金一鼎

（安徽大學管理學院）

自我國政府2004年發(fā)布《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，2015年在《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》中明確提出在2020年徹底實現(xiàn)交通、醫(yī)療、教育、環(huán)境等民生保障服務相關領域的政府數(shù)據集在統(tǒng)一數(shù)據開放平臺基礎上向社會開放。在此期間，一些地方政府陸續(xù)建立起政府數(shù)據開放服務性質的網絡平臺，這些平臺實現(xiàn)了政府數(shù)據多領域、跨部門的統(tǒng)一開放，避免了政府數(shù)據開放途徑龐雜、標準不一的弊端。目前大多數(shù)平臺仍處于建設完善階段，在數(shù)據開放、平臺建設、互動交流等方面存在很大不足。其原因很大程度上不是技術不到位，更多的是數(shù)據開放價值理念認知的偏差，從而導致錯誤的數(shù)據開放傾向和不當?shù)拈_放策略。因此，文章從信息資源的價值實現(xiàn)角度出發(fā)，對政府信息資源不同價值進行歸納組合，針對不同價值偏向的信息資源實施定向策略，并以此對地方政府數(shù)據平臺建設、開放策略的選擇和未來國家數(shù)據統(tǒng)一開放平臺的建設發(fā)展提出相關參考建議。

1 文獻綜述

就當前信息資源的相關研究來看，一般認為：“廣義的信息資源是人類社會信息活動中積累起來的信息、信息生產者、信息技術等信息活動要素的集合。而狹義的信息資源是人類社會經濟活動中經過加工處理有序化并大量積累后有用信息的集合，如科技信息、政府信息、社會信息、市場信息等，都是信息資源的重要構成要素?！保?］本研究基于狹義的信息資源的內涵對政府信息資源的價值進行探討研究。政府數(shù)據包含于政府信息資源之中，政府數(shù)據開放是政府信息公開的主要內容和形式，多數(shù)政府在政府數(shù)據開放過程中沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。［2］

（1）政府信息資源價值的劃分。目前，國內學者對政府信息資源價值的研究主要著眼于實現(xiàn)信息資源價值的增值。張海濤等基于經濟計量學將信息資源的價值劃分為初始價值和增值價值，認為信息資源的總價值是信息資源初始價值與增值價值之和。［3］韓娜娜等提出將政務信息資源劃分為知曉性價值和應用價值，其中應用價值根據信息資源的使用目的劃分為基礎應用價值和高級應用價值，基礎應用價值是在政府本身使用過程中實現(xiàn)的，高級應用價值則需要形成政府信息資源對接企業(yè)開發(fā)利用的模式才能得以實現(xiàn)。［4］與這種劃分相類似的還有羅賢春等提出的憑證性、知曉性、應用性三型價值劃分方式，及新興媒介應用中政務信息的三類價值，增加了對于政府本身具有重要意義的信息資源憑證性價值。［5］根據政府信息資源的性質，夏義堃將政府信息資源劃分為行政性信息資源、公益性信息資源和商業(yè)性信息資源，且這三者都有潛在的價值，通過開發(fā)利用都可以實現(xiàn)增值，其中商業(yè)性信息資源具有很高的潛在經濟效益。［6］陳蘭杰等則從哲學和管理學角度對信息資源的價值進行了劃分。［7］

（2）政府信息資源價值的認知。國內對政府信息資源價值的認知還存在分歧，對于政府信息資源價值的認知多是基于不同學科背景和知識，但大多數(shù)學者的觀點都注重政府信息資源的應用或者說實現(xiàn)信息資源的增值。傳統(tǒng)意義上的政府信息開放是為了建立“誠信政府”，樹立政府權威，提升政府公信力。到了大數(shù)據時代，關注應用價值的實現(xiàn)是政府數(shù)據開發(fā)的新特點，也是對數(shù)據開放的新要求。政府信息資源價值的實現(xiàn)主體包含了政府本身、公眾和社會組織，在傳統(tǒng)政府開放過程中公眾和社會組織難以參與其中。但隨著國內外政府開放理論和實踐的深入，不僅要求保證政府信息的公開透明，同樣要求公眾和社會組織的參與，實現(xiàn)政府與其他主體的協(xié)作。在政府數(shù)據開放的過程中，政府信息資源是政府采集處理的，面向所有公眾和社會組織，特別是存在需求的公眾或組織。因此，在進行數(shù)據開放的過程中，首先需要明確政府信息資源的價值狀態(tài)，結合信息資源價值的實現(xiàn)，針對性地制定策略來指導政府數(shù)據平臺的建設和政府數(shù)據的開放。在政府數(shù)據開放的過程中，信息資源的價值實現(xiàn)不是簡單的實現(xiàn)價值增值，而是不同價值的組合。

