薛 貴

一、引 言

從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，從根本上說是社會資源配置方式的轉變，即由計劃經(jīng)濟體制下國家運用計劃機制，通過財政分配集中社會財力滿足以生產(chǎn)建設為中心社會方方面面的需要，轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下以市場機制為主導的社會資源配置。這意味著政府與國有企業(yè)關系的變化，意味著國有資產(chǎn)管理體制的變化，意味著國有企業(yè)從國有國營、政府統(tǒng)管企業(yè)的產(chǎn)供銷、人財物轉變?yōu)檎嬲淖灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體。同時，政府的身份和職能也發(fā)生相應轉變，由計劃經(jīng)濟體制下的三重身份：政權組織的社會管理者、國有資產(chǎn)的所有者和社會生產(chǎn)的直接組織管理者，轉變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下的雙重身份：政權組織的社會管理者和國有資產(chǎn)的所有者，而將社會生產(chǎn)和投資的資源配置交給市場和企業(yè)。伴隨著政府角色的轉變，相應地國家財政體系則表現(xiàn)為體現(xiàn)政權組織社會管理者身份為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的公共財政與體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者身份對國有資本進行宏觀管理的國有資本財政。所以，國有資產(chǎn)管理體制的研究應該從宏觀、中觀、微觀三個層面來理解和完善。宏觀上來看，國有資產(chǎn)管理應是國家財政管理體制的重要組成部分；中觀上來看，國有資產(chǎn)管理體制核心在于政府與國有企業(yè)之間關系的界定和明晰；微觀上來看，國有資產(chǎn)管理體制著重于國有企業(yè)運營模式的完善和運營目標的實現(xiàn)。所以，本文從這三個層面來探析新時期國有資產(chǎn)管理體制的完善。

二、國有資產(chǎn)管理體制的演進邏輯

1978年，黨的十一屆三中全會指出了當時我國經(jīng)濟管理體制的缺陷和改進方式：（1）黨政企的職能沒有清晰界定和分離，要求黨政分離、政企分離，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和勞動者各方的積極性；（2）黨政權力集中，要求精簡行政機構，在黨的領導下給企業(yè)釋放更多的自主經(jīng)營權。時至今日，可以看出，近40年我國國有資產(chǎn)管理體制始終圍繞著“社會主義基本經(jīng)濟制度”和“社會主義市場經(jīng)濟改革方向”兩條主線穩(wěn)妥推進。

（一）堅持我國社會主義基本經(jīng)濟制度是國有資產(chǎn)管理體制改革的根本要求

改革開放以來，我國社會主義基本經(jīng)濟制度在堅持社會主義公有制的基礎上逐步優(yōu)化，更加符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。

隨著改革開放進程的不斷推進，我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度為國有資產(chǎn)管理體制的改革奠定了基礎并指出了方向，是深化國有資產(chǎn)管理體制改革必須把握的根本要求。我國社會主義基本經(jīng)濟制度體現(xiàn)在國有資產(chǎn)管理體制的要義在于：（1）必須鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟是國有資產(chǎn)管理體制改革的主要目標，通過完善國有資產(chǎn)管理體制，不斷提高各類國有資產(chǎn)的配置效率和效益，增強國有資產(chǎn)的控制力和影響力，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用。正如習近平總書記所言，理直氣壯地做優(yōu)做強做大國有企業(yè)。（2）必須鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟從國家基本經(jīng)濟制度的層面為國有資本財政奠定了制度基礎，有利于從國家整體和戰(zhàn)略層面優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制，從國家財政“一盤棋”的格局來促進國有經(jīng)濟功能的充分發(fā)揮；（3）必須堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展意味著各類所有制資本可以取長補短、相互促進、共同發(fā)展，意味著國有資本、集體資本、非公有資本等可以交叉持股、相互融合，意味著股份制成為公有制的重要實現(xiàn)方式，指明了國有企業(yè)混合所有制改革的道路；（4）鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展強調了國有資本與非國有資本擁有同等市場地位，強調了國有資產(chǎn)管理體制改革必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮，有利于更好地轉變政府職能，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和優(yōu)化配置。

