韓振燕 夏 林 李 躍

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210001)

失獨老人指的是失去獨生子女的60歲以上人口，準確地說是響應計劃生育政策的獨生子女家庭中失去獨生子女的60歲以上人口。劉鴻雁等〔1〕對我國15～29歲獨生子女人口規(guī)模的推測，可大致估計我國每年至少產生82 460人15～29歲的獨生子女死亡人口，從而產生8.25萬個失獨家庭和16.5萬失獨父母。由此可見，我國失獨家庭數量將會因人口老齡化，人口高齡化和高計劃生育率趨勢的加劇而逐漸增加。

1 失獨老人的角色特點

1.1失獨老人群體是“政策后遺癥”產物 失獨家庭產生的直接原因在于獨生子女的非正常死亡，而其產生的根本原因則在于計劃生育政策的執(zhí)行。計劃生育政策作為特定國情背景下的特殊選擇，其在合理控制我國人口規(guī)模、緩解資源使用壓力等方面產生了積極影響。但隨著計劃生育政策的長期施行，其所帶來的負面效應也逐漸累積，失獨家庭現象便是這一政策的直接負面產物。

1.2失獨老人群體具有被動性 以社會角色獲取的主觀意愿來劃分，可以把人們在社會中扮演的角色分為主動性角色和被動性角色。主動性角色指的是那些個人主觀決定占主導地位的角色，例如慈善家、公益組織者。相反，被動性角色指的是那在些社會角色的獲取上個人主觀不占主導地位的角色，這些角色多為某些公共政策負外部性的產物，例如失獨者，其失獨身份的獲取完全被動于自己獨生子女的生存狀況。

1.3失獨老人群體具有不可逆性 與一般的社會角色不同，失獨老人群體角色的認定具有不可逆性。這主要是因為作為失獨者的中老年人大多失去了再度生育的能力。即使出現個別失獨父母重新擁有了具有直系血緣關系的子女，但是這無法改變自身失獨者的身份，因為，從概念上說再度擁有孩子的父母便不再是嚴格意義上的獨生子女父母。

2 失獨老人的養(yǎng)老保障困境

2.1失獨老人養(yǎng)老政策邊緣化，保障范圍覆蓋狹小 《中國人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條指出“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”。《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》(國人口發(fā)〔2007〕78號)指出扶助對象應同時符合以下條件：①1933年1月1日以后出生；②女方年滿49周歲；③只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女；④現無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾(傷病殘達到三級以上)。從現有的法律法規(guī)可以看出國家層面有關失獨老人的規(guī)定還是以籠統(tǒng)的說明為主，缺乏詳細的注解，地方政府究竟以什么樣的方式、以多長的幫助周期等問題還不明確。此外，對于失獨群體幫扶資格的審定也過于嚴格，需要同時滿足四項條件才可以獲得相應的補償。并且對于失獨群體的幫扶還是以經濟補償為主，忽略了失獨老人精神關愛等非物質層面的需求。

2.2政府財政補貼力度小，失獨老人基本生活質量難有改善 《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》中明確了對失獨老人經濟補償的具體標準：由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止；獨生子女傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康復為止。然而，考慮到物價上漲和人民幣購買力下降等因素，政府所給予的經濟補助基本上改善不了失獨老人的生活質量。根據收集的資料整理發(fā)現包括北京、上海、廣東在內的21個省、直轄市(市)對失獨老人的經濟幫扶平均每月為366元/人，遠低于當地2013年月最低工資水平的平均值1 174.5元/人，其中包括山東、四川、北京、青海、上海、海南、云南、廣東、浙江杭州、浙江寧波、河南鄭州、重慶在內的12個省(市)的補助水平不及所在地月最低工資水平的20%；此外，除深圳、陜西之外其余的省市補助水平都未達到當地月最低工資水平的50%(見表1)?？梢钥闯?，各級政府尤其是地方政府對于失獨老人的現有的補償水平還難以保障 失獨老人的基本生活質量。

表1 各省(市)失獨家庭補償標準和2013年月最低工資水平

2.3養(yǎng)老機構嚴重短缺，難以滿足失獨老人的養(yǎng)老服務需求 根據2011～2013年中國統(tǒng)計年鑒的數據〔2～4〕顯示，2010～2012年老年養(yǎng)老機構數量及職工數量 見表2。

