田丹宇

加快構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一項(xiàng)涉及各法律領(lǐng)域、各立法層級(jí)的系統(tǒng)工程。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。應(yīng)對(duì)氣候變化法作為國(guó)務(wù)院2016年度立法計(jì)劃中著力改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源的立法研究項(xiàng)目，①參見 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔2016〕16號(hào)）。是通過法治建設(shè)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅的重點(diǎn)立法領(lǐng)域。

一、省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化立法情況

目前國(guó)內(nèi)省級(jí)層面，只有青海和山西兩省省政府出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化辦法，頒布時(shí)間較早，均屬于地方政府規(guī)章。江蘇、湖北、四川三省開展了省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究，形成了立法草案。其中江蘇省的應(yīng)對(duì)氣候變化立法已被列入了省人大立法計(jì)劃，四川省的應(yīng)對(duì)氣候變化法在網(wǎng)上公開征求了立法意見。

（一）青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法

1.基本情況

青海省是我國(guó)第一個(gè)頒布應(yīng)對(duì)氣候變化政府規(guī)章的省份。《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》經(jīng)省人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過，自2010年10月1日起施行，共5章28條。

由于出臺(tái)時(shí)間較早，制度探索尚不成熟，該辦法只規(guī)定了節(jié)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展可再生能源等相關(guān)領(lǐng)域的措施，沒有提出任何減緩氣候變化的專門制度。該辦法后半部分在保障措施中重點(diǎn)規(guī)定了地方政府和國(guó)有企業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的職責(zé)分工和考核，②參見 《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》第二十六條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府報(bào)告應(yīng)對(duì)氣候變化職責(zé)履行情況，并將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和年度考核體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。”沒有設(shè)定 “法律責(zé)任”?？梢?，《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》是一部框架性的省級(jí)政府規(guī)章，主要規(guī)制的是政府行為，頒布多年來沒有產(chǎn)生相關(guān)行政訴訟。

2.特色亮點(diǎn)

《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的主要特點(diǎn)是充分體現(xiàn)了 “減適并重”的原則，在第二章專門規(guī)定了 “適應(yīng)氣候變化”，位置放于第三章 “減緩氣候變化”之前，在28個(gè)法條中占8條。該辦法在附則部分首次提出了適應(yīng)氣候變化 “趨利避害”的特征，值得國(guó)家和其他地方開展應(yīng)對(duì)氣候變化立法時(shí)參考。③參見 《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》第二十七條：“本辦法中下列用語的含義是：適應(yīng)氣候變化：是指人和自然對(duì)于實(shí)際的或預(yù)期的氣候刺激及其影響所做出的趨利避害的反應(yīng)。減緩氣候變化：是指人類通過削減溫室氣體的排放源和增加溫室氣體的吸收而對(duì)氣候系統(tǒng)實(shí)施的干預(yù)?！蓖瑫r(shí)，該辦法專門將 “控制和減少農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)中溫室氣體的排放量”單獨(dú)作為一條，提出堅(jiān)持工程治理與自然修復(fù)相結(jié)合、加大三江源地區(qū)保護(hù)、提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和安全性等措施，充分體現(xiàn)了青海省的碳排放特征和地域特色。

3.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》具有框架性特征，主要起到了宣示和引導(dǎo)的作用，實(shí)施多年來沒有產(chǎn)生任何訴訟，是一項(xiàng)沒有牙齒的地方規(guī)章。該辦法的牽頭起草部門是省氣象局，但應(yīng)對(duì)氣候變化管理職能分屬于省發(fā)展改革委和經(jīng)信委，導(dǎo)致執(zhí)法方面存在一定的管轄沖突。

（二）山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法

1.基本情況

《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》由山西省人民政府辦公廳于2011年7月印發(fā)，共5章57條。與《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的框架性立法不同，《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》更具有操作性。該辦法基于山西煤炭資源稟賦和低碳轉(zhuǎn)型壓力，將 “減緩氣候變化”作為全法的規(guī)制重點(diǎn)，位于 “適應(yīng)氣候變化”之前。該辦法雖然明確提出了 “減緩與適應(yīng)并重”原則，但從體例上還是明顯偏重于減緩。

2.特色亮點(diǎn)

