摘 要 《選舉法》實施過程中，存在著大量的糾紛未能納入司法救濟(jì)程序，如確定人大代表候選人資格、公布選舉信息、不登記具有選民資格的選民等。當(dāng)事人就這部分糾紛訴訟至法院，法院會不予以受理，或駁回起訴。本文認(rèn)為應(yīng)完善選舉法的司法救濟(jì)程序，將這類選舉糾紛納入司法訴訟程序，特別是納入行政訴訟程序。

關(guān)鍵詞 選舉權(quán) 被選舉權(quán) 不予受理 行政訴訟

基金項目：本文系2017年北京市政治文明建設(shè)研究基地開放課題：完善《選舉法》糾紛解決機(jī)制研究，項目編號：17zzwm029。

作者簡介：王仰飛，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.147

《選舉法》實施過程中，有兩種糾紛解決的司法救濟(jì)程序，一是確認(rèn)選民資格的民事特別程序，二是破選舉罪的刑事訴訟程序。這兩個程序不足以解決目前在人大代表選舉中產(chǎn)生的糾紛，如確定人大代表候選人資格、公布選舉信息、不登記具有選民資格的選民等，目前的選舉法對這部分選舉糾紛的司法救濟(jì)程序缺失。當(dāng)事人就這部分糾紛訴訟至法院，法院會不予以受理，或駁回起訴。選舉程序是否公正、合法，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)；完善選舉糾紛的司法救濟(jì)程序，更是人大選舉的法治化進(jìn)程的內(nèi)在要求。為此，這類糾紛應(yīng)納入司法救濟(jì)程序，特別是納入行政訴訟程序。

一、法院不予受理的選舉糾紛典型案例

（一）選舉機(jī)構(gòu)不登記具有選民資格的選民

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)要依法登記符合條件的選民。選舉程序比較復(fù)雜，牽涉人員廣泛眾多，有時即使是符合條件的選民，也有不被登記的現(xiàn)象發(fā)生。這時，選民與選舉機(jī)構(gòu)就選民登記行為發(fā)生了糾紛。但是，目前的司法救濟(jì)程序中，沒有關(guān)于選舉機(jī)構(gòu)“行政不作為”的訴訟程序。

2013年，在彭謀訴武定縣林業(yè)局行政不作為案中，彭某訴稱，1991年8月6日至今，武定縣林業(yè)局將其非法“除名”，長達(dá)二十三年拒絕對其進(jìn)行選民登記，故意行政不作為，拒絕發(fā)給其選舉票。十年前，其就依法向武定縣選舉委員會提出申訴，選舉委員會拒絕做出處理決定。其于2003年1月9日向武定縣法院提起行政訴訟，法院既未受理也不答復(fù)。2013年8月30日，其就本案分別兩次向武定縣法院提起行政訴訟和民事訴訟，但法院均不予受理，其一直向相關(guān)部門申訴也無果，故提起此次上訴。

楚雄彝族自治州中級人民法院認(rèn)為，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法賦予公民的一項基本政治權(quán)利。上訴人彭某認(rèn)為武定縣林業(yè)局侵犯其選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不屬于行政訴訟受案范圍。故上訴人彭某的上訴理由不成立，其請求不予支持。裁定駁回上訴，維持原裁定。

（二）選舉機(jī)構(gòu)不公布選舉信息

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時公布選舉信息。在實際的選舉組織實施過程中，權(quán)利人認(rèn)為選舉機(jī)構(gòu)沒有及時公布選舉信息，或者公布的信息不完整，權(quán)利人就會與選舉機(jī)構(gòu)就公布選舉信息問題產(chǎn)生糾紛。這種糾紛，在目前的司法救濟(jì)程序中也沒有具體的規(guī)定。

2016年，在何某某訴北京市海淀區(qū)選舉委員會、北京市海淀區(qū)選舉委員會清華園街道選舉分會行政起訴中，何某某訴稱：今年是基層人大代表選舉年，其對清華園街道人大代表和海淀區(qū)人大履職情況進(jìn)行調(diào)研。先后到海淀區(qū)人大信訪部門及清華園街道選舉分會要求獲得相關(guān)信息。后通過海淀區(qū)政府網(wǎng)查詢，得知清華園街道選舉分會主任人選，遂向被起訴人索要《2016年海淀區(qū)人民代表大會換屆選舉工作手冊》，但一直未拿到，多次致電或去相關(guān)部門反映該問題，至今沒有回復(fù)。故起訴至法院，要求被起訴人依照《選舉法》及時公布選舉信息。

