鄭方輝 邱佛梅

一、問(wèn)題提出

自2012年習(xí)近平總書(shū)記首次提出 “法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”的命題之后，黨的十八屆三中、四中和五中全會(huì)一再?gòu)?qiáng)調(diào)堅(jiān)持三位一體法治建設(shè)。十九大報(bào)告進(jìn)一步要求2020年到2035年實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的目標(biāo)。作為新的命題，一體建設(shè)而非分體建設(shè)、要同步建設(shè)而非分步驟建設(shè)。①?gòu)堷Q起：《論一體建設(shè)法治社會(huì)》，載 《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。關(guān)鍵在于法治政府與法治社會(huì)建設(shè)相向而行。從歷史上看，我國(guó)法治建設(shè)從早期提出 “法治國(guó)家”（1997年）到建設(shè) “法治政府”（2004年），再發(fā)展到建設(shè)“法治社會(huì)”（2012年）是巨大的進(jìn)步。因?yàn)榉ㄖ螄?guó)家構(gòu)建于法治政府與法治社會(huì)的基礎(chǔ)之上，忽略法治社會(huì)建設(shè)，或者說(shuō)法治政府與法治社會(huì)建設(shè)不同步，“政府與社會(huì)”之間的雙向互動(dòng)程度發(fā)生偏差違背了法治的內(nèi)涵，也很難取得實(shí)際效果。顯然，不論是強(qiáng)化 “以評(píng)促建”的管理功能，還是觀測(cè)一體建設(shè)的程度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出改進(jìn)建議，均離不開(kāi)對(duì)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)行評(píng)價(jià)及其比較。本文即基于此種背景與理念，從比較的視角，構(gòu)建法治政府評(píng)價(jià)與法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系，并嘗試以廣東省為例開(kāi)展實(shí)證研究。

區(qū)分法治社會(huì)本體論和法治社會(huì)建設(shè)論是探討 “法治三位一體建設(shè)”的邏輯起點(diǎn)，二者對(duì)法治政府與法治社會(huì)關(guān)系的立論迥然不同。②過(guò)去十年，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì) “法治社會(huì)”的研究大都基于特定視角，具有單維性、局部性與經(jīng)驗(yàn)性。為此，我們提出區(qū)分 “法治社會(huì)本體論”和 “法治社會(huì)建設(shè)論”的觀點(diǎn)。本體論聚焦于宏觀層面，認(rèn)為法治社會(huì)應(yīng)由政府主導(dǎo)和社會(huì)共治，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法多維度的法律運(yùn)作下的社會(huì)法治化。法治社會(huì)建設(shè)論聚焦于微觀層面，著眼于社會(huì)公共領(lǐng)域治理和公民權(quán)利行使的法治保障問(wèn)題，指法治保障下的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)依法治理、依法自治、自覺(jué)守法。參見(jiàn)鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角下的法治政府與法治社會(huì)關(guān)系》，載 《法治社會(huì)》2017年第3期。從文獻(xiàn)上看，近十年學(xué)界對(duì)法治政府的概念內(nèi)涵、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)定位、框架設(shè)計(jì)、實(shí)踐路徑、建設(shè)現(xiàn)狀等方面的研究已汗牛充棟，在法治評(píng)價(jià)實(shí)踐方面也積累了經(jīng)驗(yàn)，但存在的問(wèn)題十分明顯，如價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)缺失、制度指向混亂、功能配置局限、數(shù)據(jù)真實(shí)與監(jiān)測(cè)缺位，以及指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、無(wú)法操作等，被視為 “量化正義”而量化實(shí)踐。同時(shí)，有關(guān)法治社會(huì)和法治社會(huì)評(píng)價(jià)的研究文獻(xiàn)較少，法治社會(huì)評(píng)價(jià)研究及實(shí)證明顯滯后，存在著理論供給與實(shí)踐脫節(jié)的碎片化現(xiàn)象。事實(shí)上，目前全國(guó)各地已有三分之二的省市出臺(tái)了有關(guān)法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，大都圍繞官方提出的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)指標(biāo)，體現(xiàn)過(guò)程控制性，公信力和科學(xué)性不足。評(píng)價(jià)結(jié)果與高校學(xué)術(shù)團(tuán)體公布的評(píng)價(jià)結(jié)果反差巨大。同時(shí)，盡管指標(biāo)不一、統(tǒng)計(jì)口徑不同，不同高校課題組公布的法治評(píng)價(jià)總體結(jié)果卻相近。③以2016年度評(píng)估結(jié)果為例，中國(guó)政法大學(xué)公布的全國(guó)法治政府平均分65.98，中國(guó)人民大學(xué)公布的全國(guó)法治評(píng)估平均分為71.74，華南理工大學(xué)公布的廣東省法治社會(huì)滿意度為55.21，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公布的全國(guó)法院司法透明度指數(shù)的均值為57.6，但世界正義工程公布的中國(guó)法治指數(shù)為0.48。同時(shí)，體制內(nèi)考評(píng)結(jié)果普遍較高，如度深圳市2016年法治政府建設(shè)考評(píng)均分為94.45，寧波市為90.96（群眾滿意度為83.45），2016年度廣東省依法行政考評(píng)均分為83.69（群眾滿意度84.17）。數(shù)據(jù)來(lái)源：深圳市政府法制信息網(wǎng)：http://www.fzb.sz.gov.cn/ztzl/yfxz/gzdt/201703/t20170330_6106636.htm；浙江省人民政府法制辦公室網(wǎng)：http://www.zjfzb.gov.cn/n134/n143/c144612/content.html；廣東省人民政府網(wǎng)：http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201707/t20170728_715527.html。在公開(kāi)的文獻(xiàn)中，尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)法治社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)的實(shí)證成果，更未有對(duì)法治社會(huì)評(píng)價(jià)與法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)的實(shí)證比較文獻(xiàn)。由此，立足于一體建設(shè)的要求與目標(biāo)，開(kāi)展對(duì)法治政府與法治社會(huì)的比較性評(píng)價(jià)是全景透視我國(guó)法治建設(shè)現(xiàn)狀，識(shí)別存在問(wèn)題的重要思路與方法，對(duì)完善法治評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)全面依法治國(guó)具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、評(píng)價(jià)理念與指標(biāo)體系