該辦法突出了建設(shè) “氣化山西”目標(biāo)，特別提到要提高煤的清潔開發(fā)利用技術(shù)，體現(xiàn)了地域特色。該辦法將溫室氣體減排指標(biāo)完成情況納入地方政府干部和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)體系。④參見 《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》第五十七條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府報(bào)告應(yīng)對(duì)氣候變化職責(zé)履行情況，將溫室氣體減排指標(biāo)完成情況納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和年度考核體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容?！眹?guó)有大型企業(yè)是地方主要的排放源，但是這些企業(yè)由國(guó)資委主管，地方政府難以對(duì)其進(jìn)行直接管理。山西和青海省的立法中均在 “考核”部分重點(diǎn)提到了 “國(guó)有控股企業(yè)”，體現(xiàn)了省級(jí)行政管理部門與國(guó)有大型排放企業(yè)之間在溫室氣體管轄權(quán)方面的矛盾，抓住了溫室氣體排放的重點(diǎn)，值得國(guó)家開展立法時(shí)關(guān)注。

3.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》依然是地方政府規(guī)章。雖然專設(shè)了 “溫室氣體排放管理”一章，提出建立溫室氣體統(tǒng)計(jì)制度，溫室氣體排放評(píng)價(jià)制度，低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度和碳匯制度，但每項(xiàng)制度均不夠具體，難以為執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。同時(shí)由于沒有規(guī)定 “法律責(zé)任”章節(jié)，該辦法僅限于對(duì)政府管理部門和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的問責(zé)，不涉及普通企業(yè)、公民和法人等私權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，法律約束力較弱，頒布以來沒有產(chǎn)生相關(guān)司法訴訟。

二、市級(jí)低碳發(fā)展地方性法規(guī)

南昌和石家莊市作為國(guó)家低碳試點(diǎn)城市，通過頒布實(shí)施市級(jí)低碳發(fā)展促進(jìn)條例，為城市低碳發(fā)展進(jìn)行立法布局，⑤田丹宇：《中國(guó)目前氣候治理組織機(jī)構(gòu)評(píng)析》，載 《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。探索城市低碳轉(zhuǎn)型的法制化、常態(tài)化路徑。

（一）南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例

南昌市2016年4月經(jīng)市人大審議通過了 《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》并于9月施行。該條例共9章63條，包括規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、低碳經(jīng)濟(jì)、低碳城市、低碳生活、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督與管理和法律責(zé)任等主要內(nèi)容。其立法目的聚焦于為城市低碳發(fā)展提供行政執(zhí)法依據(jù)，依法構(gòu)建城市低碳發(fā)展的體制機(jī)制，鞏固城市低碳發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)成果。

一是立法共識(shí)上多次溝通，化解立法顧慮。立法初期，南昌市立法機(jī)構(gòu)對(duì)低碳發(fā)展理念的認(rèn)可度不高，對(duì)低碳發(fā)展條例的立法經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)低碳條例是否會(huì)約束地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在擔(dān)憂。南昌市發(fā)展改革委作為條例起草部門，在立法過程中與相關(guān)立法機(jī)構(gòu)和政府職能部門進(jìn)行了充分溝通，開展了廣泛調(diào)研，組織經(jīng)濟(jì)專家、法律專家和能源專家進(jìn)行了反復(fù)論證；南昌市法制辦牽頭召開3次座談會(huì)，對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行了反復(fù)修改；江西省人大法工委牽頭組織了多次意見征求會(huì)?！赌喜械吞及l(fā)展促進(jìn)條例》2015年被列為市人大立法計(jì)劃和市法制辦 “調(diào)研論證項(xiàng)目”，2016年被列為 “年內(nèi)提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的立法項(xiàng)目”，并最終順利出臺(tái)。

二是立法內(nèi)容上求同存異，取得部門間立法預(yù)期的最大公約數(shù)。在立法過程中，起草部門通過反復(fù)修改草案內(nèi)容，推進(jìn)幾個(gè)主要部門逐步取得了低碳立法的共識(shí)，妥善解決了省市人大、市主要政府部門和企業(yè)的立法訴求。首先，對(duì)各部門存在立法異議的內(nèi)容進(jìn)行了刪減。其次，對(duì)環(huán)保、節(jié)能等相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容按部門意見進(jìn)行了增加。雖然沖淡了低碳主題，但照顧了政府職能部門的立法和執(zhí)法積極性。最后，按照立法部門的要求進(jìn)行修改，采納市人大的意見在條例最后部分增加了罰則，更加符合立法規(guī)范。

