李蓉

[摘要]基層綜合行政執(zhí)法體制改革是涼山州全面推進依法治州、深化民族團結(jié)、加快建設(shè)法治政府的迫切要求。2015年以來，涼山州在基層綜合行政執(zhí)法體制改革方面，對全州17縣市食品藥品、工商、質(zhì)量監(jiān)管部門進行了“三合一”改革探索，取得了如下成效：理順職責，一個部門管全程;整合資源，一支隊伍管執(zhí)法;明晰職責，一套體系促成效;在此基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化服務(wù)，用兩張清單明晰權(quán)責。在進行改革探索的過程中，也面臨著較多的問題和壓力：頂層設(shè)計缺乏，改革壓力大;激勵機制缺失，行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度不完善;執(zhí)法機構(gòu)過多，職能界定不清，執(zhí)法效率低下;執(zhí)法力量配置不科學(xué)，各層級執(zhí)法事、權(quán)不清。進一步完善改革試點的對策建議如下：統(tǒng)一改革口徑，確保政令統(tǒng)一;建立完善行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度，健全執(zhí)法隊伍激勵機制;按照管理職能相近的由一個執(zhí)法部門承擔的職能配置原則，進一步推進綜合執(zhí)法改革;加強州、縣兩級政府行政執(zhí)法管理職能，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移;創(chuàng)新執(zhí)法方式，探索多種形式綜合執(zhí)法。

[關(guān)鍵詞]涼山州;基層;綜合行政執(zhí)法體制改革

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2018）01-0144-06

一、涼山州基層綜合行政執(zhí)法體制改革的背景

黨的十八大、十八屆三中全會提出了深化行政執(zhí)法體制改革，通過整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。深化行政體制改革是黨和國家建立科學(xué)有效政府效能的著力點。黨的十九大報告提出了進一步“深化機構(gòu)和行政體制改革”。

為落實中央、四川省要求，扎實推進全州基層綜合行政執(zhí)法體制改革，自2015年以來，在認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央、省有關(guān)文件精神，仔細梳理改革工作中重難點的基礎(chǔ)上，涼山州立足實際，按照“總體設(shè)計、先易后難、分步實施、分領(lǐng)域推進”的思路，研究擬訂了全州綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作《指導(dǎo)意見》，在全州17個縣市開展食藥工商質(zhì)監(jiān)市場監(jiān)管和農(nóng)牧漁綜合執(zhí)法改革試點，截至2016年12月，涼山州綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作已基本完成。

基層綜合行政執(zhí)法體制改革是涼山州全面推進依法治州、深化民族團結(jié)、加快建設(shè)法治政府的迫切要求，也是保障人民群眾權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義，維護經(jīng)濟社會秩序的迫切需要?；跉v史、自然、社會等原因，涼山州基層綜合行政執(zhí)法過程中面臨較多問題。一是部分職能部門職責不順，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法現(xiàn)象突出;二是職能部門權(quán)責清單模糊，部分職能部門機構(gòu)臃腫，導(dǎo)致了執(zhí)法效率低下、服務(wù)弱化;三是受權(quán)責不對等和屬地管理原則等制約，導(dǎo)致基層綜合行政執(zhí)法力量極為薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線執(zhí)法力量缺失;四是全州基層綜合行政執(zhí)法程序不完善，執(zhí)法體系不完備。這些問題嚴重制約著構(gòu)建穩(wěn)定團結(jié)、法治和諧、活力繁榮大涼山的社會進程。

二、涼山州基層綜合行政執(zhí)法體制改革探索的做法及成效

涼山州基層綜合行政執(zhí)法體制改革探索是逐步對17縣市食品藥品、工商、質(zhì)量監(jiān)管部門進行“三合一”改革，通過理順職責、優(yōu)化服務(wù)、整合資源實現(xiàn)了一個部門管全程，兩張清單明權(quán)責，一支隊伍管執(zhí)法。同時，按照高效便民的原則，對市場監(jiān)管和農(nóng)牧漁領(lǐng)域職能部門的行政權(quán)力運行流程進行優(yōu)化再造，大力推行“一窗受理、統(tǒng)一辦理、限時辦結(jié)”的“一站式”審批服務(wù)模式，使得改革后辦理時限大為縮減，優(yōu)化了服務(wù)，為市場主體的后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來極大便利。

1.理順職責，一個部門管全程。涼山州自開展政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作以來，州縣兩級逐步理順了食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)部門職責，縣級全面整合職責和機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)食藥工商質(zhì)量監(jiān)管所。改革后，17個縣市采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門“三合一”模式，組建成立食品藥品工商質(zhì)量監(jiān)管局，統(tǒng)一掛“食品安全委員會辦公室”牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共設(shè)置142個監(jiān)管所，每個監(jiān)管所配備了不少于3名的行政編制。州縣兩級全面整合農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)漁政機構(gòu)和職責，組建成立農(nóng)牧局。