（二）堅持我國社會主義市場經(jīng)濟是國有資產(chǎn)管理體制改革必須遵循的基本規(guī)律

改革開放以來，我國逐步由計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟轉變。1993年十四屆三中全會從社會主義基本經(jīng)濟制度的高度出發(fā)，說明了社會主義市場經(jīng)濟的必然性和必要性。2017年，習近平總書記在十九大報告中指出，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

社會主義市場經(jīng)濟體制就是在符合我國社會主義基本經(jīng)濟制度的基礎上，市場機制在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟體制。我國社會主義市場經(jīng)濟體制確立和發(fā)展對國有資產(chǎn)管理體制的要義在于：（1）政企關系資本化。社會主義市場經(jīng)濟體制要求國有資產(chǎn)管理體制改革要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，轉變政府職能，堅持政企分開、政資分開，這就決定了國有資產(chǎn)管理從“直接參與”轉變?yōu)橐浴伴g接為主”的宏觀調控，決定了國有資產(chǎn)管理從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”的國有資產(chǎn)管理體制；（2）國有企業(yè)經(jīng)營自主化。社會主義市場經(jīng)濟體制要求國有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運行，堅持產(chǎn)權清晰、權責明確，堅持激勵機制和約束機制相結合，使國有企業(yè)成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體；（3）市場競爭平等化。社會主義市場經(jīng)濟體制要求以完善產(chǎn)權制度和保障要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰，這就要求國有和非國有企業(yè)具有同等的市場地位。

綜上，我國社會主義基本經(jīng)濟制度從宏觀上為國有資本財政奠定了制度基礎，有利于從國家整體和戰(zhàn)略層面優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制，從國家財政“一盤棋”的格局來促進國有經(jīng)濟功能的充分發(fā)揮。社會主義市場經(jīng)濟體制從中觀上闡明了國有資產(chǎn)管理核心在于政府與國有企業(yè)之間關系的界定和明晰，從微觀上要求國有資產(chǎn)管理著重于國有企業(yè)運營模式的完善和運營目標的實現(xiàn)。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的成績與不足

改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制不斷完善，由管企業(yè)向管人、管事、管資產(chǎn)，再向以管資本為主的方向發(fā)展，對促進我國生產(chǎn)力發(fā)展和綜合國力迅速提升發(fā)揮了不可替代的重要作用。具體來看，國有資產(chǎn)管理體制改革取得的巨大成就可劃分三個層次：宏觀上，國有資本經(jīng)營預算逐步完善；中觀上，國有資本出資人代表制度基本建立；微觀上，國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度基本建立，國有資產(chǎn)保值增值責任初步得到落實。但必須看到，很多發(fā)展中的矛盾也在逐步凸顯，如政府與國有企業(yè)間的關系亟待進一步優(yōu)化，國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、越位、錯位的問題依然存在，國有資本布局和運營效率有待進一步優(yōu)化和提升。

（一）國有資本經(jīng)營預算不斷完善

自2007年國務院頒布《關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》（國發(fā)〔2007〕26號）以來，國有資本經(jīng)營預算切實推動了國有資產(chǎn)管理體制的變革，不僅在宏觀層面對國家財政發(fā)揮了有效的作用，而且在微觀層面促進了國有企業(yè)的改革。

