林妙玲

摘 要 民辦學(xué)校是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。目前，民辦教育的數(shù)量增加得很快，作為對公辦教育的一種補(bǔ)充，民辦教育扮演著一個重要的角色。本文從民辦學(xué)校的現(xiàn)狀出發(fā)，從外部環(huán)境和自身存在的問題兩方面進(jìn)行了分析對并提出相應(yīng)的對策，規(guī)范、支持民辦學(xué)校的辦學(xué)。

關(guān)鍵詞 民辦學(xué)校 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號：G648.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定了“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，這一規(guī)定把民辦學(xué)校直接定性為非營利性組織。2015年12月全國人大常委會通過的《中華人民共和國教育法》修正案把這項(xiàng)規(guī)定刪除了，這一修正案的出臺，使民辦學(xué)校營利有了法律的依據(jù)，吸引了社會資金進(jìn)入到教育行業(yè)，民辦學(xué)校資金來源多元化，數(shù)量上的增長，一定程度上促進(jìn)了民辦學(xué)校的發(fā)展。

1民辦學(xué)校管理的現(xiàn)狀

民辦學(xué)校的屬性是民辦非企業(yè)，隨著民辦學(xué)校辦學(xué)體制的多元化發(fā)展，其分類也越來越細(xì)，如捐資舉辦的民辦學(xué)校，自然人直接投資舉辦民辦學(xué)校，教育股份制民辦學(xué)校，公私合作制民辦學(xué)校，民辦公助型民辦學(xué)校等等。

由于地域的原因，辦學(xué)的歷史，辦學(xué)效果，資源的有限性等原因，在同一地區(qū)的公辦學(xué)校都會出現(xiàn)教育資源分布不均衡的現(xiàn)象。民辦學(xué)校也會因其資金來源組成，其法律地位等等有良莠不齊的現(xiàn)象。民辦學(xué)校屬于特殊的“企業(yè)”，原因在于其本質(zhì)不是為了營利，目前民辦學(xué)校存在營利和非營利兩類，即使是營利性的民辦學(xué)校也只能有限度地支配部分的營利，營利的大部分仍用于辦學(xué)投入。與企業(yè)運(yùn)營相同的是為了保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有效地進(jìn)行管理。

1.1外部環(huán)境

1.1.1法律環(huán)境

民辦學(xué)校制度與公辦學(xué)校制度是有差異的，以其舉辦主體和辦學(xué)體制的多元化發(fā)展而區(qū)別于公辦學(xué)校制度。在對民辦學(xué)校進(jìn)行合理的分類以及如何在合理分類基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的管理，是當(dāng)前學(xué)校制度建設(shè)的重要一環(huán)，也是為民辦教育管理提供法律依據(jù)的很重要的一步。

2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》把民辦學(xué)校的分類管理改革納入了教育體制改革的總體部署，由此開始了民辦學(xué)校分類管理的改革進(jìn)程。2015年提交全國人大常委會審議的《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》三部法律的修正案草案，其中《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案審議的焦點(diǎn)就集中在民辦學(xué)校分類管理制度如何保護(hù)民辦學(xué)校及其舉辦者的合法權(quán)益，如何調(diào)動民間辦學(xué)的積極性等方面?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā沸拚妇褎h除關(guān)于“任何組織與個人不得以營利為目的舉辦學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)”的規(guī)定，為營利性民辦學(xué)校的合法化打下了基礎(chǔ)。但有關(guān)民辦學(xué)校分類管理上仍有一些核心問題未能取得共識，為統(tǒng)一社會各界思想，平穩(wěn)推進(jìn)改革進(jìn)程，全國人大常委會要求繼續(xù)對民辦學(xué)校分類管理制度做進(jìn)一步研究和完善，決定暫緩?fù)ㄟ^《民辦教育促進(jìn)法》修正案。

至此民辦學(xué)校的分類管理改革已經(jīng)引起了來自民間資本的關(guān)注，許多上市公司都對投資教育行業(yè)充滿著期待，僅2015年就有多家主營其他業(yè)務(wù)的上市公司把目光轉(zhuǎn)向了教育產(chǎn)業(yè)，如中泰橋梁擬定增17.5億投資建設(shè)學(xué)校；銀潤投資擬收購學(xué)大教育，并擬投資17.6億用于學(xué)校投資；恒立實(shí)業(yè)擬募集30億元收購京翰英才并投資學(xué)校教育；洪濤股份擬以2.97億收購上海學(xué)爾森文化；威創(chuàng)股份擬以8.57億收購金色搖籃，等等。