（3）政府數(shù)據開放平臺存在的問題。數(shù)據開放策略是為了實現(xiàn)政府數(shù)據的有效開放。從我國數(shù)據開放的實踐和國內部分學者的相關研究來看，目前已有政府數(shù)據平臺在數(shù)據開放過程中主要在數(shù)據量及種類、數(shù)據格式標準、數(shù)據管理、數(shù)據授權、數(shù)據應用和用戶參與等方面存在不足（見下表）。因此，數(shù)據開放策略的選擇必須以問題為導向，以現(xiàn)實為出發(fā)點。

表 政府數(shù)據平臺開放存在的問題

2 政府數(shù)據開放定向策略矩陣

2.1 政府數(shù)據開放定向策略的邏輯基礎

政府數(shù)據平臺是政府數(shù)據開放的重要載體和形式，在建設國家和地方政府一級數(shù)據開放平臺的背景下，單純從政府或用戶對象角度探討政府信息資源的價值是不全面的。需要明確的是政府數(shù)據平臺面向的不僅僅是普通民眾或是社會組織，政府同樣承擔著平臺建設開放和間接用戶的雙重角色。因此，筆者結合國內學者對政府信息資源價值的相關認知和理論，針對政府數(shù)據平臺建設和數(shù)據開放中兩大主體對象，提出信息資源價值差異分域的設想（見圖1）。

圖 1 政府信息資源價值分域圖

政府信息資源價值分域圖從政府和數(shù)據開放對象兩大主要價值實現(xiàn)對象出發(fā)，結合雙方對政府信息資源需求的共同特點——即目前國內學者普遍關注的信息資源的應用價值，以政府信息資源的應用性作為矩陣的橫向維度，以開放性作為縱向維度。應用性維度包含政府信息資源的憑證性價值起點和應用性價值終點。其中，憑證性價值代表政務信息資源具有真實性和權威性，是基礎層次的價值體現(xiàn)，作為事后查考的情境再現(xiàn)、業(yè)務關聯(lián)和法律證據，發(fā)揮備用功能。信息資源的憑證性價值多在政府本身使用時體現(xiàn)，而應用性價值則意味著用戶導向，在民眾和社會使用時得以實現(xiàn)。通常一類政府數(shù)據的憑證性價值越高，其應用性價值就相對越低。開放性維度包含區(qū)分政府信息資源開放程度的保密性價值和知曉性價值。根據我國《政府信息公開條例》，政府信息資源是有公開限制的，并不是所有的政府信息民眾都可以了解或是申請公開。而政府數(shù)據開放也存在著限制性，事實上公眾或社會組織的需求同政府數(shù)據開放的重要矛盾便在于此。一方面民眾希望政府能夠盡可能多地公開數(shù)據信息，而另一方面政府出于政策執(zhí)行、社會穩(wěn)定甚至政府本身的考量盡可能的“少開放，簡開放，假開放”。這也就意味著保密性價值越高，信息資源的知曉性價值就越低。因此，在政府數(shù)據開放過程中必須關注相關信息資源的開放性。

2.2 政府數(shù)據開放定向策略矩陣的構建

基于政府數(shù)據平臺建設開放過程中信息資源價值差異分域的構想，筆者構建了政府信息資源價值相互差異的四大區(qū)域：憑證—保密價值區(qū)，憑證—知曉價值區(qū)，應用—保密價值區(qū)，應用—知曉價值區(qū)。針對政府信息資源價值的差異，在平臺建設和數(shù)據開放中要有效實現(xiàn)信息資源的價值必須針對性地采取不同的措施和策略，由此形成了基于價值差異的定向策略矩陣（見圖2）。