海淀區(qū)人民法院認(rèn)為，人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，海淀區(qū)選舉委員會及下級分會是海淀區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下的，為組織本級人民代表大會代表的選舉而成立的機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)關(guān)，并不具備行政職能，故何某某所訴事項不屬于行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件。據(jù)此裁定對何某某的起訴不予立案。二審北京市第一中級人民法院認(rèn)為，就本案而言，北京市海淀區(qū)選舉委員會及北京市海淀區(qū)選舉委員會清華園街道選舉分會在人民代表大會代表選舉中的行為既非國家行政機(jī)關(guān)的行政行為，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，故何某某對北京市海淀區(qū)選舉委員會及北京市海淀區(qū)選舉委員會清華園街道選舉分會提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍，不符合行政起訴條件。何某某的上訴理由缺乏法律依據(jù)，對其上訴請求，本院不予支持，駁回上訴。

（三）選舉機(jī)構(gòu)不予確認(rèn)人大代表候選人資格

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)具有確定和公布正式代表候選人的職責(zé)。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。在選舉實施過程中，選民聯(lián)名推薦的候選人，沒有得到選舉機(jī)構(gòu)的確認(rèn)和公布，未能進(jìn)入后續(xù)的選舉投票程序。這時，選舉機(jī)構(gòu)與被推薦的候選人、聯(lián)名的選民就可能發(fā)生關(guān)于確認(rèn)人大代表候選人資格的糾紛。選舉中的這種糾紛，也未納入司法救濟(jì)程序。

2016年，在在陳某某訴常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會的民事訴訟中，陳某某訴稱：常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會關(guān)于陳某某自薦區(qū)代表初步候選人行為的處理答復(fù)意見內(nèi)容不實，違反選舉法，請求法院依法判決起訴人的候選人資格合法有效。2016年11月16日-17日，政新村委及潞城選區(qū)共計136人在登記表上簽字，聯(lián)名推薦我為人大代表候選人。2016年11月19日，常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會公布了十六屆人大代表初步候選人名單，并出具了一份《關(guān)于對潞城街道政新選區(qū)選民陳亞春自薦區(qū)代表初步候選人行為的處理答復(fù)意見》，未將我列入?yún)^(qū)人大代表候選人?，F(xiàn)我對上述處理答復(fù)意見不服，遂向法院起訴。

江蘇省常州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院認(rèn)為，起訴人陳某某要求確認(rèn)其人大代表候選人資格合法有效，并非要求確定其選民資格。陳某某的起訴不屬于人民法院受理民事訴訟的受理范圍，本院依法予以裁定，駁回起訴。

二、法院不受理選舉糾紛案件原因分析

（一）法律程序不完善

我國憲法對于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定是明確的、具體的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是憲法和法律賦予公民最基本的政治權(quán)利。憲法權(quán)利的實現(xiàn)，必須要有完善的程序法保障。目前，我國關(guān)于保障公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的程序立法不夠完善，其表現(xiàn)有：

首先，關(guān)于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是通過《憲法》和憲法性法律《選舉法》予以規(guī)定的，由于我國尚未建立憲法訴訟制度，法院無權(quán)直接適用憲法審理糾紛案件。因此，法院也無權(quán)受理選舉訴訟，當(dāng)選舉權(quán)、被選舉權(quán)被侵犯時，也無法得到司法救濟(jì)。在發(fā)生侵犯公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)糾紛時，當(dāng)事人訴至法院，法院也會因訴訟程序符合法律規(guī)定，不予受理直接駁回起訴。

其次，沒有行政訴訟的救濟(jì)程序。關(guān)于選舉糾紛，當(dāng)前只有兩個專門的司法救濟(jì)程序：民事上的確定選民資格案件和刑事上的破壞選舉的案件，救濟(jì)手段單一、狹窄，不符合選舉組織實施的實際情況。從現(xiàn)實的表現(xiàn)來看，再人大代表選舉實施過程中，侵犯公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象是多樣的，如推薦候選人、選舉信息公開、投票唱票計票、委托代理投票、有關(guān)部門不登記具有資格的選民等。這些糾紛不屬于公民的選民資格糾紛，也不能納入行政訴訟程序當(dāng)中，因為選舉機(jī)構(gòu)既非國家行政機(jī)關(guān)，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的，選舉機(jī)構(gòu)的行為不屬于行政行為，其行為的結(jié)果也不能納入行政訴訟司法程序。