（一）法治政府與法治社會(huì)評(píng)價(jià)理念比較

在我國(guó)，法治評(píng)價(jià)內(nèi)置 “以評(píng)促建”的邏輯思路，體現(xiàn)工具理性。簡(jiǎn)而言之，法治評(píng)價(jià)是對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治發(fā)展水平、法治真實(shí)狀況的評(píng)判，是將法治精神、法治理想、法治觀念轉(zhuǎn)化為法治實(shí)踐、法治目標(biāo)、法律制度的過(guò)程，一般包括法治國(guó)家 （地區(qū)）評(píng)價(jià)、法治政府評(píng)價(jià)和法治社會(huì)評(píng)價(jià)。法治政府評(píng)價(jià)是對(duì)政府決策與行為符合法律程度的評(píng)判，關(guān)注政府履職和公共決策的合法性問(wèn)題，強(qiáng)化政府法治建設(shè)的 “目標(biāo)執(zhí)行力”。作為組織管理的核心環(huán)節(jié)和基本手段，法治政府評(píng)價(jià)既是對(duì)法治政府建設(shè)水平的測(cè)量，也是對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的檢驗(yàn)，是體制內(nèi)部自上而下推進(jìn)法治政府建設(shè)工作的有效手段，也是法治政府建設(shè)的客觀要求。④鄭方輝、尚虎平：《中國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績(jī)效評(píng)價(jià)》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。法治社會(huì)評(píng)價(jià)作為新的領(lǐng)域，包含價(jià)值判斷的 “應(yīng)然”模式，可視為評(píng)價(jià)主體依據(jù)一定的體系、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)某一區(qū)域的法治化程度進(jìn)行測(cè)量評(píng)判的活動(dòng)，涉及法治建設(shè)的社會(huì)效果、社會(huì)影響力及其價(jià)值判斷。

從方法論的角度，法治社會(huì)評(píng)價(jià)與法治政府評(píng)價(jià)具有一致性，不同的在于評(píng)價(jià)對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容存在差異。具體而言：第一，在性質(zhì)上，法治政府評(píng)價(jià)是目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)果評(píng)價(jià)，屬于績(jī)效評(píng)價(jià)范疇，內(nèi)置 “目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”與 “社會(huì)滿意”的結(jié)果導(dǎo)向追求，強(qiáng)化目標(biāo)的指標(biāo)化及其可測(cè)量性，避免抽象和概括式要求，如提出諸如合法行政、合理行政等不易檢驗(yàn)的空泛的目標(biāo)；⑤鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)》，新華出版社2014年版，第16-17頁(yè)。法治社會(huì)評(píng)價(jià)是水平性的綜合評(píng)價(jià)，弱化目標(biāo)導(dǎo)向性，凸顯問(wèn)題診斷性，更加兼顧民主、公正、秩序等法治價(jià)值；第二，在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，法治政府評(píng)價(jià)針對(duì)政府行為的合法性及其社會(huì)影響力，法治社會(huì)評(píng)價(jià)指向一個(gè)國(guó)家或區(qū)域社會(huì)立法、執(zhí)法、司法與守法的有機(jī)統(tǒng)一狀態(tài)，是對(duì)社會(huì)治理效果、法治建設(shè)實(shí)效和社會(huì)法治化水平的評(píng)價(jià)；第三，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，法治政府評(píng)價(jià)更多依據(jù)政府職能履行和相關(guān)制度規(guī)定，法治社會(huì)評(píng)價(jià)更多采取現(xiàn)代法治價(jià)值和理想法治社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，法治政府評(píng)價(jià)采取制度性進(jìn)路，法治社會(huì)評(píng)價(jià)采取制度性進(jìn)路與價(jià)值性進(jìn)路相結(jié)合的方式。