圖 2 政府數(shù)據開放定向策略矩陣

根據《開放數(shù)據晴雨表》指出的所有民眾對政府數(shù)據都具有知曉的權力和政府開放主體地位的雙重考量，結合圖1和圖2，筆者提出幾條具體開放策略。① 對“憑證—知曉價值區(qū)”的信息資源，應當采取完全開放的策略。一方面因為該類信息資源本身不具有機密性，政府沒有不公開的必要；另一方面，根據相關信息公開法律法規(guī)，民眾和社會也有權利知曉并要求政府進行公開。據此該區(qū)域政府數(shù)據便定位到公民權要求開放的數(shù)據 （Data for People’s Rights）。②“憑證—保密價值區(qū)”的信息資源在初始條件上就具有開放的限制性（DataforSomeone）?？紤]到政府權力和其本身對保密的需要，以及民眾和社會組織難以對其進行再開發(fā)和利用，在數(shù)據開放過程中，對于這類數(shù)據應該不予以公布，并制定相關的利用方針，在特殊情況下進行限制性的利用；同時具有“應用性價值”和“保密性價值”的信息資源，政府承擔其主要開放責任，也涉及政府本身的公共責任問題。這與《開放數(shù)據晴雨表》的概念相類似，因此引用為據政府責任而逐步開放的數(shù)據（Data for Government Accountability）。［14］面對迫切的民眾及社會需求同信息保密需要的矛盾時，應當采取逐漸開放的策略。以軍事技術的開放利用為例，美國等西方國家在“軍轉民”方面的努力就卓有成效，高度實現(xiàn)了軍事技術的民用轉化；而我國在軍民融合國家戰(zhàn)略的指導下，積極進行“軍轉民”、“民參軍”的實踐，允許企業(yè)進入相關領域，實現(xiàn)互動，助力經濟民生事業(yè)的發(fā)展。因而，在政府數(shù)據平臺建設和開放過程中對于類似信息資源也應當采取相應的方式，逐漸開放部分信息資源權限，促進信息資源的有效利用。③對于應用性與開放性價值并存的信息資源，應當重點進行開放和開發(fā)。應用性價值和開放性價值凸顯的信息資源，是信息開放的主要構成部分，對這類信息資源進行開放最具有必要性。因為不論從政府還是社會民眾角度來看，這類信息資源都擁有最好的開放條件。從信息資源價值增值的角度來看，這類信息資源具有很大的數(shù)量基礎，也最易進行開發(fā)和利用。因此，該區(qū)域政府數(shù)據也就成其為面向全民開放的數(shù)據（DataforEveryone）。

3 價值差異下的政府數(shù)據開放問題分析

截止目前，我國并未建成統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺，全國有數(shù)十個政府數(shù)據服務開放性質的網絡平臺，大多都處于建設完善的階段。針對現(xiàn)有政府數(shù)據平臺存在的不足，結合政府信息資源價值差異的屬性，可以歸納出政府數(shù)據平臺建設開放過程中存在的兩大傾向。

3.1 重保密性價值，輕知曉性價值

現(xiàn)有政府信息開放法律法規(guī)規(guī)定保障社會公眾對于政府信息知情權的同時，也明確了存在開放限制的政府信息。這在政府信息開放過程中具有重要意義，但在實踐過程中難免存在偏差，民眾同政府信息仍然隔著一道緊鎖的“玻璃門”。正如李克強總理在推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革電視電話會議指出的：“目前我國信息數(shù)據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費”，要‘樹立起公開是慣例，不公開是例外的自覺意識，突破掉不公開是常態(tài)，公開是找麻煩的舊思維’”。［15］