2.整合資源，一支隊伍管執(zhí)法。撤銷了食藥工商質(zhì)量市場監(jiān)管和農(nóng)牧漁執(zhí)法兩個領(lǐng)域共60個機構(gòu)，同時整合州、縣（市）農(nóng)業(yè)（除農(nóng)機監(jiān)理外）、畜牧、水產(chǎn)漁政、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職責和隊伍，組建統(tǒng)一的農(nóng)牧漁綜合執(zhí)法機構(gòu);集中縣市食品藥品、工商、質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法資源，組建統(tǒng)一的食品藥品和工商質(zhì)量監(jiān)管綜合執(zhí)法機構(gòu)，通過整合執(zhí)法機構(gòu)和力量，確保了一個執(zhí)法領(lǐng)域只有一支執(zhí)法隊伍，從而破解了重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等難題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線則采取分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（片區(qū)）派駐和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管所加掛綜合執(zhí)法中隊牌子相結(jié)合的方式，逐步將綜合執(zhí)法延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強調(diào)強化基層、充實一線，推動執(zhí)法監(jiān)管編制資源向基層傾斜。

3.明晰職責，一套體系促成效。合理界定各綜合執(zhí)法隊伍的職責權(quán)限，根據(jù)州縣（市）政府的職能和事權(quán)，合理劃分州縣（市）的執(zhí)法責任。全面分解落實州縣（市）政府部門、綜合執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員的具體執(zhí)法責任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責任體系和責任追究機制。同時，加強對綜合執(zhí)法機構(gòu)不作為、亂作為、以罰代管等違法違規(guī)行為的監(jiān)督。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”、“編隨事轉(zhuǎn)，人隨編走”原則和有關(guān)政策規(guī)定，在編制總量內(nèi)優(yōu)化調(diào)劑，確保滿足執(zhí)法需要。強調(diào)對執(zhí)法人員法制理論和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，對合同工、臨時工進行集中清理，杜絕不具備行政執(zhí)法資格的人員行使執(zhí)法權(quán)。

4.優(yōu)化服務(wù)，兩張清單明權(quán)責。對市場監(jiān)管和農(nóng)牧漁領(lǐng)域職能部門行政權(quán)力全面體檢瘦身，明確權(quán)力范圍，厘清職責邊界。州縣兩級食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)和農(nóng)牧漁等重要職能部門分別公布了權(quán)力清單和責任清單。州食藥局保留行政權(quán)力354項，州工商局保留行政權(quán)力267項，州質(zhì)監(jiān)局保留行政權(quán)力322項，縣級食藥工商質(zhì)監(jiān)局平均保留行政權(quán)力600余項。州農(nóng)牧局保留行政權(quán)力306項，縣級農(nóng)牧局平均保留行政權(quán)力300余項。

三、基層綜合行政執(zhí)法體制改革探索中面臨的新問題

當前，隨著涼山州基層綜合行政執(zhí)法體制改革不斷深化，改革成效頗為顯著，但同時也面臨著較多的問題和壓力。

一是頂層設(shè)計缺乏，改革壓力大。受相關(guān)法律、法規(guī)限制，基層在開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作中，束手束腳，無法律支撐、無政策支持，想加大力度但又怕犯錯，導(dǎo)致改革推進難度大。同時，雖然涼山州17縣市食品藥品、工商、質(zhì)量監(jiān)管部門進行了“三合一”改革，但省、州食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)量監(jiān)管部門未進行整合，因此還存在上下不統(tǒng)一，工作協(xié)調(diào)對接不暢等問題。中央、省級層面的相關(guān)部門若進行了機構(gòu)整合，自上而下地推進改革將十分有益于州、縣兩級的綜合行政執(zhí)法。

二是激勵機制缺失，行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度不完善。推進行政執(zhí)法類公務(wù)員分類改革，是完善整個行政執(zhí)法體制改革的重要激勵手段，也是深化綜合行政改革不可或缺的一環(huán)。早在2006年施行的公務(wù)員法中，就明確了行政執(zhí)法類這一公務(wù)員職務(wù)序列，但在現(xiàn)行管理模式下，涼山乃至全川所有的公務(wù)員全部是按綜合管理類公務(wù)員管理的，職務(wù)晉升只能擠科級、處級等行政級別的“獨木橋”，囿于機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的局限性，基層一線執(zhí)法人員很難得到晉升。晉升無望加之其他激勵措施缺失，導(dǎo)致基層一線執(zhí)法人員所謂的工作就是“混日子”的現(xiàn)象較為普遍。