1.1.2稅收政策

民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策近年來逐步配套出臺，主要體現(xiàn)在有關(guān)稅收、教育的政策法規(guī)中。如在營業(yè)稅和所得稅上國家對從事學(xué)歷教育的學(xué)校提供教育勞務(wù)取得的收入免征營業(yè)稅，具體包括：經(jīng)有關(guān)部門審核批準(zhǔn)，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)、伙食費(fèi)、考試報名費(fèi)收入；房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅的優(yōu)惠政策對民辦全日制大、中、小學(xué)校的教學(xué)用房、實(shí)驗(yàn)室、操場、圖書館、辦公室及師生員工食堂宿舍用地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對學(xué)校、托兒所、幼兒園自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。對財產(chǎn)所有人將財產(chǎn)贈給學(xué)校所立的書據(jù)，免征印花稅。對縣級以上人民政府教育行政主管部門或勞動行政主管部門審批并頒發(fā)辦學(xué)許可證，由企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經(jīng)費(fèi)面向社會舉辦的學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)，其承受的土地、房屋權(quán)屬用于教學(xué)的，免征契稅。對學(xué)校、幼兒園經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地，免征耕地占用稅，但學(xué)校從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營占用的耕地，不在免稅之列。對農(nóng)業(yè)院校進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)的土地免征農(nóng)業(yè)稅。對農(nóng)業(yè)院校進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在實(shí)驗(yàn)期間免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

1.2內(nèi)部環(huán)境

民辦學(xué)校是國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。民辦學(xué)校在辦學(xué)過程中有靈活性和自主權(quán)，但在其具體的學(xué)校架構(gòu)設(shè)置和辦學(xué)過程中缺乏規(guī)范性。

1.2.1學(xué)校管理體制不健全

在民辦學(xué)校，普遍存在著家族化管理現(xiàn)象，由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識，在管理過程中出現(xiàn)管理粗放，處理事務(wù)主觀性較強(qiáng)。民辦學(xué)校在管理的規(guī)章制度方面建設(shè)并不完善，運(yùn)行程序不規(guī)范，與公辦學(xué)校不同，公辦學(xué)校有嚴(yán)格的章程，有合理的管理制度，權(quán)力分布也比較均衡，但是在民辦學(xué)校權(quán)力通常掌控在董事長手里，甚至董事長直接參與辦學(xué)，干預(yù)學(xué)校日常的事務(wù)，校長對學(xué)校管理的權(quán)力得不到保障。

在一些民辦學(xué)校，財務(wù)情況，對資產(chǎn)管理的制度、會計核算辦法不完善，監(jiān)管不到位等等情況都會制約學(xué)校的發(fā)展。

1.2.2融資渠道困難

民辦學(xué)校從其性質(zhì)來看，無論是否營利都帶有明顯的公益性。跟一般的企業(yè)比起來，其投資回收期是明顯較長，隨著目前國家對教育規(guī)劃的重視，吸引了很多民間的資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，但在其后續(xù)的發(fā)展中資金投入仍是一個比較大的問題。學(xué)校資金來源主要還是學(xué)費(fèi)，而學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定是有嚴(yán)格的規(guī)定的，不能隨意提高。同時，校舍等學(xué)校的固定資產(chǎn)是不能抵押的（企業(yè)往往會通過抵押資產(chǎn)如廠房等等獲取資金），于是后續(xù)發(fā)展，由于投入不足會更加艱難。

1.2.3教師隊(duì)伍不穩(wěn)定

民辦教師的流動率是非常高的，原因在于在當(dāng)前的教育體系下，民辦教師是沒有納入到事業(yè)編制統(tǒng)一統(tǒng)籌的。民辦學(xué)校的定位為民辦非企業(yè)，本身并無獲得國家財政的支持或由于特殊的原因獲得很少的財政撥款。但是民辦教師跟學(xué)校是類似于企業(yè)和員工的雇傭關(guān)系，是通過勞動合同聯(lián)系在一起的。簡單地說，其實(shí)跟一般的企業(yè)員工無異，只不過崗位名稱是教師。民辦教師無法獲得像公辦有事業(yè)編制的教師一樣的待遇，也沒有相關(guān)的法律保障民辦教師的福利待遇。

在民辦學(xué)校教師的職業(yè)發(fā)展受到阻礙，這也是民辦學(xué)校師資隊(duì)伍不穩(wěn)定的一個重要原因。民辦教師在進(jìn)職稱，進(jìn)行科研項(xiàng)目課題申報方面都比較困難。教師待遇的差距，職業(yè)生涯的發(fā)展艱難，這是民辦學(xué)校在今后發(fā)展中需要考慮的一個重要方面。