三是注重立法的前期預(yù)熱和后期宣傳?！赌喜械吞及l(fā)展促進(jìn)條例》從列入立法計(jì)劃開始，就在 《江西日?qǐng)?bào)》、新華網(wǎng)等主流媒體上進(jìn)行了專題報(bào)道，為低碳立法造勢(shì)?？紤]到公眾對(duì)低碳的接受程度和對(duì)一部新法的知曉需要，市人大將條例出臺(tái)后的一年定位為 “宣傳年”。市發(fā)展改革委組織召開新聞發(fā)布會(huì)對(duì)條例進(jìn)行解讀，在 《南昌日?qǐng)?bào)》上對(duì)條例進(jìn)行全文登載，將條例列為省政府年度宣傳重點(diǎn)任務(wù)。

2.條例立法執(zhí)法注重時(shí)序性

一是將配套實(shí)施意見同步納入立法視野。本著 “先粗后細(xì)、先易后難”的立法原則，南昌市發(fā)展改革委制定了 “條例+實(shí)施意見”的立法路線。將立法爭(zhēng)議較小、關(guān)于低碳發(fā)展原則性的內(nèi)容優(yōu)先納入條例。在條例實(shí)施后的一年中，視實(shí)施過程中面臨的新情況和新問題，制定立法阻力較小、立法層級(jí)較低的 《南昌市低碳發(fā)展實(shí)施意見》，細(xì)化條例中的低碳措施，彌補(bǔ)條例的不足。這樣的立法推進(jìn)思路既保證了條例的及時(shí)出臺(tái)，又保證了條例的順利執(zhí)行。

二是按部門分解執(zhí)法任務(wù)。本著 “責(zé)任主體細(xì)化、任務(wù)節(jié)點(diǎn)細(xì)化”的原則，南昌市計(jì)劃將部門任務(wù)分解作為條例執(zhí)法的主要手段。將現(xiàn)有條例和將要出臺(tái)的實(shí)施意見中的主要任務(wù)，在市政府職能部門之間進(jìn)行任務(wù)分解，與市發(fā)展改革委承擔(dān)的政府考核掛鉤，有效利用現(xiàn)有政府工作機(jī)制確保條例中的各項(xiàng)低碳發(fā)展措施落到實(shí)處。

三是實(shí)施執(zhí)法跟蹤機(jī)制。南昌市將實(shí)施 《低碳發(fā)展促進(jìn)條例》列入了2017年市政府深化改革計(jì)劃，對(duì)規(guī)劃、能源、建筑、交通、宣教等主要職能部門的條例執(zhí)法情況進(jìn)行跟蹤。該條例出臺(tái)前，南昌市在建筑節(jié)能、區(qū)域規(guī)劃、新能源汽車普及、垃圾分類等方面已具備一定工作基礎(chǔ)。條例出臺(tái)后，將借助地方法規(guī)的強(qiáng)制力，為這些工作提供更多的資金保障和工作動(dòng)力。

3.條例內(nèi)容兼具可操作性和導(dǎo)向性

τu—灌漿料的極限切應(yīng)力，試塊尺寸為40 mm×40 mm×160 mm的棱柱體的抗壓強(qiáng)度，N/mm2；

一是內(nèi)容安排側(cè)重公眾對(duì)低碳的可視化和感知度。《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》在立法目的上強(qiáng)調(diào) “可視化低碳城市”理念，即低碳成果要讓老百姓看得到、感受得到；在內(nèi)容安排上注重公眾對(duì)低碳發(fā)展的獲得感和認(rèn)知度。該條例專門設(shè)置了 “低碳城市”一章，將城市規(guī)劃、公共設(shè)施布局、低碳建筑、低碳交通、園林綠化等內(nèi)容納入立法范圍。該條例關(guān)于公眾低碳生活的規(guī)定非常細(xì)致，⑥例如 《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》明確提到了 “循環(huán)使用筷子、不得無償提供不可降解塑料袋、鼓勵(lì)新建建筑一次性裝修到位”等細(xì)節(jié)性要求，并對(duì)應(yīng)設(shè)定了 “500元以上5000元以下罰款”的罰則。使得這些內(nèi)容在執(zhí)法中具有可操作性。