從制度完善角度來看，隨著國有資本經(jīng)營預算的實施，國家從不同層面不斷提出更新、更高、更全面的要求和實施路徑（如下圖所示）。

從實施效果角度來看，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算收入不僅從收入范圍和規(guī)模上得到提升，夯實了國有資本收益基礎，更重要的是從滿足國家宏觀發(fā)展需求、優(yōu)化國有資本布局的角度完善了行業(yè)分類和收取比例，充分發(fā)揮了國家宏觀政策對國有資本的引導作用。從圖1可見，自2007年正式實施國有資本經(jīng)營預算以來，中央國有資本經(jīng)營預算收入從2007年的139.9億元增長到2016年的1430億元①需要說明的是，2009年的988.7億元包括電信企業(yè)重組專項資本收益600億元，2016年收入下降11.3%，主要是由于部分企業(yè)利潤收入同比減少。。而且，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算支出不僅包括了國有資本優(yōu)化布局、國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和改革等專項任務的資金支持，還包含社會民生的保障和支持等總計10項支出任務②包括：（1）優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結構調整的資本性支出，如通過新設企業(yè)注入資本、補充資本和認購股權等方式，對符合國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化政策的行業(yè)進行資本性支持；（2）支持國有企業(yè)保障安全生產(chǎn)的專項資金，提升國有企業(yè)的安全生產(chǎn)和應急救援能力；（3）促進國家產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展的專項資金，主要通過技術和資源整合促進產(chǎn)學研的全面聯(lián)動，推動重點產(chǎn)業(yè)的全過程升級，用于裝備制造、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代種業(yè)、鋼業(yè)、石化、有色金屬等關系國家戰(zhàn)略的重點產(chǎn)業(yè)；（4）重點支持涉及國家對外投資及經(jīng)濟技術合作，涉及國家經(jīng)濟安全的領域；（5）重點解決困難國有企業(yè)的職工醫(yī)療、生活等方面問題；（6）重點保障國有企業(yè)符合國家節(jié)能環(huán)保和安全生產(chǎn)要求的有關投資支出；（7）積極支持國有資本投資公司或國有資本運營公司的設立；（8）加大對民生導向的社會保障等公益事業(yè)的支持；（9）國有股減持收入補充社保基金支出；（10）預留資金用于突發(fā)事件。。

（二）國有資本出資人代表制度基本建立

圖1 2007-2016年中央國有資本經(jīng)營預算收入

2002年黨的十六大報告明確指出，在堅持和完善基本經(jīng)濟制度的基礎上，深化國有資產(chǎn)管理體制，強化資本紐帶，強化責權利統(tǒng)一，使國有資產(chǎn)管理發(fā)展為“管人、管事、管資產(chǎn)”相結合的體制。2003年，國資委成立，標志著政府與企業(yè)由行政隸屬關系向產(chǎn)權紐帶關系轉變，強調國有資本出資人職責和所有者權益，實行政企分離、政資分離。2008年頒布的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確了履行國有資產(chǎn)出資人的機構、職責和權益等，對國家出資企業(yè)的活動、管理者的選擇與考核及國有資產(chǎn)監(jiān)督等內容作了規(guī)定。2013年十八屆三中全會明確要求“以管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建國有資本運營公司和改組國有資本投資公司。2015年國務院及相關部委在夯實國有資本出資人地位的基礎上，相繼出臺了一系列國有企業(yè)改革的指導意見①2015年8月，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，隨后國務院及相關部委相繼發(fā)布《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）、《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）、《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)〔2015〕79號）和《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）等。。

（三）國有資產(chǎn)保值增值責任初步得到落實

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2011-2017年，我國全國國有及國有控股企業(yè)營業(yè)收入和利潤總額呈現(xiàn)上升態(tài)勢，其中2015年出現(xiàn)短暫下滑，調整后繼續(xù)穩(wěn)步提升，見表1。

表1 2011-2017年國有及國有控股企業(yè)營業(yè)收入和利潤總額 單位：萬億元

2013-2017年，全國國有及國有控股公司的資產(chǎn)總額和所有者權益也呈現(xiàn)上升態(tài)勢，其中2014年受地方國企的影響出現(xiàn)小幅下滑后企穩(wěn)大幅回升，進一步夯實了國有資本實力，見圖2。

圖2 2013-2017年國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)總額和所有者權益

2011-2017年全國國有及國有控股企業(yè)應繳稅金整體逐年上升，從2011年的2.99萬億元增長到2017年的4.24萬億元，積極補充國家財政，見圖3。

圖3 2011-2017年國有及國有控股企業(yè)應繳稅金

（四）現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中存在的問題

1.政府與國有企業(yè)的關系有待優(yōu)化

目前，國有資產(chǎn)管理體制中政府與國有企業(yè)的關系還有待優(yōu)化，政企分離、政資分離還需進一步強化，具體表現(xiàn)在：（1）國資委作為中央政府的特設機構，一方面代表政府履行國有資本出資人職責，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范保障國有資本出資人的權利，另一方面作為國家行政機構，承擔國家行政政策的指導和協(xié)調，國有資產(chǎn)管理沒有從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”的體制，國有資產(chǎn)管理中的缺位和越位現(xiàn)象同時存在；（2）國有資產(chǎn)管理體制中，國有資本的出資人代表還存在分割，缺乏統(tǒng)一的國有資本出資人管理體系。例如，國資委負責監(jiān)管大型實業(yè)類國有企業(yè)，財政部負責金融類央企和文化企業(yè)的監(jiān)管，發(fā)改委負責管理戰(zhàn)略物資類企業(yè)，這樣就增大了相互之間的協(xié)調難度，不利于國有資本的整體戰(zhàn)略管理和優(yōu)化配置等。