（二）法治政府與法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較

法治政府評(píng)價(jià)旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)，體現(xiàn)評(píng)價(jià)的工具理性。作為層次分析法特例，我們構(gòu)建了包括制度建設(shè)、過(guò)程保障、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、法治成本和結(jié)果滿意等5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、14項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和42項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

表1：法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 （權(quán)重：%）⑥

⑥本指標(biāo)體系參考了作者于2016年發(fā)表在 《政治學(xué)研究》上的指標(biāo)設(shè)計(jì)和構(gòu)建思路。經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)和再次專家咨詢調(diào)查，本文對(duì)法治政府評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系及權(quán)重做了部分調(diào)整。參見(jiàn)鄭方輝、邱佛梅： 《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià):目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，載《政治學(xué)研究》2016年第2期。

法治的社會(huì)必須是立法、執(zhí)法、司法、守法這四個(gè)方面運(yùn)行良好的社會(huì)。⑦武建敏、董佰壹：《法治類型研究》，人民出版社2011年，第39頁(yè)?；诖朔N邏輯，作為層次分析法特例，我們構(gòu)建了一套包括立法、執(zhí)法、司法和守法4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，38項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，涵蓋客觀指標(biāo)、專家評(píng)議和公眾滿意度測(cè)量的法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表2所示。

表2：法治社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 （權(quán)重：%）⑧

三、實(shí)證評(píng)價(jià)結(jié)果

（一）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源及樣本結(jié)構(gòu)

首先，滿意度調(diào)查覆蓋全省市、縣兩級(jí)政府管轄的所有區(qū)域，“省→地市→縣 （市、區(qū)）”為普查，縣域以下進(jìn)行抽樣。調(diào)查對(duì)象為18-70歲常住人口；調(diào)查時(shí)間為2018年1月至2月，主要采用定點(diǎn)攔截方式，以性別、年齡，戶籍為配額條件。問(wèn)卷使用10級(jí)量表。全省回收合格問(wèn)卷21122份，合格率96%。之后采用SPSS軟件錄入，樣本結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诳傮w結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)照具有良好代表性。樣本結(jié)構(gòu)和各地市有效樣本量詳見(jiàn)圖1所示。

其次，專家評(píng)議調(diào)查對(duì)象為為法學(xué)理論專家、法律行業(yè)專家 （法官、檢察官、律師、公司法務(wù)、仲裁員等）、黨政公職人員和其他專業(yè)人士 （法治新聞媒體人、企業(yè)家等）。調(diào)查時(shí)間為2018年3月至4月?；厥沼行?wèn)卷200份問(wèn)卷，樣本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

最后，客觀指標(biāo)數(shù)源于官方統(tǒng)計(jì)源、網(wǎng)頁(yè)搜索和第三方機(jī)構(gòu)。其中：法治政府評(píng)價(jià)中，治安刑事案件發(fā)生率、違法違規(guī)追究問(wèn)責(zé)率、法規(guī)聽(tīng)證公示清理完成量三項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他8項(xiàng)客觀指標(biāo)；法治社會(huì)評(píng)價(jià)中，法律法規(guī)合法性審查率、違法決策引發(fā)群體上訪率、民事案件申請(qǐng)執(zhí)行率三項(xiàng)客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他12項(xiàng)客觀指標(biāo)。

⑧本指標(biāo)體系參考了譚瑋的博士論文 《法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系研究》。但本文對(duì)指標(biāo)體系及權(quán)重做了較多調(diào)整。參見(jiàn)譚瑋：《法治社會(huì)評(píng)價(jià)體系》，華南理工大學(xué)2017年博士論文。

圖1：公眾滿意度調(diào)查和專家評(píng)議樣本結(jié)構(gòu)分析

（二）2017年度廣東省法治政府評(píng)價(jià)結(jié)果

2017年度廣東省法治政府綜合評(píng)分為78.51（百分制）。21個(gè)地級(jí)以上市極差為11.21。從排名來(lái)看， 位列前四位的依次是廣州 （83.80）、 深圳 （83.50）、 珠海 （81.98）、 佛山 （80.24）， 位列后四位的是揭陽(yáng) （72.59）、云浮 （74.12）、汕尾 （75.52）、 梅州 （75.55）。 得分高于80的共4個(gè)城市，得分位于75～80之間的共15個(gè)城市。如表3所示。