（二）法律責(zé)任主體不明確

根據(jù)《選舉法》，全國人大常委會、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市（自治洲）人大常委會、各級選舉委員會是人代表選舉的選舉機(jī)構(gòu)，主持各級人大代表的選舉工作。選舉機(jī)構(gòu)是臨時性機(jī)構(gòu)，它的成立是根據(jù)《選舉法》第八條：全國人民代表大會常務(wù)委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。從法律的角度看，選舉機(jī)構(gòu)不具有法律主體的資格，從而也不承擔(dān)選舉糾紛的法律責(zé)任。根據(jù)目前我國的法律規(guī)定，人大常委會、選舉委員會既不是國家行政機(jī)關(guān)，也不是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。基于此，人大常委會、選舉委會的行為不屬于行政行為。任何組織和個人，如果對人大常委會、選舉委員會提起起訴，不符合行政訴訟的條件，法院會因此駁回起訴，爭議也就得不到解決。

三、法院不予受理選舉糾紛案件的解決途徑

法院不予受理選舉糾紛案件納入行政訴訟，需要解決兩個問題，一是誰做被告，既確定選舉機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任主體資格；二是法院保護(hù)的權(quán)利范圍，既確定選舉機(jī)構(gòu)的哪些行為屬于行政行為，哪些行為屬于侵權(quán)行為，從而屬于行政訴訟的受案范圍。

（一）確定選舉機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任主體資格

目前，各級選舉機(jī)構(gòu)還不是責(zé)權(quán)統(tǒng)一法人，要賦予各級選舉機(jī)構(gòu)的法人資格。只有具有法人資格，選舉機(jī)構(gòu)才是完全行為能力“人”，能夠依法行使法律權(quán)力，承擔(dān)法律義務(wù)。根據(jù)當(dāng)前法律，賦予法人資格的方式有兩種，一是依法成立法人，二是由法人授權(quán)成立組織，行使法人授權(quán)的行為，由授權(quán)法人承擔(dān)行為責(zé)任。賦予選舉機(jī)構(gòu)的法人地位，選舉機(jī)構(gòu)必須是法律上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一體。選舉機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的并具備相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，在成立和注銷時要予以登記，其所有行為納入法治的軌道。作為法人的選舉機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（二）設(shè)置選舉糾紛案件的行政訴訟程序

在確定了選舉機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體資格后，還需要確定其行為屬于法院受理范圍，主要是確定選舉機(jī)構(gòu)的行為是否屬于行政行為，其行為是否侵犯了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而屬于行政訴訟的受案范圍。

根據(jù)當(dāng)前的行政法，選舉權(quán)和被選舉權(quán)屬于政治權(quán)利，被排除在行政訴訟的受案范圍之外。行政訴訟的受案范圍是行政機(jī)關(guān)侵犯他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為。那些不屬于法律明確規(guī)定的不屬于法院受案范圍的行為，都應(yīng)該納入法院的受案范圍。選舉糾紛中的行為不屬于法律明確規(guī)定的不予受理的四種行為，法院應(yīng)依法受理。

司法實踐中，受教育權(quán)的保護(hù)就是采取上訴法治思路，這為選舉糾紛案件納入行政訴訟程序提供了借鑒和司法救濟(jì)經(jīng)驗。受教育權(quán)的侵權(quán)行為也存在著學(xué)校是否屬于合格的訴訟主體（學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)）、其行為是否是行政行為的司法救濟(jì)困境，這與選舉權(quán)和被選舉權(quán)的保護(hù)困境完全一致。但在當(dāng)前的司法實踐中已把學(xué)校當(dāng)作合格的行政訴訟當(dāng)事人，按照行政訴訟的程序解決受教育權(quán)侵權(quán)糾紛。在確定了選舉機(jī)構(gòu)是合格的訴訟主體之后，應(yīng)依法確認(rèn)選舉機(jī)構(gòu)的行為屬于行政行為，如果該行為侵犯了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，法院應(yīng)依法受理該類糾紛。

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