就當前已建立的政府數(shù)據開放平臺和開放情況來看，雖然大部分平臺實現(xiàn)了政府數(shù)據的主動開放，但在相關數(shù)據的開放數(shù)量、獲取和用戶參與上仍然存在諸多不足。如上表所示，當前大多數(shù)研究表明政府數(shù)據開放平臺存在數(shù)據量太少、缺乏統(tǒng)一的數(shù)據開放標準、政府同社會公眾的互動途徑缺乏、效率低下等問題。這意味著政府缺乏對數(shù)據開放的充分認識，仍然存在以政府為主、權力至上的固有思維，同時也缺乏接受民眾監(jiān)督的勇氣，更加偏向于政府數(shù)據的保密。部分政府部門還存在推諉責任、人為設置數(shù)據公開門檻的情況，保密需要成為不滿足公眾信息需求的擋箭牌。［16］這種情況下，一方面地方政府為完成任務而進行單向的數(shù)據開放，另一方面社會公眾只能被動地接受政府公開的數(shù)據信息。信息資源的知曉性價值的實現(xiàn)無從談起，而保密性價值在社會公眾眼中也存在疑問。

在大數(shù)據發(fā)展趨勢的推動下，我國政府接連發(fā)布關于政府信息公開以及大數(shù)據發(fā)展的工作安排和行動綱要。政府數(shù)據平臺的建設和開放工作必須改變當前為開放而開放的錯誤傾向，重新認識政府數(shù)據的保密性需要，以社會公眾作為數(shù)據信息開放的目標對象，保障公民的合法權益，實現(xiàn)政府信息資源的知曉性價值。

3.2 重憑證性價值，輕應用性價值

實際上，在政府數(shù)據平臺開放過程中還存在忽視應用性價值的傾向。一方面，我國正處于政府信息資源開放利用的萌發(fā)期以及數(shù)據信息的爆發(fā)期，政府缺乏信息資源處理和使用的經驗，對政府數(shù)據信息如何進行開發(fā)利用仍是當前政府甚至整個社會所共同面對的問題；另一方面，大多數(shù)政府部門仍然缺乏對數(shù)據信息進行開放應用的觀念，即使是已建立數(shù)據開放平臺的一些地方政府，也只是將數(shù)據開放作為服務的形式和工具，失去了最應該關注的價值理念。當前政府對信息資源應用性價值的忽視主要體現(xiàn)在數(shù)據開放平臺開放的數(shù)據格式較少，適用于后續(xù)開發(fā)利用的機讀數(shù)據匱乏，嚴重影響了開放數(shù)據的可用程度。在數(shù)據管理上，大多數(shù)據都是靜態(tài)數(shù)據，更新周期過長，信息的時效性低，導致應用性價值降低。此外，數(shù)據授權協(xié)議條款不清導致數(shù)據開發(fā)利用成果的權益保障不明確，從而造成社會缺乏信息資源開發(fā)動力。

對應用性價值的忽視是在政府長期重視數(shù)據信息憑證性價值的基礎上形成的。憑證性價值是政府權威體現(xiàn)的標志，通常在政府數(shù)據作為政策或是其他政府行為的依據時得以體現(xiàn)。事實上，當前大多數(shù)政府還存在以數(shù)據平臺作為政府開放民主外在形式手段的認識，在實際數(shù)據開放中出現(xiàn)應付式公開、選擇性公開、單向度公開的現(xiàn)象。政府更傾向于將相關數(shù)據信息作為自身行使公權力的輔助和保障，將有益于自身政策或是其他政府行為的數(shù)據進行選擇性公開，為應對民眾需求而進行應付式數(shù)據開放。這都體現(xiàn)了政府對數(shù)據信息憑證性價值的倚重，將其同自身行為的合法性和合理性聯(lián)系在一起，而忽視了政府數(shù)據本身的應用性價值。

從價值實現(xiàn)的角度出發(fā)，通過文獻研究發(fā)現(xiàn)在當前政府數(shù)據平臺開放過程中存在“兩重兩輕”的傾向，結合對政府信息資源價值分域的構想，在實際數(shù)據開放中政府信息資源價值分區(qū)也就產生變化，形成異變的價值分域圖（見圖3）。