表3：2017年度廣東省21個(gè)地級(jí)以上市法治政府評(píng)價(jià)結(jié)果

評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，總體上，廣東省法治政府建設(shè)整體水平良好。2017年度評(píng)價(jià)結(jié)果與中央政府提出的2020年基本建成法治政府在預(yù)期時(shí)間上基本吻合。 同時(shí)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，區(qū)域之間差距逐步縮小，但仍不均衡。珠三角城市評(píng)分最高，為80.64，離散系數(shù)為0.02；粵西城市次之，均分為77.98，離散系數(shù)為0.00；粵北城市評(píng)分為77.10，離散系數(shù)為0.03；粵東城市評(píng)分最低，為75.86，離散系數(shù)為0.03。這說(shuō)明，珠三角地區(qū)城市法治政府建設(shè)效果領(lǐng)先，也為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)奠定了良好的法治營(yíng)商環(huán)境。

第二，針對(duì)評(píng)價(jià)維度，“法制建設(shè)”（79.55）、“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”（75.58）、“結(jié)果滿意”（74.34）三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)評(píng)分較低 （均不足80分），“過(guò)程推進(jìn)”（89.47）和 “法治成本”（89.63）兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分較高，一級(jí)指標(biāo)差距較大。同時(shí)，“法治成本”（極差為16.47）和 “結(jié)果滿意”（極差為14.14）的極差較大。由此表明，法治政府建設(shè)在組織保障、推進(jìn)建設(shè)和法治投入等方面表現(xiàn)突出，各地市反差較大，但政府立法、政府決策法治化等滿意度評(píng)分較低。

第三，公眾滿意度明顯低于專家評(píng)議和客觀指標(biāo)評(píng)分。公眾滿意度均值為70.98，專家評(píng)議為83.49，客觀指標(biāo)為80.42。由于專家的專業(yè)認(rèn)知不同于普通公眾，客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于官方統(tǒng)計(jì)，三者存在差異性具有合理性。但公眾滿意度評(píng)價(jià)明顯偏低的事實(shí)表明公眾對(duì)法治政府的期望與政府行為法治化產(chǎn)生的效果存在較大差距，值得關(guān)注。詳見(jiàn)表4。

第四，公眾滿意度提升較大。2016年度滿意度均值 （55.77）比上年 （55.01）提高了1.4%，但2017年度 （70.98分）比2016年度提高了27.27%。同時(shí)，滿意度標(biāo)準(zhǔn)差逐年減小，城市間差距也呈縮小之勢(shì)。評(píng)分較高的指標(biāo)為政府服務(wù)效率滿意度 （79.03）、決策民主滿意度 （76.93）、市場(chǎng)監(jiān)管滿意度 （75.51）；較低的指標(biāo)為公眾收入滿意度 （66.05）、社會(huì)治安滿意度 （66.23）和依法行政滿意度 （66.42）。

表4：2017年度廣東省21個(gè)地級(jí)以上市法治政府公眾滿意度評(píng)價(jià)結(jié)果

續(xù)上表

（三）2017年度廣東省法治社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果

2017年度廣東省法治社會(huì)評(píng)價(jià)綜合評(píng)分為75.20分，21個(gè)地級(jí)以上市極差為15.58。從排名來(lái)看， 位列前四位的依次是深圳 （82.06）、 廣州 （81.49）、 珠海 （79.80）、 佛山 （79.76）， 位列后四位的是揭陽(yáng) （66.48）、 云浮 （68.09）、 潮州 （69.11）、 梅州 （69.55）。 評(píng)分高于80有2市， 位于75～80之間的有10市。詳盡結(jié)果如表5所示。

表5：2017年度廣東省21個(gè)地級(jí)以上市法治社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果

上述評(píng)價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是 “法治廣東”處于良好狀態(tài)，全省均值75.20，但部分城市評(píng)分較低。四個(gè)維度評(píng)價(jià)維度中，“科學(xué)立法”（83.81）、“依法行政”（85.07）兩項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)評(píng)分較高，“公正司法”（68.18）、“全民守法”（69.40）兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分較低，指標(biāo)評(píng)分差距較大?！耙婪ㄐ姓保O差為16.15）和 “全民守法”（極差為21.47）的極差較大。由此表明立法、執(zhí)法層面取得較好效果，但在司法、公民守法方面較為薄弱，且地區(qū)之間差距較大。

