現(xiàn)將事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭录l(fā)生前的預(yù)測(cè)，提升長(zhǎng)江水域公共安全治理水平。

推進(jìn)長(zhǎng)江江蘇段公共安全治理的對(duì)策措施

強(qiáng)化黨委政府統(tǒng)領(lǐng)，搭建整體治理格局。以黨中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，按照集中統(tǒng)一、簡(jiǎn)約高效的管理體制要求，探索建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，厘清航道管理、水警、消防、船舶船員管理、水上交通管理、漁政管理、水利水務(wù)執(zhí)法、海警緝私等權(quán)責(zé)。將長(zhǎng)江水域公共安全治理納入揚(yáng)子江城市群建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)省內(nèi)沿江八市建立跨區(qū)域政府聯(lián)系機(jī)制和條線部門、專門辦事機(jī)構(gòu)對(duì)接機(jī)制，并將其作為地方政府綜治考核內(nèi)容。引導(dǎo)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益組織和志愿者參與，完善信息公開、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等制度，維護(hù)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)長(zhǎng)江上、中、下游跨省安全協(xié)作機(jī)制建設(shè)，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域突發(fā)性公共安全問題。

加強(qiáng)水域治安管理，創(chuàng)新信息共享機(jī)制。以《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施為契機(jī)，推進(jìn)長(zhǎng)江水域治安防控體系建設(shè)，完善治安聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，重點(diǎn)織密織牢水路堵控網(wǎng)、水面巡防網(wǎng)、科技防控網(wǎng)和單位守護(hù)網(wǎng)四張網(wǎng)。會(huì)同國(guó)家相關(guān)部門和地方黨委政府，整合現(xiàn)有交通海事、地方海事、長(zhǎng)航、漁政漁港等監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)與地方公安警用綜合平臺(tái)資源，最大限度解決船舶報(bào)港、?；反皩徟O(jiān)管、AIS船舶信息、船員及船舶從業(yè)人員等社會(huì)行業(yè)信息資源共享難題。

重視安全風(fēng)險(xiǎn)管控，深化隱患排查治理。組織開展對(duì)長(zhǎng)江水域安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)評(píng)估，科學(xué)界定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，繪制安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖；編制長(zhǎng)江水域重大安全風(fēng)險(xiǎn)白皮書，及時(shí)更新發(fā)布；明確風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任部門和單位，完善重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)各類經(jīng)營(yíng)單位和場(chǎng)所落實(shí)隱患排查治理制度情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格實(shí)施重大事故隱患掛牌督辦。

健全聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，提升反恐應(yīng)急能力。加強(qiáng)統(tǒng)一指揮調(diào)度，明確相關(guān)部門和參戰(zhàn)力量的職責(zé)，圍繞橋梁、隧道、渡口、?；反a頭等潛在的暴恐風(fēng)險(xiǎn)薄弱環(huán)節(jié)，建立健全齊抓共治的反恐防范和應(yīng)急處置新機(jī)制。建設(shè)水上消防站及專用消防碼頭，配備可撲救萬噸級(jí)油輪火災(zāi)的消防船，以及救生、破拆、堵漏、偵測(cè)、照明和防護(hù)等特勤搶險(xiǎn)救援專業(yè)器材。建設(shè)水上反恐培訓(xùn)基地，提升水警等警種及反恐力量實(shí)戰(zhàn)技能。制定完善政府購買公共安全服務(wù)指導(dǎo)目錄，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)服務(wù)力量，鼓勵(lì)和支持有條件的社會(huì)救援力量參與應(yīng)急救援。

落實(shí)監(jiān)管措施手段，完善涉危運(yùn)輸管控。涉水部門應(yīng)加強(qiáng)水域、岸線相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)監(jiān)管，實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管危險(xiǎn)物品流向；落實(shí)水源地保護(hù)措施，對(duì)飲用水取水口，特別是廠區(qū)管線周邊水域等重點(diǎn)部位，落實(shí)全時(shí)空巡邏防控措施；結(jié)合全省大數(shù)據(jù)工程建設(shè)，推進(jìn)水上治安信息系統(tǒng)升級(jí)改造，完善各基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為執(zhí)法辦案和管理服務(wù)提供支撐。

（作者系江蘇省公共安全研究院院長(zhǎng)）