二是明確倡導(dǎo)為主，約束為輔的立法路徑。該條例專門設(shè)置了 “扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”一章，并將倡導(dǎo)和鼓勵(lì)作為條例實(shí)施的主要途徑，將監(jiān)督和懲罰作為輔助性手段。南昌市政府自2014年起每年安排500萬元財(cái)政預(yù)算資金作為低碳城市建設(shè)專項(xiàng)資金，用于支持低碳重點(diǎn)工程建設(shè)、低碳新技術(shù)推廣、低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)應(yīng)用。該條例中提出的 “對(duì)低碳發(fā)展貢獻(xiàn)突出的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”“將溫室氣體排放監(jiān)測(cè)納入財(cái)政預(yù)算”等要求由于有了市財(cái)政預(yù)算內(nèi)低碳專項(xiàng)資金而能夠確保落到實(shí)處。

三是提出多項(xiàng)低碳立法創(chuàng)新點(diǎn)，具有良好的導(dǎo)向作用。該條例集中體現(xiàn)了南昌市的低碳轉(zhuǎn)型思路，為城市未來的發(fā)展方向進(jìn)行立法布局。該條例明確提出了加強(qiáng)低碳高端人才引進(jìn)并制定特殊優(yōu)惠政策，建立低碳發(fā)展目標(biāo)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和離任報(bào)告制度，建立低碳發(fā)展考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立低碳項(xiàng)目庫，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行以溫室氣體排放評(píng)估為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)損害和環(huán)境成本評(píng)估等要求。這些均是創(chuàng)新性的立法亮點(diǎn)，相關(guān)執(zhí)法進(jìn)展和社會(huì)影響值得持續(xù)跟蹤評(píng)估。

4.存在的問題

一是條例中的低碳措施落地尚待時(shí)日?？紤]到 《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，目前還無法從司法、執(zhí)法和法律監(jiān)督方面評(píng)判該條例產(chǎn)生的社會(huì)影響。條例內(nèi)容中的主要制度措施比較具有前瞻性，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐吞及l(fā)展起到一定促進(jìn)作用，但各項(xiàng)措施如不能落到實(shí)處將會(huì)打擊城市低碳轉(zhuǎn)型的信心。條例提出的核心內(nèi)容中，僅少部分具有一定工作基礎(chǔ)，大部分尚未開展實(shí)質(zhì)工作。⑦條例核心內(nèi)容主要包括：協(xié)調(diào)機(jī)制、低碳規(guī)劃、峰值年限、溫控目標(biāo)、低碳標(biāo)準(zhǔn)、低碳園區(qū)社區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目碳評(píng)、低碳示范、低碳產(chǎn)品認(rèn)證、溫室氣體排放監(jiān)測(cè)、離任報(bào)告制度、指標(biāo)體系、配額分配機(jī)制、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、低碳專項(xiàng)資金、低碳項(xiàng)目庫等法律制度和措施。

二是條例中關(guān)于碳排放數(shù)據(jù)的執(zhí)法依據(jù)不足。目前地方統(tǒng)計(jì)局無法提供官方的碳排放數(shù)據(jù)，⑧田丹宇、劉強(qiáng)、田川、鄭曉奇：《貴州低碳試點(diǎn)城市工作進(jìn)展與建議》，載 《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2015年第3期。而企業(yè)自己的數(shù)據(jù)和地方政府部門的數(shù)據(jù)未經(jīng)統(tǒng)計(jì)部門認(rèn)可就不能作為法定執(zhí)法依據(jù)。在實(shí)際執(zhí)法中，如因違規(guī)排放問題而向企業(yè)征收罰款，就必須依據(jù)法定采信的碳排放數(shù)據(jù)。這就亟需地方統(tǒng)計(jì)部門盡快完善溫室氣體的統(tǒng)計(jì)核算體系，為低碳條例執(zhí)法提供依據(jù)。

三是條例中的監(jiān)督懲罰措施尚無執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。據(jù)了解，條例執(zhí)法中對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)的措施比較容易落實(shí)，但是對(duì)于處罰性的執(zhí)法由于沒有先例，對(duì)于執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)劃分、處罰裁量權(quán)等問題都沒有明確答案，需要進(jìn)一步探索。

（二）石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例

《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》2016年1月22日經(jīng)市人大通過，2016年5月經(jīng)河北省人大批準(zhǔn)，于2016年7月1日起施行。該條例共10章63條，包括低碳發(fā)展的基本制度、能源利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、排放控制、低碳消費(fèi)、激勵(lì)措施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容。