二是改革試點(diǎn)城市的法治建設(shè)效果顯著。立法先行的廣州、深圳、珠海和汕頭在 “科學(xué)立法”方面評(píng)分較高；開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境綜合改革試點(diǎn)的廣州、深圳、汕頭、東莞等四個(gè)城市在 “依法行政”方面取得較好效果；深圳、佛山、汕頭、茂名是司法體制改革試點(diǎn)城市，其中：深圳、佛山的 “公正司法”得分位于全省前列。

三是公眾滿意度 （65.73）明顯低于專家評(píng)議 （77.25）和客觀指標(biāo) （80.71）評(píng)分。2017年滿意度均值 （65.73）比上年度滿意度 （55.21）提高了19.05%，進(jìn)步明顯。其中，評(píng)分較高的指標(biāo)有政府服務(wù)態(tài)度滿意度 （70.38）、政務(wù)公開(kāi)滿意度 （67.58）、政府廉潔滿意度 （66.90）；評(píng)分較低的指標(biāo)有法律意識(shí)滿意度 （57.94）、全民守法滿意度 （59.39）、審判獨(dú)立滿意度 （59.71）和司法透明滿意度 （59.96）等。詳見(jiàn)表6。

表6：2017年度廣東省21個(gè)地級(jí)以上市法治社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)結(jié)果

四、結(jié)果比較與改進(jìn)建議

（一）評(píng)價(jià)結(jié)果比較分析

一是法治政府與法治社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果比較，兩者存在差距。2017年度廣東省法治政府評(píng)價(jià)綜合評(píng)分為78.51，法治社會(huì)評(píng)價(jià)為75.20，相差3.31。從21個(gè)地級(jí)以上市看，僅佛山 （極差0.48）、東莞（極差0.82）、中山 （極差0.76）三個(gè)城市兩者差距較小，其他城市，諸如粵東地區(qū)的潮州、汕尾、揭陽(yáng)以及粵北地區(qū)的云浮、梅州等城市均呈現(xiàn)較大差距，如圖2所示。此外，各地市法治政府評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差為2.71，離散系數(shù)為0.03，法治社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差為4.45，離散系數(shù)為0.06。由此可知，法治政府與法治社會(huì)建設(shè)同步性不足，且各地呈現(xiàn)出不均衡，地域差異明顯。就現(xiàn)狀而言，法治政府建設(shè)遠(yuǎn)比法治社會(huì)建設(shè)在目標(biāo)推進(jìn)和發(fā)展水平上較為超前，一些城市反差更為明顯。兩者評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比情況如表7所示。

表7：2017年度廣東省21個(gè)地級(jí)以上市法治社會(huì)與法治政府評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比情況

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，法治政府與法治社會(huì)評(píng)價(jià)中，主客觀指標(biāo)反差更為明顯。如圖2所示。從公眾滿意度來(lái)看，全省法治政府與法治社會(huì)評(píng)分差距為5.19，各地市公眾普遍認(rèn)為法治政府建設(shè)比法治社會(huì)建設(shè)要好，其中：河源 （差值7.2）、茂名 （差值7.11）、潮州 （差值7.05）等地市兩者差值在7.0分以上；從專家評(píng)議結(jié)果來(lái)看，兩者差值更為明顯，有15個(gè)地市差值超過(guò)5.0分，其中：潮州 （差值10.69）、汕尾 （差值10.72）、梅州 （差值10.91）三市差值超過(guò)10分；從客觀指標(biāo)評(píng)分來(lái)看，13個(gè)地市客觀評(píng)價(jià)中，法治社會(huì)評(píng)分低于法治政府。