表2 2010～2012年老年養(yǎng)老機構數量及職工數量

另根據2011～2013年中國統(tǒng)計年鑒數據〔2～4〕顯示的我國養(yǎng)老服務機構床位數的情況，得知2010～2012老年人和殘疾人床位數分別為316.1萬張(90.4%)、369.2萬張(93.1%)、416.5萬張(92.7%)。根據韓振燕等〔5〕對江蘇省老年人口養(yǎng)老需求的調查結果顯示，江蘇省約有5%的老年人口希望入住養(yǎng)老機構。以該比例為基礎，根據2011～2013中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒顯示，我國65歲以上人口數分別為11 894萬人、12 288萬人、12 714萬人，可以算出2010～2012年65歲以上欲入住老年機構人數分別為594.7萬人、614.4萬人、635.7萬人。

根據老年服務機構數和65歲以上欲入住老年機構人數，可以得出2010～2012年每機構擁有的養(yǎng)老人口數分別為151人、153、152人。再根據每機構在職職工人數，可以計算出2010～2012每機構入住老人數與每機構在職職工人數之比分別為26∶1、26∶1、31∶1。

綜上，出我國現如今老年服務機構數遠遠無法滿足老年人的需求。與非失獨老人相比，失獨老人因失去子女從而對養(yǎng)老機構的需求程度更高。養(yǎng)老機構緊缺實際在一定程度上反映了現今我國養(yǎng)老服務市場發(fā)展相對滯后的問題。與美國、日本等養(yǎng)老服務市場發(fā)育健全的國家相比，我國養(yǎng)老服務市場在養(yǎng)老服務的類別、養(yǎng)老服務的項目等方面均有很大的提升空間。如此滯后的養(yǎng)老服務市場很難滿足失獨老人包括生活起居護理、心理咨詢等多層面的養(yǎng)老需求。

2.4失獨老人心理慰藉匱乏，精神養(yǎng)老亟待加強 失獨老人的心理問題主要體現在情感寄托喪失、社會尊重缺失和人際交往障礙3個方面。在情感寄托方面，失獨老人放不下對養(yǎng)育多年子女的思念，常常會引發(fā)不同程度的憂郁癥狀，多表現為寡言、自閉、精神低落。失獨夫妻之間對于子女的思念之情往往會相互影響，從而會進一步加重失獨老人對喪子(女)的精神負擔。從社會尊重方面，我國老年人的養(yǎng)老觀念還是以子女贍養(yǎng)的居家養(yǎng)老為主。中國家庭往往將子女認定為自我養(yǎng)老的依靠和保障，認為無子贍養(yǎng)、無子送終是難以接受的。失獨老人正是處于這種道德漩渦之中，自我層面接受不了無子養(yǎng)老的現實，社會層面也對無子養(yǎng)老不予認可，如此雙重壓迫引發(fā)了失獨老人在社會尊重方面的缺失與不安。從人際交往層面，失獨老人大多會因怕看見別家子女孝順父母而心生傷感，而主動選擇減少與人的交往。長期的精神壓抑也是導致失獨老人自殺的誘因之一。

3 失獨老人多元主體養(yǎng)老保障對策措施

失獨老人的養(yǎng)老需求主要體現在經濟物質需求、生活護理需求和精神慰藉需求等3個方面。由于失獨老人的角色特點，其養(yǎng)老問題僅僅通過政府則無法滿足其所有需求。因此，從失獨老人養(yǎng)老需求的多元性及政府物質一元養(yǎng)老的局限性出發(fā)，提出應積極發(fā)揮政府在制度保障與經濟保障上的主導作用；以社會力量中的非政府組織、微利組織為補充，積極完善老齡產業(yè)服務體系；并充分整合失獨老人擁有的資源，嘗試以房養(yǎng)老、老年長期護理保險，建立失獨者自發(fā)組織等形式來構建符合失獨者需求的政府主導、社會支撐、個人參與的失獨老人多元主體的養(yǎng)老保障體系。