1.開創(chuàng)國(guó)內(nèi)城市低碳立法先河

《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》是全國(guó)第一部城市低碳發(fā)展促進(jìn)條例，于2013年6月被列入石家莊市政府和市人大的五年立法計(jì)劃，2014年正式啟動(dòng)草案起草工作。由于是國(guó)內(nèi)第一部城市低碳立法，條例起草部門反復(fù)修改了幾十稿，對(duì)題目、名詞解釋、罰則設(shè)定等基礎(chǔ)性問題均進(jìn)行了多次討論。條例內(nèi)容經(jīng)歷了從繁到簡(jiǎn)的修訂過程，最終獲得了各方面認(rèn)可得以順利出臺(tái)。

2.全面設(shè)計(jì)城市低碳發(fā)展制度

《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》涉及的低碳制度比較全面：在減緩氣候變化方面，提出了建立碳排放總量、碳強(qiáng)度控制制度、溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度、溫室氣體排放報(bào)告制度、低碳發(fā)展指標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度、碳排放標(biāo)準(zhǔn)和低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度，提出鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位實(shí)施碳捕集、利用和封存技術(shù)，積極增強(qiáng)林木、草地、耕地、濕地的儲(chǔ)碳能力；在能源轉(zhuǎn)型方面，提出了煤炭消費(fèi)總量制度和煤炭質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，提出鼓勵(lì)新能源和可再生能源發(fā)展，推廣先進(jìn)的用能技術(shù)；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，提出制定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行準(zhǔn)入管理，將碳排放評(píng)估納入節(jié)能評(píng)估內(nèi)容、重點(diǎn)碳排放單位的能源審計(jì)和清潔生產(chǎn)審核；在公眾引導(dǎo)方面，提出優(yōu)先發(fā)展公共交通，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能，鼓勵(lì)低碳消費(fèi)、低碳生活等。該條例在制度創(chuàng)新方面有一定的突破，規(guī)定了 “碳排放總量控制制度”“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”“將碳排放評(píng)估納入節(jié)能評(píng)估”等內(nèi)容，值得國(guó)家和其他地方開展氣候立法時(shí)借鑒。

3.多層次設(shè)定法律責(zé)任

該條例用 “監(jiān)督管理”和 “法律責(zé)任”兩個(gè)章節(jié)來對(duì)罰則進(jìn)行規(guī)定。處罰對(duì)象除了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括企事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等私權(quán)利主體。處罰方式包括行政罰款、警告、記過等行政處罰和不良記錄登記等多種方式。可以看出該條例雖然立法層級(jí)不高，但是一部綜合性的立法。由于該條例出臺(tái)時(shí)間較短，目前還無法看出實(shí)施效果，但可以預(yù)見將是一部約束力較強(qiáng)的地方性法規(guī)。

4.重立法輕執(zhí)法現(xiàn)象不容忽視

《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》的法律調(diào)整范圍不僅限于控制碳排放，還包括合同能源管理、⑨田丹宇、劉長(zhǎng)松：《能源轉(zhuǎn)型政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)》，載 《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2017年第7期。負(fù)面清單等能源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，是一部較為全面的低碳發(fā)展立法。但該條例的起草部門沒有明確的執(zhí)法計(jì)劃，缺乏執(zhí)法信心。通過立法構(gòu)建的城市低碳發(fā)展制度和措施無從落實(shí)，重立法輕執(zhí)法的現(xiàn)象較為突出。

三、中國(guó)碳排放權(quán)交易地區(qū)立法情況

目前，在綜合性立法方面，除青海、山西兩省的地方政府規(guī)章和南昌、石家莊兩市的地方性法規(guī)之外，江蘇、湖北和四川三省正在研究起草省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化的地方立法。在專項(xiàng)性立法方面，北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳和湖北7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，以及四川、福建等參與碳排放權(quán)交易的地區(qū)均發(fā)布了關(guān)于碳排放權(quán)交易的地方規(guī)章或規(guī)范性文件，詳見表1。