圖2：法治政府與法治社會(huì)不同步建設(shè)的顯著差距

二是法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的短項(xiàng)存在差異。針對(duì)法治政府評(píng)價(jià)，得分率較低的公眾滿意度指標(biāo)有公眾收入滿意度 （66.05）、社會(huì)治安滿意度 （66.23）、依法行政滿意度 （66.42）、公務(wù)員守法意識(shí)滿意度 （67.12）等。專家評(píng)議指標(biāo)中，政府信息公開(kāi)充分 （76.81）、法規(guī)政策體系完整（77.13）、重大決策論證充分 （78.45）、公務(wù)員法治意識(shí) （79.91），以及客觀指標(biāo)重大民生決策咨詢聽(tīng)證率 （75.0）等得分率較低。進(jìn)一步說(shuō)，法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為：公務(wù)員法律素養(yǎng)參差不齊；政府重大行政決策的民主化、公開(kāi)化、科學(xué)化、法制化不足；政府立法制度建設(shè)未予以足夠重視，法規(guī)政策體系完整性有待加強(qiáng)；公眾收入滿意度較低，公眾收入分化對(duì)法治政府建設(shè)績(jī)效產(chǎn)生重要影響；社會(huì)治安公眾滿意度較低，社會(huì)穩(wěn)定壓力較大；政務(wù)信息公開(kāi)缺乏 “全面性”“全面充分性”“真實(shí)性”和 “長(zhǎng)效化”；依法行政公眾滿意度連續(xù)多年仍處于低位水平。針對(duì)法治社會(huì)評(píng)價(jià)，得分率較低的指標(biāo)中，公眾滿意度指標(biāo)包括法律意識(shí)滿意度 （57.94）、全民守法滿意度 （59.39）、審判獨(dú)立滿意度 （59.71）司法透明滿意度（59.96）和司法公正性滿意度 （59.98）；專家評(píng)議指標(biāo)中的反腐敗措施力度 （74.74）、錯(cuò)判問(wèn)責(zé)追究力度（74.99）、公眾普遍知法守法 （75.33），以及客觀指標(biāo)中的重大民生決策民調(diào)率 （73.0）和司法干預(yù)問(wèn)責(zé)制度完備性 （70.5）。評(píng)價(jià)折射的薄弱環(huán)節(jié)集中于司法和守法層面，具體而言，公眾法律意識(shí)較為薄弱，法律法規(guī)認(rèn)知和普及程度、法律法規(guī)遵從程度不高；司法透明程度不足；司法公正和司法公信力有待加強(qiáng)，司法主體獨(dú)立和審判獨(dú)立滿意度不高，司法干預(yù)問(wèn)責(zé)制度化和常態(tài)化有待加強(qiáng)；常態(tài)化政府腐敗現(xiàn)象難以根治，各地市涉及民生重大決策的聽(tīng)證率、民調(diào)率較低，均未達(dá)100%。

三是法治政府和法治社會(huì)建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有顯著關(guān)系。2017年度，廣東省各市地區(qū)生產(chǎn)總值 （GDP），最高為深圳市 (22438.39億元)，其次為廣州市 (21503.15億元)，最低為云浮市(840.03億元)。運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)21個(gè)地級(jí)以上市的法治政府評(píng)價(jià)、法治社會(huì)評(píng)價(jià)與GDP⑨學(xué)術(shù)界通常將區(qū)域內(nèi)GDP、人均GDP、公眾家庭收入 (可支配)作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要指標(biāo)，以方便取得部分統(tǒng)計(jì)源數(shù)據(jù)?；谀壳肮俜竭€未公布2017年度人均GDP、公眾家庭收入 (可支配)相關(guān)數(shù)據(jù)，因此本文研究采用廣東省統(tǒng)計(jì)局已公布的各地市GDP數(shù)據(jù)作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源。的相關(guān)關(guān)系，結(jié)果顯示：法治政府評(píng)價(jià)結(jié)果與GDP的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.715，法治社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果與GDP的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.641，表明兩者均與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈較強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系，但程度不一。相對(duì)而言，法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系更為密切。

圖3：全省21個(gè)地級(jí)以上市法治政府和法治社會(huì)與GDP的關(guān)系

事實(shí)上，“法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系”尤為復(fù)雜，審視全球不同政體下的法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展圖景和實(shí)踐互動(dòng)軌跡發(fā)現(xiàn)，法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互對(duì)立、辯證統(tǒng)一，呈現(xiàn)出多樣性和互動(dòng)性。內(nèi)置于同一政體或法系的中國(guó)不同地區(qū)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)視域下的地方法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系與國(guó)家層面不盡相同。一般而言，法治水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)同步一致性。但2017年度評(píng)價(jià)結(jié)果表明，不同區(qū)域內(nèi)存在 “高法治水平低經(jīng)濟(jì)績(jī)效”（如珠海）、“低法治水平高經(jīng)濟(jì)績(jī)效”（如揭陽(yáng)、湛江）等法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步的現(xiàn)象，如圖3所示。如此，通過(guò)法治政府和法治社會(huì)建設(shè)，將法治建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一需要考慮更多因素。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，構(gòu)建規(guī)則型權(quán)力結(jié)構(gòu)、建設(shè)法治政府以及形成有序運(yùn)作的法治社會(huì)實(shí)有必要，因?yàn)?“一個(gè)國(guó)家如果政府穩(wěn)定、法律的變革可以預(yù)知、有產(chǎn)權(quán)保障和司法體系的完善，它將取得更大的經(jīng)濟(jì)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相比較缺乏這些保障的國(guó)家。”⑩世界銀行編：《1997年世界銀行報(bào)告：變化世界中的政府》，蔡秋生譯,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第37頁(yè)。但與此同時(shí)，法治政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系存在一定周期性，改善法治環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非立竿見(jiàn)影。反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又構(gòu)成法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的推動(dòng)力和基礎(chǔ)條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，市場(chǎng)主體對(duì)政府科學(xué)決策、公正廉潔、嚴(yán)格執(zhí)法、信息透明等方面要求越來(lái)越高，迫切要求政府進(jìn)行規(guī)制改革與政府職能法治化轉(zhuǎn)型。而公眾法治意識(shí)與權(quán)利保護(hù)意識(shí)的日益崛起進(jìn)一步促進(jìn)法治社會(huì)形成，因此，公眾對(duì)民主法治政府建設(shè)的期待直接推動(dòng)法治建設(shè)進(jìn)程。