三是執(zhí)法機構(gòu)過多，職能界定不清，執(zhí)法效率低下。多年來，行政執(zhí)法體制普遍采用系統(tǒng)內(nèi)拉條式管理，習(xí)慣于立一部法律、設(shè)一個機構(gòu)、建一支隊伍，行政執(zhí)法部門橫向分工形成的部門化是行政管理客觀實踐的要求，也是組織管理工作日益復(fù)雜、專業(yè)化、科學(xué)化的客觀需求，但行政執(zhí)法部門過多、專業(yè)管理的劃分過細，加之高素質(zhì)專業(yè)執(zhí)法人員的缺乏等因素必然帶來執(zhí)法機構(gòu)林立、多頭執(zhí)法、職責交叉等問題，從而導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。雖然，近年來開始強調(diào)各級地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)責任，但整體來看，各系統(tǒng)各自主導(dǎo)執(zhí)法的現(xiàn)象仍然比較明顯，法律法規(guī)在執(zhí)法職責的表述上還是以各條線執(zhí)法規(guī)定為主，在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府極易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、職責交叉等問題，存在著各自為政、分段管理的現(xiàn)象。執(zhí)法工作量不斷的增加和執(zhí)法效率的低下這一矛盾又造成了執(zhí)法隊伍不斷擴充，并產(chǎn)生了聘請臨時人員參與執(zhí)法的現(xiàn)象，進而增大機構(gòu)編制工作壓力。

四是執(zhí)法力量配置不科學(xué)，各層級執(zhí)法事、權(quán)不清。一是執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)不匹配，有的執(zhí)法機構(gòu)事多人少，有的事少人多。從部門分布來看，各專職執(zhí)法人員大多集中在公安、財稅、工商、城管、文化等系統(tǒng)，而房管等部門與其承擔的房屋安全管理等執(zhí)法職責和任務(wù)相比，執(zhí)法人員相對偏少，執(zhí)法力量較為簿弱。從層級分布來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的執(zhí)法人員數(shù)量較少。二是不同層級間執(zhí)法機構(gòu)的職責界定不清晰。一些行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在頭重腳輕或者上下一般粗的現(xiàn)象，部分州級執(zhí)法部門過于強化對縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法機構(gòu)的直接管理，一定程度上壓縮了縣（市）政府對所屬執(zhí)法隊伍的屬地管理權(quán)限。不同層級間的政府在職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的思想指導(dǎo)下，不同層級的執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職能配置，并不以事項為劃分權(quán)限的基礎(chǔ)，而是共同參與同一事項的執(zhí)法，這也是執(zhí)法機構(gòu)效率不高的原因之一。

四、完善涼山州基層綜合行政執(zhí)法體制改革的對策建議

早在1982年政府機構(gòu)改革中，鄧小平在對中央各部委人員編制進行具體分析提出了整改的具體措施和時間限定。鄧小平認為，“編制要嚴格搞，要切實遵守編制?？梢哉f編制就是法律?！币?guī)定了編制定額之后，“人員可以動，但是名額不能動”，“定了額，每個同志都要實實在在頂一個人做事，不能掛名和半掛名”，不能占據(jù)編制不干事、不出力，白領(lǐng)國家工資。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，為適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化，要進一步深化機構(gòu)和行政體制改革，特別是要“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責”。與此同時，“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法?！贝送?，還需要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！边@一精神，為進一步實施基層綜合行政執(zhí)法體制改革指明了方向，結(jié)合涼山州的改革探索實踐，提出如下建議。

1.統(tǒng)一改革口徑，確保政令統(tǒng)一。由中央、省級層面出臺綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見，盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的修訂，從法律層次上明確和規(guī)范綜合執(zhí)法主體的名稱、審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)的關(guān)系、案件管轄、行政處罰程序等要素問題。同時，建立各執(zhí)法主管部門之間的聯(lián)席會議制度，確保政令統(tǒng)一，上行下效。

2.建立完善行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度，健全執(zhí)法隊伍激勵機制。例如，將從事行政處罰、行政強制、行政檢查等工作，性質(zhì)具有現(xiàn)場性、執(zhí)行性等特點的公務(wù)員，逐步從綜合管理類公務(wù)員，歸類為行政執(zhí)法類公務(wù)員管理，在職務(wù)序列上就可以沖破行政職務(wù)級別晉升的“天花板”。這不僅在于讓基層執(zhí)法隊伍有更大的晉升空間，更是要通過制度安排，鼓勵執(zhí)法人員到一線、到基層、到現(xiàn)場，從而達到提高政府執(zhí)法效能、清除執(zhí)法“死角”、惠及群眾的目的。

3.按照管理職能相近的由一個執(zhí)法部門承擔的職能配置原則，進一步推進綜合執(zhí)法改革。解決執(zhí)法中分工過細、力量不均衡的問題，實現(xiàn)界面無縫銜接、力量統(tǒng)籌調(diào)度。同時提高現(xiàn)代信息技術(shù)手段運用水平，在有限編制資源內(nèi)不斷提高執(zhí)法效能，堅持德才兼?zhèn)?、以德為主的用人標準，注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、作風(fēng)過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執(zhí)法部門任職，不斷提高綜合執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力。