3.1政府主導主體

3.1.1明確政策制度內容，擴大保障主體范圍，簡化所需手續(xù) 首先，《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》中指出的4個基本條件過于嚴苛，作為一項扶助性的政策應該適當放松扶助資格審核的條件，例如可以將“女方年滿49周歲”的條件補充為“女方年滿49周歲或未滿49周歲喪失生育能力的已婚已育女性”。其次，應該提高《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》規(guī)定的補貼標準如將當地最低生活標準作為補貼標準，將失獨老人劃入“五保戶”等。最后，政府應該在《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》的基礎上出臺相應的細則，增強對幫扶制度的解讀，這樣既可以明確各級政府和相關部門的責任，又可以為失獨老人權益保護提供依據。除了在政策層面進行保障，政府還應該根據失獨老人的實際需求制定相關的制度來簡化失獨老人的相關辦理手續(xù)。對于有入住養(yǎng)老院需求的失獨老人來說，可以免除其子女擔保的相關規(guī)定，按照“五保戶”的入住手續(xù)進行辦理；對于患有重大疾病需要手術進行治療的失獨老人可以取消由子女簽字許可的規(guī)定，改由失獨老人兄弟姐妹等直系親屬進行簽字許可；對于渴望收養(yǎng)孤兒或是災區(qū)兒童的失獨者，政府可以讓失獨者優(yōu)先選擇，適度降低領養(yǎng)條件，簡化領養(yǎng)手續(xù)等。

3.1.2豐富失獨老人養(yǎng)老資金來源和構成，加大政府補貼力度 根據2011～2013年中國統(tǒng)計年鑒數據〔2～4〕顯示，我國2010～2012年社會保障與就業(yè)支出總額分別為9 130.62億元、11 109.40億元、12 585.52億元，分別占當年財政總支出的10.16%、10.17%、10.00%，而西方國家社會保障支出占財政支出的比例遠高于我國，加拿大是39%，日本是37%，澳大利亞是35%。不難看出我國政府對于失獨老人的補貼力度太不足，中央政府和地方政府需要加大對失獨老人的經濟支持，這種經濟支持的增加是建立在財政有所余力的前提之下。另一方面，從現有的經濟支持來源上看，失獨老人的經濟救助大部分來自于政府的財政支持，但政府的補貼標準僅在于保障失獨老人最低的生活要求，僅僅依靠政府的經濟幫助還難以保證失獨老人具有基本的生活保障。因此，應該為失獨老人建立一套多來源多層次的養(yǎng)老補貼來源體系：以國家社會保險為基礎，為失獨老人設立自己的個人賬戶，中央財政、省級財政、市級財政、縣級財政、企業(yè)集體組織按不同的比例予以補助，再加上社會福利機構、養(yǎng)老基金會的捐助，共同構成失獨老人養(yǎng)老經濟幫扶體系。

3.1.3增加政府購買養(yǎng)老服務的數量和內容 為了滿足失獨老人的養(yǎng)老服務需求，政府可以通過委托代理或直接出資的方式購買養(yǎng)老服務。委托代理方式是指政府出錢購買養(yǎng)老服務，由市場提供養(yǎng)老服務，政府與提供方簽訂購買合同，政府不作生產者只作購買者。為了滿足失獨老人經濟、生活、精神三方面的需求，政府可以為失獨老人建設一個虛擬的“養(yǎng)老服務超市”，在“養(yǎng)老服務超市”中可以有生活護理方面，如定期醫(yī)療檢測、日常家務、“適老性”居家改裝等；精神關愛方面，如心理咨詢、失獨老人俱樂部等內容，失獨老人根據自己的需求選擇適合自己所需的養(yǎng)老服務內容，從而為“失獨”者制定個性化的養(yǎng)老服務方案。政府購買養(yǎng)老服務的資金應該由政府和“失獨”者共同按比例分擔，提供養(yǎng)老服務的組織機構應該定位于“微利”和“公益”雙重性質，以社區(qū)作為依托，由社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)家政服務機構作為技術支持，以社工作為人員補充來共同豐富失獨老人的養(yǎng)老服務項目。

3.2社會支撐主體

3.2.1“微利性”組織參與 與非盈利組織不同，“微利性”組織允許各組織在維持正常機構運行的前提下對服務對象征收一定費用，但其公益性目的仍大于其盈利性目的，是介于非盈利組織和盈利組織之間的組織類型。之所以引入“微利性”組織，主要是因為在給失獨老人提供養(yǎng)老服務的過程中需要耗費相關的運行成本和人力成本，考慮到我國現在公立養(yǎng)老機構的發(fā)展實際，完全依靠公立養(yǎng)老機構難以滿足老年人的需求，因此，需要通過發(fā)展“微利”性質的民辦養(yǎng)老機構或企業(yè)來滿足失獨老人的多樣養(yǎng)老需求?！拔⒗浴苯M織的優(yōu)勢在于不僅可以提供多樣的養(yǎng)老保障活動，如失獨老人心理咨詢、失獨老人輔助看護等，還可以吸引更多的投資者進入該領域，減輕政府的負擔。