（二）推進(jìn) “一體建設(shè)”，提高法治水平的若干建議

首先，針對(duì) “短板”指標(biāo)重點(diǎn)改進(jìn)。具體而言，在完善法治政府方面。一是加強(qiáng)各級(jí)政府重大行政決策的科學(xué)化、法制化，構(gòu)建公眾有效參與的民主化、公開(kāi)化聽(tīng)證程序和民調(diào)常態(tài)化機(jī)制，同時(shí)充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用、加強(qiáng)法治智庫(kù)建設(shè)，規(guī)范政府決策的法律專家參與制度，建議將重大決策的聽(tīng)證率、民調(diào)率及執(zhí)行完成情況納入相關(guān)政府部門(mén)績(jī)效考核范圍。二是更加重視政府立法制度建設(shè)，推動(dòng)較為薄弱的設(shè)區(qū)的市在行政立法方面的規(guī)范性，完善規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容體系和監(jiān)督體系，進(jìn)一步清理、修訂或廢止不符合改革要求、不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的規(guī)章、規(guī)范性文件，以貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì) “立法主動(dòng)適應(yīng)改革”指導(dǎo)思想。三是強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)，細(xì)化各領(lǐng)域、各類別信息公開(kāi)的具體規(guī)則， 推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，保證政務(wù)信息公開(kāi)的 “信息真實(shí)性”“全面充分性”和 “常規(guī)長(zhǎng)效化”。四是加強(qiáng)反腐敗常態(tài)化和措施力度，走出 “運(yùn)動(dòng)式治理”的怪圈，既要培育對(duì)反腐敗零容忍文化，更要清晰界定公權(quán)力的邊界，進(jìn)一步大力推行權(quán)責(zé)清單制度，對(duì)政府的職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行具體化、精細(xì)化管理，為把政府權(quán)力關(guān)進(jìn) “籠子”提供更明確的條件。五是強(qiáng)化政府公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)公務(wù)員法律培訓(xùn)，提高公務(wù)員法律素養(yǎng)。在推動(dòng)法治社會(huì)形成方面：一是提高公眾法律法規(guī)認(rèn)知水平和法律意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)規(guī)則之治的廣泛認(rèn)同性。法治宣傳與普法在實(shí)際上能夠?qū)崿F(xiàn)全民守法尚存質(zhì)疑，現(xiàn)代法治社會(huì)的形成更趨于公眾自我意識(shí)培育和對(duì)法治理念的認(rèn)同，原因在于 “法治認(rèn)同”是自覺(jué)行動(dòng)和法律服從踐行的前提。二是強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，確保社會(huì)治安秩序穩(wěn)定，緩解社會(huì)穩(wěn)定壓力，增強(qiáng)社會(huì)安全感。三是深化司法體制改革，提高司法審判獨(dú)立性、公正性，把握調(diào)節(jié)司法透明的 “度”和 “分寸”，構(gòu)建司法干預(yù)問(wèn)責(zé)制度化和常態(tài)化機(jī)制，進(jìn)一步提高錯(cuò)判問(wèn)責(zé)追究力度。近年來(lái)，廣東針對(duì)司法責(zé)任制、法官員額制、法官職業(yè)化等方面進(jìn)行改革，①祁雷等：《廣東法院系統(tǒng)四項(xiàng)基礎(chǔ)改革穩(wěn)妥落地》，載 《南方日?qǐng)?bào)》2017年5月16日A11版。試圖從制度上提高司法審判獨(dú)立性，其效果如何，需要實(shí)踐檢驗(yàn)，但近三年司法評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，司法評(píng)價(jià)指標(biāo)得分率持續(xù)偏低，應(yīng)引起高度關(guān)注。