圖3 政府信息資源價值分域變異圖

由于政府數(shù)據平臺開放過程中政府本身錯誤的價值傾向，政府數(shù)據的價值未得到正確的認識，甚至遭到扭曲。這就呈現(xiàn)了圖3中“憑證—保密價值區(qū)”的大幅度擴張，“應用—知曉價值區(qū)”的縮減。在實際中就表現(xiàn)出政府數(shù)據平臺數(shù)據開放數(shù)量、種類不足、缺乏對數(shù)據及時更新維護及同數(shù)據應用的銜接等問題。

4 政府數(shù)據開放策略選擇

針對政府數(shù)據平臺開放過程中存在的認識偏差及實際開放過程中表現(xiàn)出來的具體問題，從政府信息資源價值實現(xiàn)角度出發(fā)，結合政府數(shù)據開放定向策略矩陣，可從平臺本身數(shù)據供給和平臺用戶兩方面作出變革。

4.1 政府數(shù)據供給側改革

（1）界定數(shù)據價值，形成開放制度。作為政府數(shù)據開放的主體，首先，政府必須實現(xiàn)自身觀念的轉變，達到政府部門主動響應的效果。面對可能存在的政府“任性”的危險，政府數(shù)據開放應當建立具體可行的開放制度，將政府數(shù)據開放工作制度化，明確開放數(shù)量、類型、時間，避免應付開放、選擇開放的行為。同時對于政府數(shù)據的保密需要，需要政府在民眾社會信息需求與國家機密間權衡，明確相關數(shù)據開放與否，最終實現(xiàn)政府數(shù)據的逐步開放與利用。從政府數(shù)據開放定向策略矩陣出發(fā)，當前的核心問題在于糾正大部分政府部門對政府數(shù)據價值的認知錯誤，改變現(xiàn)存的“兩重兩輕”的傾向，逐漸放開，甚至完全開放具有應用性價值和知曉性價值的政府信息資源。對此，政府首先需要建立合理價值評估標準，重新對數(shù)據進行評估，界定政府數(shù)據的價值。其次，在此基礎上建立政府數(shù)據逐步開放制度，對于大部分政府數(shù)據做到逐漸開放，而對于既具有憑證性價值又具有保密性價值的數(shù)據，政府數(shù)據平臺可以實行合理的保密使用制度，在保證機密的同時又可以促進其憑證性價值的實現(xiàn)。

（2）以應用為導向，加強數(shù)據管理。政府數(shù)據的開放主要面向全社會民眾和組織，這就決定政府數(shù)據的開放必須關注社會民眾和組織的需求，關注政府數(shù)據平臺開放的數(shù)據的可用性。然而我國政府的數(shù)據開放，其數(shù)據是按照不同行業(yè)領域制定數(shù)據分類指標、數(shù)據采集標準和規(guī)范的，并由此造成了指標內容不一的問題。雖然一些政府數(shù)據平臺為用戶提供強大的數(shù)據管理功能，然而在標準不一的情況下便可能造成數(shù)據的錯誤，影響數(shù)據的實際開發(fā)利用價值。因而，政府數(shù)據平臺在形成數(shù)據開放制度的基礎上首先應當制定統(tǒng)一的規(guī)范和標準，實現(xiàn)數(shù)據格式標準的統(tǒng)一，為數(shù)據的進一步開發(fā)利用打好基礎。雖然我國關于數(shù)據采集的相關標準已經在審批，但在未來具體操作執(zhí)行過程中仍然需要依據數(shù)據應用的實際需要做出改變，或是借鑒已有的數(shù)據信息采集和處理制度。其次，信息資源的時效性在一定程度上決定了其應用性價值，以應用為導向的數(shù)據開放必須保證數(shù)據的及時更新和維護。一方面，政府數(shù)據平臺需要積極響應平臺用戶的需求，及時開放相關的政府數(shù)據，提供數(shù)據服務；另一方面，在數(shù)據公開后應積極維護更新，改變靜態(tài)數(shù)據充斥數(shù)據平臺的現(xiàn)象。此外，以應用為導向，需要明確相關政府數(shù)據的應用權限，積極引導鼓勵社會對政府數(shù)據的再開發(fā)和利用。