表1：關(guān)于碳排放權(quán)交易的地方規(guī)章或規(guī)范性文件

（一）立法成效

碳排放權(quán)交易立法的核心是 “溫室氣體排放權(quán)”的確權(quán)、權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力救濟(jì)。在全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例尚未出臺(tái)的情況下，開展區(qū)域性的專項(xiàng)立法，是促進(jìn)碳交易試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)的根本保障。截至2017年9月，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共納入20余個(gè)行業(yè)、近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)成交排放配額約1.97億噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額約45.16億元。⑩參見國(guó)務(wù)院新聞辦：《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2017年度報(bào)告》，2017年10月31日正式發(fā)布。碳排放權(quán)交易地區(qū)開展的立法對(duì)本地區(qū)的碳排放配額分配、注冊(cè)登記、核查、管理、交易與配額清繳規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，有效保障了本地區(qū)的碳排放權(quán)交易。對(duì)國(guó)家開展全國(guó)層面的碳交易立法起到了先行先試的作用，積累了寶貴的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)。①劉海燕：《北京市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展及建議》，載 《中國(guó)能源》2014年第7期。

（二）存在的問題

與上述地方開展的應(yīng)對(duì)氣候變化立法和低碳發(fā)展立法相比，碳排放權(quán)交易地區(qū)開展的立法具有“專項(xiàng)性、低位階和階段性”的局限。這些地方碳交易立法成果均是由地方人民政府或人民政府辦公廳頒布的，立法層級(jí)不高，管轄范圍僅限于該地區(qū)的碳交易領(lǐng)域，在罰則設(shè)置、配額管理等問題上難以進(jìn)行有力規(guī)制，強(qiáng)制性和約束力不強(qiáng)。同時(shí)，由于碳排放權(quán)交易地區(qū)的立法處于全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)前的區(qū)域性立法，具有階段性的特點(diǎn)。例如北京和天津的碳交易立法中明確提出了法律的存續(xù)期間，有些即使沒有明確存續(xù)期間，但等全國(guó)碳排放權(quán)交易條例頒布后也需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修訂。碳排放權(quán)交易要求市場(chǎng)參與主體對(duì)市場(chǎng)有一個(gè)合理穩(wěn)定的預(yù)期，才能夠保證碳價(jià)維持在合理區(qū)間。碳排放權(quán)交易地區(qū)所能夠開展的專項(xiàng)性、低位階和階段性立法，在依靠法律的穩(wěn)定性為市場(chǎng)提供這樣的穩(wěn)定性預(yù)期方面作用有限。

（三）對(duì)碳排放權(quán)交易地區(qū)的立法建議

1.注重地區(qū)間碳排放權(quán)交易規(guī)則的協(xié)同性

碳排放權(quán)交易立法最主要的使命是確定碳交易規(guī)則。我國(guó)已明確將啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，全國(guó)碳交易規(guī)則將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。根據(jù)對(duì)地區(qū)碳交易規(guī)則和交易實(shí)踐進(jìn)展的跟蹤比對(duì)結(jié)果，各地區(qū)之間的交易規(guī)則尚不統(tǒng)一，成為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的一個(gè)障礙，地區(qū)之間的立法協(xié)同性亟需加強(qiáng)。建議非試點(diǎn)地區(qū)在全國(guó)碳排放權(quán)交易立法成果出臺(tái)之前，暫不急于開展地區(qū)性的碳排放權(quán)交易立法。

2.注重與全國(guó)碳排放權(quán)交易立法的一致性

全國(guó)的 《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草）已經(jīng)被國(guó)務(wù)院法制辦列入《國(guó)務(wù)院2016年度立法計(jì)劃》中的 “預(yù)備項(xiàng)目”，②參見 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔2016〕16號(hào)）。目前還在立法過程中。該條例將確定全國(guó)碳排放權(quán)交易的基本規(guī)則，成為各地方開展地方性碳交易立法的上位法。因此，建議目前已開展了地方碳交易立法的地區(qū)，未來或者根據(jù)全國(guó)性的條例內(nèi)容進(jìn)行地方政府規(guī)章修訂，或者待條例出臺(tái)后及時(shí)廢除相關(guān)的地方碳交易立法，直接適用全國(guó)碳排放權(quán)交易條例。

3.注重地區(qū)特色的交易規(guī)則設(shè)計(jì)

根據(jù)目前的立法構(gòu)想，碳排放權(quán)交易將成為國(guó)家 《應(yīng)對(duì)氣候變化法》中的重要內(nèi)容，但是僅作原則性的規(guī)定。涉及全國(guó)碳交易的基本規(guī)則和各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系將由 《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》規(guī)定。涉及碳排放權(quán)交易的具體細(xì)則和技術(shù)性指南將以部門規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)定，這些都是全國(guó)適用的。