2.國有資本布局有待優(yōu)化

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，國有資本遍布于國家統(tǒng)計局所調查的42個行業(yè)，具體表現(xiàn)在：（1）行業(yè)分布不合理。相當一部分國有企業(yè)處于非重要行業(yè)和非關鍵領域，規(guī)模偏小、實力較弱、技術創(chuàng)新能力不強，對行業(yè)的影響力和帶動力有限；（2）“攤大餅”式的發(fā)展模式仍未根本改變。國有資本多元化投資的要義在于鼓勵創(chuàng)新、降低風險，但是國有資本“攤大餅”式的發(fā)展慣性導致了很多競爭領域的國有企業(yè)產(chǎn)能過剩、重復建設、競爭力不強等問題。而且，從國家戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟發(fā)展要求來看，國有資本有序進退的要求也沒有得到根本落實，國有資本的活力、影響力和控制力有待進一步加強。目前，市場化債轉股主體“高（高負債）、大（大型國企）、強（強周期行業(yè)）”的特點可見端倪。

此外，由于競爭領域的國有企業(yè)沒有實現(xiàn)充分市場化，國有企業(yè)運營效率低下、國有資產(chǎn)經(jīng)營績效較差等方面的問題也大量存在。

四、新時期完善國有資產(chǎn)管理體制的主要任務

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在國家政治、經(jīng)濟、社會等多個領域進行了諸多卓有成效的改革，更加強調國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和整體性。十九大報告明確要求以“管資本為主”完善國有資產(chǎn)管理體制，指出通過改革國有資本授權機制推動政企分離、政資分離，從宏觀層面實現(xiàn)國有資本的優(yōu)化布局，發(fā)揮國有資本的戰(zhàn)略性和主導性作用，從微觀層面推動國有企業(yè)深化改革，在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時防止國有資產(chǎn)流失，真正實現(xiàn)國有資本做優(yōu)做強做大。

2018年1月中財辦主任劉鶴在達沃斯論壇上指出，未來中國經(jīng)濟政策將圍繞“一個總要求、一條主線、三大攻堅戰(zhàn)”的目標來進行頂層設計，一個總要求是未來幾年的宏觀經(jīng)濟政策、結構政策、改革政策、社會政策都將圍繞中國經(jīng)濟由高速增長轉向高質量發(fā)展的總要求展開，一條主線是推進以“三去一降一補”①就是在生產(chǎn)過剩的領域去產(chǎn)能，在房地產(chǎn)領域去掉多余庫存，降低過高的杠桿率，在全社會降低成本，在整個社會結構中補上公共服務、基礎設施和制度性短板，全面提升供給體系的適應力和創(chuàng)新性。為階段性重點的供給側結構性改革為主線，三大攻堅戰(zhàn)是要防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治。

綜上，國有資產(chǎn)作為我國提升國家綜合實力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民共同利益的重要力量，國有資產(chǎn)管理體制改革的主要任務是認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)，圍繞上述“一個總要求、一條主線、三大攻堅戰(zhàn)”的目標，以管資本為主實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略布局，推動經(jīng)濟轉型，進一步夯實我國社會主義發(fā)展的經(jīng)濟和政治基礎。

五、新時期完善國有資產(chǎn)管理體制的實現(xiàn)方式

（一）制度為先，全方位強化頂層設計

目前，我國雖然實施了國有資本經(jīng)營預算，但是還沒有根據(jù)國有資本的特點建立相對獨立的國有資本財政體系，不利于國有資本的宏觀管理和戰(zhàn)略規(guī)劃，應從國家戰(zhàn)略和整體層面出發(fā)，強化國有資產(chǎn)管理體制的頂層設計。