其次，以公眾滿意和社會(huì)民主為導(dǎo)向重塑法治政府與法治社會(huì)建構(gòu)模式。中國(guó)法治建設(shè)模式呈現(xiàn)出自上而下推進(jìn)的權(quán)力主導(dǎo)型和強(qiáng)調(diào)理性主義目標(biāo)規(guī)劃的建構(gòu)型等特征。②馮玉軍：《中國(guó)法治的發(fā)展階段和模式特征》，載 《浙江大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。而地方法治建設(shè)口號(hào)性、計(jì)劃性、評(píng)估性、攀比性、運(yùn)動(dòng)性、政績(jī)性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與矛盾更是暴露無(wú)遺。法治建構(gòu)主義邏輯將 “法治”限制于作為一種 “嚴(yán)格循法辦事”的治國(guó)論，更加追求法治建設(shè)執(zhí)行力，這種工具性、封閉性思維實(shí)際上與 “人治法治皆為治”的觀點(diǎn)一脈相承，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，與 “良法善治”的法治精神相背離。三位一體視角下的法治政府與法治社會(huì)建設(shè)會(huì)出現(xiàn)不同步現(xiàn)象，法治建設(shè)效果不佳，與缺乏驅(qū)動(dòng)力有關(guān)。中國(guó)法治的驅(qū)動(dòng)模式一直被視為外源性法治，主要依賴國(guó)家建構(gòu)和強(qiáng)力推動(dòng)，而不是來(lái)自于社會(huì)自身的內(nèi)驅(qū)力。③付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。實(shí)際上，由于長(zhǎng)期缺乏社會(huì)民主驅(qū)動(dòng)，權(quán)力與政府的二重屬性使得法治政府與法治社會(huì)建設(shè)發(fā)生了價(jià)值偏離。無(wú)論是法治政府還是法治社會(huì)均依靠政府來(lái)推動(dòng)，均無(wú)法擺脫政績(jī)性導(dǎo)向趨勢(shì)。盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、民主意識(shí)較強(qiáng)的廣東省，公眾參與、社會(huì)倒逼法治建設(shè)的作用并沒(méi)有明顯。因此，反思法治政府與法治社會(huì)建構(gòu)模式，重構(gòu)以公眾滿意和實(shí)現(xiàn)民主為導(dǎo)向的發(fā)展路徑，健全法治程序推動(dòng)社會(huì)民主進(jìn)程，提高公眾滿意度和法治公信力，是當(dāng)前法治建設(shè)非一體、不同步的出路。我們以為，法治政府與法治社會(huì)建構(gòu)既要強(qiáng)調(diào)形式性的法律之治，也要強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性的良法善治，追求法治的漸進(jìn)主義邏輯和價(jià)值理性、以及法治的開(kāi)放性和公信力。因此，各地市政府應(yīng)著力于提高法治建設(shè)公眾參與度，解決公眾收入分化與縮小貧富差距，提高社會(huì)穩(wěn)定性，加強(qiáng)社會(huì)公眾民主監(jiān)督，提高公眾幸福感與滿足美好生活期待，等等。新時(shí)代解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須以務(wù)實(shí)的態(tài)度獲得社會(huì)公眾對(duì)政府的認(rèn)可和信任，建設(shè)人民滿意的政府、增強(qiáng)政府公信力。

最后，改革與法治 “兩翼雙輪”共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府與法治社會(huì)。習(xí)近平總書(shū)記提出，改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪。法治政府與法治社會(huì)建設(shè)應(yīng)處理好改革之 “變”與法治之“定”之間的關(guān)系，以避免造成不必要的資源浪費(fèi)和法治內(nèi)耗。上述實(shí)證分析表面，廣東省立法改革、司法改革、營(yíng)商環(huán)境改革、行政審批改革、依法行政改革等試點(diǎn)城市的法治政府和法治社會(huì)建設(shè)效果更加顯著，也足以論證改革工作與法治建設(shè) “兩翼雙輪”能較好地實(shí)現(xiàn)同步進(jìn)展、互相推進(jìn)。如何改革與法治 “兩翼雙輪”共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府與法治社會(huì)？我們認(rèn)為，一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)立法，著力實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)與規(guī)范改革同行、民主參與和重大改革、行政決策相銜接，凡屬重大改革要于法有據(jù)、依法進(jìn)行；二是法治政府建設(shè)和法治社會(huì)社會(huì)建設(shè)不僅要追求法治政建設(shè)實(shí)效，也要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。畢竟，法治從來(lái)不是一個(gè)單向度的概念，將法治的目標(biāo)與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)進(jìn)行理性權(quán)衡及科學(xué)取舍，是追求更高層次法治理想的必然。④盧揚(yáng)帆：《地方法治的績(jī)效及其評(píng)價(jià)機(jī)制初探》，載 《學(xué)術(shù)界》2017年第8期。處理好改革與法治的關(guān)系，使得改革和法治相互促進(jìn)、相得益彰，才能更好地實(shí)現(xiàn)同步一體基本建成法治政府與法治社會(huì)。