為保證全國(guó)碳市場(chǎng)的統(tǒng)一性，沒有必要再通過地方立法規(guī)定地區(qū)碳交易規(guī)則，地方碳交易立法的空間將非常有限。最有價(jià)值的立法空間在于國(guó)家立法中難以涉及到的地方特色，如規(guī)定本地區(qū)碳排放配額的分配標(biāo)準(zhǔn)，或提出嚴(yán)于國(guó)家的配額分配規(guī)則設(shè)計(jì)。例如在碳匯資源豐富的地區(qū)，可以探索通過地方立法設(shè)定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、碳普惠機(jī)制，充分利用碳交易規(guī)則，將碳匯與區(qū)域性扶貧相結(jié)合。

四、對(duì)推進(jìn)中國(guó)地方氣候立法的建議

綜合研究表明，地方立法的立法層級(jí)越高，內(nèi)容越完善，對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展制度運(yùn)用越豐富，這個(gè)地區(qū)的低碳發(fā)展水平和碳市場(chǎng)運(yùn)行就越有效、越規(guī)范。建議地方政府和立法機(jī)關(guān)重視地方氣候立法工作，將其作為地方生態(tài)文明制度建設(shè)和低碳轉(zhuǎn)型的重要途徑，依法促進(jìn)區(qū)域低碳發(fā)展。

（一）地方立法應(yīng)突出本地特色

氣候變化是一項(xiàng)具有明顯地域特征的工作，地方立法應(yīng)緊扣本地區(qū)特色。在減緩氣候變化方面，地方氣候立法能夠根據(jù)本地區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域特征因地制宜確定低碳轉(zhuǎn)型路徑。例如山西省在氣候立法過程中圍繞 “煤炭”進(jìn)行了富有山西特色的減緩氣候變化制度設(shè)計(jì)。在適應(yīng)氣候變化方面，地方立法能夠針對(duì)本地氣候脆弱性特征，在立法中明確適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)。例如 《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化管理辦法》中提出加強(qiáng)三江源保護(hù)，將適應(yīng)氣候變化專設(shè)一章并放在減緩章節(jié)前面，正是基于青海省適應(yīng)氣候變化的緊迫性進(jìn)行的地方法制安排。

（二）地方立法應(yīng)前瞻性與可操作性并重

近年來國(guó)內(nèi)關(guān)于低碳發(fā)展制度的研究和實(shí)踐不斷取得進(jìn)展。對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，最近出臺(tái)的石家莊市和南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例，無論在制度內(nèi)容上還是在體例安排上，均比青海省和山西省的立法成果有較大進(jìn)步。地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)于地區(qū)情況更熟悉，地方法律的適用對(duì)象更具體。建議地方氣候變化的法律起草機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)最新的低碳制度實(shí)施進(jìn)展，本著前瞻性的立法精神大膽進(jìn)行本地區(qū)的低碳制度設(shè)計(jì)探索。建議地方氣候立法過程中應(yīng)重點(diǎn)考慮執(zhí)法的可行性，盡量制定更為詳細(xì)具體的內(nèi)容，不再開展框架性立法。在法律出臺(tái)后，應(yīng)對(duì)本地區(qū)的氣候立法成果進(jìn)行及時(shí)的立法審查和立法修訂，根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)立法解釋，以保障地方氣候立法適應(yīng)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)展，確保立法能夠?yàn)榈胤降牡吞及l(fā)展提供行為指引和制度保障。同時(shí)應(yīng)做好普法動(dòng)員，明確執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法程序，不要浪費(fèi)寶貴的立法資源。

（三）加強(qiáng)不同層級(jí)和不同區(qū)域的立法協(xié)同

應(yīng)強(qiáng)調(diào)不同立法層級(jí)的不同立法任務(wù)，注重地方與國(guó)家之間，各地方之間的立法銜接。地方法規(guī)和規(guī)章作為下位法，在立法內(nèi)容上不能與國(guó)家立法相矛盾，在罰則種類和力度上不能超過國(guó)家立法。在國(guó)家氣候立法中規(guī)定較為寬泛的內(nèi)容，地方立法可以因地制宜地進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定，便于國(guó)家立法內(nèi)容能夠更好地實(shí)施。各地方立法成果之間，要注意協(xié)調(diào) “低碳”“氣候變化”“重點(diǎn)排放單位”等概念的內(nèi)涵和外延的一致性。地方立法應(yīng)及時(shí)根據(jù)國(guó)家立法進(jìn)展與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行修訂。同時(shí)，一項(xiàng)新的法律措施被納入國(guó)家層級(jí)立法考量之前，地方立法可以在制度探索方面發(fā)揮重要作用。建議及時(shí)跟蹤總結(jié)國(guó)內(nèi)地方氣候立法的經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)，及時(shí)將地方立法創(chuàng)新成果納入國(guó)家氣候立法視野。