宏觀來看，應運用計劃的手段對國有資本進行戰(zhàn)略布局，從國家財政層面搭建國有資本財政體系，建立全國統(tǒng)一的國有資本登記和交易平臺，完善國有資本布局和結構調整機制。以國有資本經(jīng)營預算為抓手，根據(jù)國家宏觀調控要求，財政部、發(fā)改委、國資委等部門協(xié)同制定完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、國有資本發(fā)展規(guī)劃、國有資本收支規(guī)劃等，建立國有資本分層、分類的布局調控機制，加快推進國有資本向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領域集中，向前瞻性戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢行業(yè)集中。

中觀來看，應運用計劃與市場相結合的手段，完善國有資本管理的授權體系，政企分離、政資分離，理清政府行政職能與國有資本出資人職能的職責邊界，不斷完善國有資本投資公司和國有資本運營公司的運作模式、管理目標和監(jiān)控機制，落實國有資本戰(zhàn)略布局的要求；完善國有企業(yè)分類管理制度①《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）。，在明確商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的監(jiān)管方式、監(jiān)管目標、運行目標、運行模式、股權實現(xiàn)方式等的基礎上，建立健全國有企業(yè)分類監(jiān)督機制，依法依規(guī)實施信息公開，嚴格責任追究，防止國有資產(chǎn)流失。

微觀來看，應運用市場化的手段，強化國有企業(yè)責權利的統(tǒng)一，自主運營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資本的有進有退，促進國有企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，推動國有企業(yè)的混合所有制改革，提高國有資本的運營效率，保證國有資本保值增值。

（二）完善國有資本經(jīng)營預算制度

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，國有資本經(jīng)營預算應按照國家宏觀調控需求通過收支管理來優(yōu)化國有資本布局，引導國有資本從“攤大餅”的發(fā)展模式中脫離出來，從追求規(guī)模效應向保證高質量發(fā)展轉變。

首先，國有資本經(jīng)營預算應在國有資本財政體系下，強化國有資本財政與公共財政的統(tǒng)籌性和調控性，保證國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算、社會保險基金預算和政府性基金預算的整體性、獨立性和銜接性。第二，國有資本經(jīng)營預算應以國有資本登記和交易平臺為依托不斷細化國有資本的行業(yè)標準、擴大國有資本經(jīng)營預算的征繳范圍，將預算征繳范圍擴大至各級、各類國有企業(yè)，實現(xiàn)國有企業(yè)的全覆蓋②例如，將交通部、發(fā)改委、國家安全部等中央各部委監(jiān)管的、仍未納入的中央行政事業(yè)單位所屬的國有企業(yè)納入預算范圍。。第三，國有資本經(jīng)營預算應根據(jù)國有資本的不同類別、不同功能、不同要求來完善收益征繳機制，盤活存量、有進有退，優(yōu)化增量、強化效能，按照國家宏觀調控需求和市場情況，形成動態(tài)調整的預算收益征繳機制，提高國有資本管理效率。第四，國有資本經(jīng)營預算應豐富支出方式，不僅要提高直接支出效能，而且要運用市場化機制優(yōu)化間接支出模式，既可以國有資本股權投入方式開展政府直接授權國有資本投資公司和國有資本運營公司履行出資人職責的試點工作，又可以國有資本為種子基金引導社會資本的合作等。最后，國有資本經(jīng)營預算應強化預算編制、審批、執(zhí)行、審查、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)控，提升國有資本經(jīng)營預算績效評價管理的有效性，推動國有資產(chǎn)管理體制的不斷完善。

（三）明確各方職責，有抓有放、有松有緊，強化國有資本授權管理體制

國有資產(chǎn)管理體制中，承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)就是實現(xiàn)政企分離、政資分離，明確各方職責，強化國有資本授權管理體制。

首先，要轉變政府職能，推動政企分離、政資分離，即政府的公共管理職能與宏觀經(jīng)濟調控職能分開，政府的公共管理和宏觀經(jīng)濟調控職能與國有資本出資人監(jiān)管職能，國有資本出資人監(jiān)管職能與國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能分開，國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能與國有企業(yè)的經(jīng)營管理職能分開。這既要求轉變政府職能，還要求完善國有資產(chǎn)的授權管理體制，清晰界定各方職責，強化國有資本的資本紐帶，規(guī)范國有資本的運作模式。