（3）注重主體協(xié)作，內部數(shù)據共享。科層制行政體制割裂了政府信息資源，政府機構按照不同職能和制衡原則設立，不同部門、不同級別的政府部門掌握著不同范圍、不同功用的信息資源，這就將一個原本完整的信息割裂開來，［17］也就導致了政府信息資源的多頭管理。雖然地方政府數(shù)據開放平臺實現(xiàn)了眾多部門數(shù)據信息的統(tǒng)一平臺開放，但是，在對相關領域數(shù)據信息的處理上還不夠細致，數(shù)據開放過程中部門銜接仍然有待完善。故而，政府數(shù)據平臺需要進一步加強部門內部的合作，建立有效的橫向及縱向協(xié)作溝通機制，真正實現(xiàn)政府內部信息資源的共享。此外，我國大多數(shù)地方政府數(shù)據開放平臺的數(shù)據多來源于政府部門本身，很少有第三部門參與其中。因此，如何具體改變政府數(shù)據信息“一家獨大”的情形，增強政府同社會主體間的聯(lián)動是未來政府數(shù)據平臺建設開放所需要關注的。

4.2 數(shù)據開放+用戶

（1）加強網站建設，拓寬互動途徑。政府數(shù)據平臺當前主要通過相關官方微博、微信同開放平臺用戶進行互動。但同樣存在缺乏獨立的信息發(fā)布、互動窗口的問題，或是網站平臺本身沒有建設用戶參與線上互動的功能。數(shù)據開放平臺所面向的是廣大民眾和社會團體組織，缺乏有效的信息互動反饋途徑不僅會影響數(shù)據開放平臺的使用率，難以提升政府數(shù)據開放工作效果，最終也不利于政府信息資源的有效利用。因此，相關政府數(shù)據開放平臺應在現(xiàn)有基礎上，加強網站建設，積極探索用戶線上線下有效參與功能的開發(fā)。如，開辟用戶交流社區(qū)，提供數(shù)據信息的線上評論、線下關注等功能，順應信息媒體的發(fā)展趨勢、滿足用戶的偏好和需求。

（2）用戶參與建設，數(shù)據開放升級。數(shù)據開放的目的不僅是為了保證民眾和社會對政府數(shù)據的知情權，更重要的是為了實現(xiàn)政府數(shù)據的價值。英美等國政府數(shù)據開放平臺不僅為用戶提供參與數(shù)據評分和評論的機會，還在網站上建立專門展示用戶開發(fā)的數(shù)據產品的功能區(qū)，并提供相應的下載鏈接。雖然國內政府數(shù)據開放平臺在數(shù)據開放過程中還需要強化基礎的數(shù)據開放工作，但在當前平臺基礎上，改變社會民眾在數(shù)據開放平臺建設中被動認知和低效互動的狀態(tài)，嘗試將平臺用戶納入政府數(shù)據開放平臺的建設中，積極發(fā)揮民眾及其他社會主體在政府數(shù)據開發(fā)利用過程中的能動性，實現(xiàn)數(shù)據開放的升級，同樣具有現(xiàn)實的效用和長遠的意義。

萬維網基金會在2017年新發(fā)布的《開放數(shù)據晴雨表：全球報告》中對全世界主要國家地區(qū)政府信息開放程度做出評估。我國位居當今世界主要大國之列，但政府開放評估結果在115個國家地區(qū)中排名第71位，這說明我國政府數(shù)據開放工作還有待提高。政府數(shù)據開放平臺是政府開放的端口，是政府對外展示的重要窗口。政府必須要采取正確的策略方針，如立足于社會公眾和數(shù)據本身，建立政府數(shù)據逐步開放的制度、擴大政府數(shù)據開放來源，強化同社會其他部門組織以及民眾的互動、以促進政府數(shù)據的開發(fā)利用，建立統(tǒng)一的數(shù)據處理、開放標準和規(guī)范等，充分實現(xiàn)政府信息資源的價值。

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