3.2.2發(fā)揮市場調節(jié)作用，發(fā)展老齡服務產業(yè) 根據2011年《中國老年事業(yè)發(fā)展公報》內容，老年事業(yè)除了包括基本的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以外，還涉及老年文化、老年體育、老年維權和養(yǎng)老服務四個領域。針對失獨老人經濟、生活、精神三方面的養(yǎng)老需求，可以引入以房養(yǎng)老和老年長期護理保險等具有發(fā)展前景的養(yǎng)老服務產品。

3.2.2.1以房養(yǎng)老 以房養(yǎng)老狹義上講，即“倒按揭”，投保人將房屋產權作抵押，按月從保險公司領取現金直到身故，相當于保險公司通過分期付款(按月支付)的形式，收買投保人的房屋產權〔6〕。其主要的方式主要有三種：抵押房式，用自己的獨立房產權與有資質的銀行簽訂協議，銀行每月支付一定金額的養(yǎng)老金直至抵押老人去世，去世后房屋歸銀行所有；出租房式，以出租的形式用租金養(yǎng)老；出售房式，將房屋變賣款項作為自己的養(yǎng)老費用。傳統(tǒng)的非失獨老人的獨立房產權存在遺產分配的問題。失獨老人沒有直系子女進行房屋產權繼承，這增加了以房養(yǎng)老在失獨老人群體中實行的可行性。值得肯定的是，以房養(yǎng)老方式在一定程度上可以解決失獨老人日后生活資金來源的問題，并且失獨群體以房養(yǎng)老方式的有益經驗可以幫助以房養(yǎng)老方式在更廣的范圍內推行。

3.2.2.2老年長期護理保險 老年長期護理保險是指對被保險人因為年老導致生理或心理上的某些功能全部或部分喪失，致使生活無法自理，需要入住專門機構接受長期的康復護理或在家中接受他人護理時支付的各種費用所提供保障的一種保險〔7〕。長期護理保險大致有兩類：①屬于商業(yè)保險的范疇，采用自愿保險的方式；②屬于社會保險范疇，采用強制保險的方式?？紤]到失獨老人群體的獨立性和其經濟條件，失獨老人長期護理保險應該采取商業(yè)性質和社會性質相結合的方式。具體操作如下：①參保對象可以擴大至失獨群體，不一定要求年齡滿60歲；②參保方式采取自愿參保的方式；③分為基礎長期護理保險和優(yōu)質長期護理保險；④資金籌集由政府和失獨老人共同平均分擔；⑤資金運營由政府進行統(tǒng)一管理，可以委托商業(yè)金融機構進行適度投資；⑥保險的償付應該分為參保年限和參保金額兩檔，針對60歲之前的失獨者可以采取達到一定參保年限的方式，對于60歲及以上的失獨者可以采取達到一定金額的方式。老年長期護理保險的參保內容是具體的服務，因此，培育具有專業(yè)素質的護理團隊至關重要，我國可以將基礎的護理幫扶機構安置在社區(qū)，以社區(qū)醫(yī)院作為依托，以社工作為主體，由各個社區(qū)進行基層管理，只有以優(yōu)質專業(yè)的護理服務作為保障，長期護理保險的作用才可以得到發(fā)揮。

3.2.3個人參與主體 由于失去唯一的子女，失獨老人在受創(chuàng)后產生應激障礙，突發(fā)的創(chuàng)傷使失獨老人出現自卑、害怕與人接觸等心理疾病，心理壓力長期得不到緩解會誘發(fā)生理疾病，嚴重的會引發(fā)抑郁癥，產生自殺傾向〔8,9〕。因此，盡早擺脫喪子的心理陰影，是幫助失獨老人的基礎，而這需要失獨老人自我的開導和排解〔10,11〕。失獨老人可以建立專門屬于自己的非正式組織，可以是實體組織也可以是虛擬組織〔12,13〕。作為實體性的失獨老人協會可以在本地成立相應的失獨小組，定期聚會，交流自己的生活經歷及勉勵剛剛成為失獨的老年人，這樣可以讓同為失獨的老年人找到相互傾訴的對象。作為虛擬組織的失獨QQ群、失獨論壇等可以打破地域的限制，利用網絡在更大的范圍內傳播失獨老人的經歷與感想。 失獨老人可以在網上與其他失獨者交流，讓自我身份得到重新的認可，找到感情的寄托。這樣的自發(fā)性組織不僅可以解決失獨者自身的心理問題，還可以引起社會的關注，成為一個有組織、有內容的社會群體，這種行為的主動傳播效應是僅依靠外界被動關注無法企及的。

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