1.2.4生源質(zhì)量和數(shù)量得不到保證

生源對民辦學(xué)校來說是非常重要的，可以說得上是生命線。由于目前很多民辦學(xué)校尚處于起步階段，教學(xué)環(huán)境，教學(xué)質(zhì)量加上國人的傳統(tǒng)觀念等等都跟公辦學(xué)校有一定距離。家長和學(xué)生在選擇學(xué)校的時候都會優(yōu)先考慮公辦學(xué)校，因此民辦學(xué)校在招生的過程中難以招到優(yōu)質(zhì)的生源，學(xué)生的報到率不高都是民辦學(xué)校面臨的一個困境。

2促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展的對策

2.1在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法辦學(xué)

在民辦學(xué)校辦學(xué)的過程中，依法辦學(xué)是第一位的，其次可以在法律允許的范圍內(nèi)有所創(chuàng)新，形成符合自身實(shí)際情況的辦學(xué)特色。當(dāng)前，對于民辦學(xué)校的管理在分類管理這方面已初有文件，對于不同類型（主要是辦學(xué)初期資金來源不同）的管理已在規(guī)范化的道路上邁出了重要的一步。

2.2完善學(xué)校的各種管理規(guī)章制度

無規(guī)矩不成方圓，學(xué)校是教書育人的地方，“規(guī)矩”尤為重要。民辦學(xué)校作為公辦教育的一個重要補(bǔ)充，在管理上要規(guī)范內(nèi)部管理機(jī)制，克服在辦學(xué)過程中由于出資者的干擾造成的管理隨意。在面對民辦學(xué)校家族式、家長式的粗放管理模式的時候，可以參照家族企業(yè)的做法（所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離），形成規(guī)范、科學(xué)的辦學(xué)機(jī)制。

在決策機(jī)制上，要完善決策制度和監(jiān)事制度，規(guī)范議事規(guī)則、運(yùn)作程序等，依法制定學(xué)校章程，推行民主管理，保障校長行使獨(dú)立管理教育教學(xué)的職權(quán)，充分發(fā)揮學(xué)校教職工代表大會民主監(jiān)督、參與學(xué)校管理的重要作用。同時，健全民辦學(xué)校會計核算辦法、資產(chǎn)管理制度、財務(wù)監(jiān)管制度，努力做到財務(wù)公開、透明。

2.3政府為民辦學(xué)校發(fā)展助力

民辦學(xué)校的發(fā)展對國家教育事業(yè)是有利的，是社會資源的整合優(yōu)化的一個表現(xiàn)。在對待民辦學(xué)校，政府可以有針對性地給予相應(yīng)的支持，對非營利性民辦學(xué)校，在教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等方面給予一定資助，這有利于民辦學(xué)校的教師成長；對營利性民辦學(xué)校，政府可以通過購買公共教育服務(wù)或委托管理等方式，委托其承擔(dān)有關(guān)教育和培訓(xùn)任務(wù)，撥付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化其辦學(xué)資金構(gòu)成。還可以對辦學(xué)有特色的，成績突出的民辦學(xué)校給予獎勵性的資助，激勵民辦學(xué)校辦學(xué)，充分發(fā)揮公共財政的調(diào)控作用，引導(dǎo)民辦學(xué)校辦出水平、形成特色。

2.4學(xué)校提高教師待遇，完善保障機(jī)制

目前，民辦學(xué)校的教師待遇還處于一個比較低的水平，保障機(jī)制有待完善，提高民辦學(xué)校教師社會保障水平，維護(hù)教師權(quán)益，既有助于穩(wěn)定現(xiàn)有教師隊(duì)伍，又有助于抓住在教育開放和國際化背景下吸引優(yōu)秀人才、為教師隊(duì)伍注入新活力的歷史機(jī)遇。民辦學(xué)校應(yīng)該根據(jù)辦學(xué)的實(shí)際情況，本著尊重人才，留住人才的宗旨在教師待遇方面逐步推進(jìn)，縮小民辦教師與公辦教師在待遇方面的差距，解決好教師大后方的問題，使教師可以全身心的投入到教育事業(yè)中。

教育部門在教師職稱評定上應(yīng)該同等對待民辦教師和公辦教師，使民辦教師的權(quán)益得到保障。在教師的培養(yǎng)，比如相關(guān)的培訓(xùn)應(yīng)該對民辦教師開放，還可以開展公辦教師與民辦教師的交流，相互學(xué)習(xí)，共同進(jìn)步。

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