4.加強州、縣兩級政府行政執(zhí)法管理職能，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移。省級部門將工作重心放在政策標準制定、監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)上。州、縣（市）則應(yīng)進一步理順職責關(guān)系，下放執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法管理工作，解決基層“看得見、管不著”和執(zhí)法力量分散薄弱等問題，加快建立統(tǒng)一高效的基層行政執(zhí)法體系。同時，合理界定州、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不同層級執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法體制中的定位，明確其執(zhí)法權(quán)責。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，深化行政執(zhí)法體制改革，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法管理方式，實現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對分開、監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗職能相對分開，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

5.創(chuàng)新執(zhí)法方式，探索多種形式綜合執(zhí)法。一是要加大跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法探索力度。綜合行政執(zhí)法應(yīng)重點在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的公共安全、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)管理、社會管理、民生事業(yè)等范圍內(nèi)進行。針對城市管理多頭執(zhí)法、執(zhí)法矛盾突出等問題，建議集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)，在州、縣（市）兩級組建行政綜合執(zhí)法局，作為同級政府的工作部門，依法獨立行使有關(guān)行政執(zhí)法職權(quán)，并承擔相應(yīng)法律責任。集中行使包括市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程管理、綠化管理、水務(wù)管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理（室外公共場所無照經(jīng)營）、公安交通（街道違法停車）、工程建設(shè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃和物業(yè)管理方面的部分行政處罰權(quán)，進一步擴大城管綜合執(zhí)法范圍，將城管綜合執(zhí)法與網(wǎng)格化管理結(jié)合。通過由一個執(zhí)法機構(gòu)集中行使城市管理領(lǐng)域不同部門的執(zhí)法職責，集中執(zhí)法力量解決城市管理領(lǐng)域長期存在的突出矛盾，并在重點園區(qū)（景區(qū)）和經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置派出機構(gòu)，實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，將綜合執(zhí)法向基層延伸，以強化行政執(zhí)法屬地管理，減少執(zhí)法層次、提高執(zhí)法效率。同時還需明確一線執(zhí)法人員編制一般不少于綜合行政執(zhí)法人員編制總數(shù)的剛性比例，解決基層執(zhí)法力量薄弱的問題。二是要加強系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法。例如由業(yè)務(wù)主管部門直接承擔執(zhí)法職責的，不再另設(shè)具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。一個業(yè)務(wù)主管部門下設(shè)多支執(zhí)法隊伍的原則上歸并為一支，實行部門和領(lǐng)域內(nèi)集中行政執(zhí)法。推進大文化、大交通、大建設(shè)、大市場、大社保、大農(nóng)業(yè)等系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法。對于執(zhí)法中因?qū)I(yè)技術(shù)要求高而無法納入綜合執(zhí)法的執(zhí)法事項，相關(guān)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限不能弱化，而是應(yīng)當進一步強化，以保證法律法規(guī)的全面正確實施，切實維護社會公共利益和群眾合法權(quán)益。三是要建立長效管理機制。完善行政執(zhí)法程序，進一步推進執(zhí)法職能集中到位，實現(xiàn)各領(lǐng)域綜合執(zhí)法職責范圍內(nèi)的執(zhí)法職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法文書標識統(tǒng)一規(guī)范，執(zhí)法投入統(tǒng)一安排，執(zhí)法活動統(tǒng)一部署。建立信息共享機制，利用信息化手段，加快部門之間、上下之間信息資源的開放共享、互聯(lián)互通。建立社會參與機制，充分發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、市場專業(yè)化服務(wù)組織監(jiān)督作用、輿論和社會公眾監(jiān)督作用，推進行政執(zhí)法機構(gòu)與社會管理其他主體的有效銜接和良性互動。建立信用監(jiān)管機制，探索建立綜合行政執(zhí)法信息與社會信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動機制，將綜合行政執(zhí)法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案，讓失信者一處違規(guī)、處處受限。建立“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員“雙隨機”抽查機制，嚴格限制監(jiān)管部門自由裁量權(quán)。加強抽查結(jié)果運用，及時向社會公布抽查及處理結(jié)果，與社會信用體系相銜接，形成有效震懾。建立執(zhí)法監(jiān)督機制，執(zhí)法重心下移后，結(jié)合推行行政權(quán)力清單和責任清單制度，公開綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的具體職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰裁量基準、運行流程和監(jiān)督途徑，推進陽光執(zhí)法。規(guī)范財政管理制度，嚴格執(zhí)行“罰繳分離”、“收支兩條線”，執(zhí)法經(jīng)費納入財政預(yù)算。