結(jié)論

目前我國(guó)省級(jí)層面有青海、山西兩省出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化管理辦法，市級(jí)層面有石家莊、南昌兩個(gè)低碳試點(diǎn)城市出臺(tái)了低碳發(fā)展促進(jìn)條例，北京、上海等碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)開展了碳排放權(quán)交易專項(xiàng)立法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)際上有德國(guó)北威州、巴州，美國(guó)加州，澳大利亞維多利亞，巴西圣保羅，蘇格蘭等地區(qū)，在國(guó)家層面的立法框架下或者是在國(guó)家層面立法尚處于空白的情況下，由地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)開展了區(qū)域性的應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)立法。經(jīng)過對(duì)這些國(guó)外區(qū)域性立法情況進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，雖然并沒有一個(gè)各國(guó)都適用的應(yīng)對(duì)氣候變化立法解決方案，但地方氣候立法均包括了基本信息、目標(biāo)、政策措施、管理機(jī)構(gòu)安排和財(cái)政激勵(lì)措施五項(xiàng)主要內(nèi)容。這些地方立法過程中面臨的低碳意識(shí)不強(qiáng)、立法動(dòng)力不足、立法思路不清、行政執(zhí)法不力等困難具有一定代表性。但地方層級(jí)的應(yīng)對(duì)氣候變化立法對(duì)于控制該地區(qū)的溫室氣體排放，提高適應(yīng)氣候變化能力提供了法律制度保障。

一是在制度創(chuàng)新方面，地方立法是培育低碳發(fā)展制度的重要途徑。當(dāng)一項(xiàng)新的政策法規(guī)被納入國(guó)家層級(jí)立法考量之前，地方政府主導(dǎo)的立法可以在制度試行方面發(fā)揮重要作用。例如在我國(guó)國(guó)家立法層面考慮到精簡(jiǎn)項(xiàng)目前置性審批的改革要求，新增碳排放評(píng)估制度面臨較大困難。但在市級(jí)層面立法中，《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》提出將碳排放評(píng)估納入節(jié)能評(píng)估內(nèi)容，《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》中提出對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行以溫室氣體排放評(píng)估為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)損害和環(huán)境成本評(píng)估，均是比較有思路的立法亮點(diǎn)。

二是在立法力度方面，地方立法因法律對(duì)象更為具體，立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)情況更為熟悉，便于在國(guó)家氣候立法框架下，因地制宜出臺(tái)更具操作性的地方法規(guī)規(guī)章。例如我國(guó)擬在國(guó)家立法中設(shè)定 “低碳標(biāo)準(zhǔn)化制度”，并將國(guó)家層面標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證的基本原則、程序和責(zé)任納入立法。地方層面在執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度的同時(shí)，可以制定嚴(yán)于國(guó)家的地方標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證規(guī)則。在國(guó)家統(tǒng)一的制度安排下，地方可以通過立法設(shè)定更加細(xì)化更加具體的法律措施。

三是在立法協(xié)同方面，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家和地方立法的協(xié)調(diào)。根據(jù)我國(guó)的 《立法法》和立法工作實(shí)踐，國(guó)家和地方兩個(gè)層級(jí)的立法權(quán)限、程序和效力等級(jí)都是不同的，應(yīng)強(qiáng)調(diào)不同立法層級(jí)的不同立法任務(wù)。例如，在國(guó)家層面立法中，要重點(diǎn)明確國(guó)家和地方層級(jí)之間在應(yīng)對(duì)氣候變化管理的職責(zé)分配，厘清省、市、縣各級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)，這也是地方對(duì)于國(guó)家立法的主要訴求；而在地方立法層面，建議地方立法應(yīng)更具靈活性，突出區(qū)域特色，更多因地制宜地考慮本地區(qū)適應(yīng)氣候變化的具體措施，這些是在國(guó)家層面的立法中難以具體涉及的。由于對(duì)低碳發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的接受程度不同，在各地推進(jìn)地方立法的過程中要注意協(xié)調(diào)所涉及概念內(nèi)涵和外延的一致性。