第二，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的定位和職責邊界。一方面要運用市場化、法治化的方式專司“以管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共和行政管理職能；另一方面，以管資本為主，按照國家宏觀調控需求不斷優(yōu)化國有資本布局，服務國家整體戰(zhàn)略，通過完善國有資本的管理模式不斷提高國有資本回報，保證國有資本安全。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的職能具體包括：（1）從國家層面統(tǒng)一國有資本的出資人代表。（2）搭建全國范圍統(tǒng)一的國有企業(yè)信息平臺，將全國范圍的國有企業(yè)分類、分層、分級的全覆蓋納入監(jiān)管范圍，以國有企業(yè)為單位披露企業(yè)財務狀況、國有資產(chǎn)保值增值、經(jīng)營績效等一系列信息，接受全社會監(jiān)督，真正體現(xiàn)國有資產(chǎn)全民所有的要義。（3）遵循現(xiàn)代企業(yè)制度的運行規(guī)則，完善對國有資本投資公司和國有資本運營公司的授權體系，將黨的領導有機地融合到國有企業(yè)的公司治理中，針對不同功能定位的國有企業(yè)實施分類管理①《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）。。（4）強化監(jiān)督和問責機制，完善內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的機制。

第三，采取新設或改組企業(yè)集團相結合的方式，有效發(fā)揮國有資本投資公司和國有資本運營公司的作用，推進以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制的落地。具體包括：（1）明確定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為國有資本的出資人代表，負責國有資本投資公司和國有資本運營公司的監(jiān)督管理，按照國家整體戰(zhàn)略和宏觀調控需求，遵循“一司一策”的原則和現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范，應不斷完善授權范圍和管理方式。（2）明確職能。作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，國有資本投資公司和國有資本運營公司應強化與國有企業(yè)的資本紐帶關系，依法對所出資企業(yè)行使股東權利，維護股東合法權益，引導國有企業(yè)承擔更多社會責任，在促進國有資產(chǎn)保值和防止國有資產(chǎn)流失中發(fā)揮更大的作用。例如，通過考核引導、強化監(jiān)督等方式引導國有企業(yè)降杠桿、去產(chǎn)能，退出高污染、高耗能行業(yè)，引導國有企業(yè)在精準扶貧、污染防治等方面積極發(fā)揮作用等。（3）明確市場主體地位。無論是商業(yè)類國有企業(yè)還是公益類國有企業(yè)②《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）。，都必須符合市場經(jīng)濟的要求依法確立國有企業(yè)的市場主體地位。針對商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的不同功能定位和實施目標采取不同的管控模式，從經(jīng)營模式、人員管理、薪酬待遇等方面釋放經(jīng)營活力的同時，強化優(yōu)勝劣汰和責任追究，完善信息公開和內外部監(jiān)督機制。

綜上，新時期我國國有資產(chǎn)管理體制應以社會主義基本經(jīng)濟制度為依據(jù)，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，以供給側結構性改革為契機推動我國國有經(jīng)濟從高速增長向高質量發(fā)展轉變。同時，國有企業(yè)要自覺服務國家戰(zhàn)略，主動履行社會責任，在防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮主力軍作用。國有資產(chǎn)管理體制應從三個層次進行完善，即從宏觀上構建統(tǒng)一的國有資本財政管理體系；從中觀上完善國有資本授權管理體系，清晰界定和區(qū)分政府的行政職能、國有資本出資人監(jiān)管職能、國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能、國有企業(yè)的經(jīng)營管理職能；從微觀上強化國有企業(yè)的市場主體地位，根據(jù)不同的功能定位和分類屬性著重于國有企業(yè)運營模式的完善和運營目標的實現(xiàn)。

［1］中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所課題組.論新時期全面深化國有經(jīng)濟改革重大任務［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2014年，第9期（總318期）.

［2］閔樂.中國國有資產(chǎn)管理體制改革研究［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2018.

［3］薛貴.國有資本經(jīng)營預算制度研究［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2016.

［4］葉振鵬，張馨.雙元結構財政-中國財政模式研究［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，1999.