董祥峰

[提要] 近年來，PPP模式在各地開發(fā)區(qū)建設(shè)中發(fā)展迅速，是推動(dòng)開發(fā)區(qū)多元化運(yùn)營(yíng)模式的有益探索。本文分析開發(fā)區(qū)建設(shè)中PPP模式應(yīng)用的可行性，對(duì)當(dāng)前開發(fā)區(qū)建設(shè)中PPP項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行探討，并提出對(duì)策建議，希望為推動(dòng)開發(fā)區(qū)PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式;開發(fā)區(qū)建設(shè);應(yīng)用

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年4月18日

一、引言

近年來，開發(fā)區(qū)建設(shè)成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對(duì)外開放的重要平臺(tái)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版），我國(guó)共有2，543家開發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)552家、省級(jí)開發(fā)區(qū)1，991家。開發(fā)區(qū)建設(shè)對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，必須進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用。2017年2月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，對(duì)新形勢(shì)下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署。引導(dǎo)社會(huì)資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，是推進(jìn)多元化開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式的有益探索。

二、開發(fā)區(qū)建設(shè)中PPP模式應(yīng)用的可行性

PPP模式在我國(guó)起步較晚，最早在基礎(chǔ)設(shè)施、能源等領(lǐng)域得到應(yīng)用。隨著國(guó)家和地方各項(xiàng)政策的推出和實(shí)踐的深入，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域不斷被拓寬。未來，開發(fā)區(qū)建設(shè)中PPP模式將有較大的發(fā)展空間。

（一）國(guó)家政策層面。自2014年以來，政府相關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策，從頂層設(shè)計(jì)、模式規(guī)范、管理辦法、立法保障等多個(gè)層面推動(dòng)PPP模式的發(fā)展。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確提出鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)中。同年9月，財(cái)政部下發(fā)通知明確指出PPP模式中政府和社會(huì)資本分別應(yīng)負(fù)的責(zé)任，提出PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作應(yīng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，政府則需保障配套基礎(chǔ)設(shè)施。2016年以來，發(fā)改委、財(cái)政部等部委相繼出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》等相關(guān)通知，對(duì)PPP項(xiàng)目的審核、可行性研究論證等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了更明確的規(guī)定，使得PPP運(yùn)作更加規(guī)范化。2017年7月21日國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，我國(guó)PPP項(xiàng)目立法進(jìn)程加速，PPP模式的發(fā)展日趨規(guī)范嚴(yán)格。

（二）開發(fā)區(qū)政府層面。對(duì)開發(fā)區(qū)政府而言，推進(jìn)PPP模式可以引入社會(huì)資本雄厚的資金支持，減輕財(cái)政壓力，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政企“雙贏”。同時(shí)，有利于減輕開發(fā)區(qū)管理壓力，將政府從繁雜的日常管理中解脫出來，更好履行監(jiān)督責(zé)任，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。另外，社會(huì)資本可以帶來專業(yè)的運(yùn)營(yíng)和后期服務(wù)保障，為開發(fā)區(qū)提供更專業(yè)和完善的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，能夠減輕開發(fā)區(qū)內(nèi)部專業(yè)領(lǐng)域和專業(yè)人員短缺的壓力。

（三）社會(huì)資本層面。對(duì)社會(huì)資本而言，參與PPP項(xiàng)目一方面是能夠獲取穩(wěn)定且長(zhǎng)期的收益，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新形態(tài)下，PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定收益回報(bào)，對(duì)于追求穩(wěn)健收益的長(zhǎng)期投資者而言是非常理想的投資標(biāo)的;另一方面PPP模式為社會(huì)資本提供了由政府合同背書的長(zhǎng)期投資機(jī)會(huì)，可以有效提升企業(yè)信譽(yù)，保持良好的政商關(guān)系，有利于促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行業(yè)務(wù)及市場(chǎng)開拓，有利于提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三、開發(fā)區(qū)建設(shè)中PPP項(xiàng)目存在的問題

近年來，在國(guó)家大力推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目在各地開發(fā)區(qū)遍地開花迅速發(fā)展，但在發(fā)展的背后，卻存在一些制約開發(fā)區(qū)PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問題。

（一）項(xiàng)目選取缺乏前期科學(xué)論證。目前，許多開發(fā)區(qū)在選取PPP項(xiàng)目上不甚合理，在項(xiàng)目多、周期長(zhǎng)、建設(shè)資金緊張的情況下，不考慮項(xiàng)目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項(xiàng)目或者收益較少且很難彌補(bǔ)成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行整體打包，包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行推廣，缺乏科學(xué)論證。有些開發(fā)區(qū)為了招標(biāo)順利還會(huì)隱性做出兜底的承諾，甚至選擇明股實(shí)債的方式。這種方式只顧眼前利益，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，并不會(huì)減少政府財(cái)政的支出，只是把資金支付的時(shí)間向后拖延。雖然緩解了前期財(cái)政資金緊張的情況，但卻給后期政府造成巨大的財(cái)政壓力，甚至形成中長(zhǎng)期政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目建設(shè)缺少后期相應(yīng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。國(guó)家推廣PPP模式的本意是轉(zhuǎn)變政府職能，通過社會(huì)資本的參與，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，借助社會(huì)資本雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的后期管理運(yùn)營(yíng)能力提升公共服務(wù)的質(zhì)量。但在目前看來，在PPP項(xiàng)目中大多存在只顧項(xiàng)目建設(shè)，而后期運(yùn)營(yíng)乏力的現(xiàn)象。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的后期運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)。但在實(shí)際操作中，開發(fā)區(qū)政府往往會(huì)忽略這一點(diǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目后期缺少市場(chǎng)化的運(yùn)作，更談不上進(jìn)行金融創(chuàng)新。對(duì)一些社會(huì)資本而言，雖然資金實(shí)力雄厚，但自身也缺乏后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，只是簡(jiǎn)單的建設(shè)移交，難以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營(yíng)。

（三）PPP專業(yè)人才稀缺，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。目前，雖然各開發(fā)區(qū)都在熱推PPP模式，但其興起時(shí)間較短，開發(fā)區(qū)政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項(xiàng)目的前期識(shí)別、后期的管理運(yùn)營(yíng)上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，在沒有自己專業(yè)人員全程參與的情況下，提出的論證往往與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不符，工作效率不高。這就導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的定位不準(zhǔn)確，模式選擇不合理，最后致使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，落地難。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源?！倍瞬攀前l(fā)展的基礎(chǔ)，開發(fā)區(qū)建設(shè)中亟須補(bǔ)充PPP專業(yè)人才。

四、推進(jìn)開發(fā)區(qū)PPP項(xiàng)目建設(shè)幾點(diǎn)建議

（一）選擇項(xiàng)目需要進(jìn)行前期科學(xué)論證。在PPP項(xiàng)目的識(shí)別上，要科學(xué)審慎地進(jìn)行物有所值論證和財(cái)政承受能力論證，充分考慮項(xiàng)目投入、回報(bào)和財(cái)政的承受能力的匹配度，切合實(shí)際地做好財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，要謹(jǐn)慎使用整體打包的形式，根據(jù)項(xiàng)目自身的類型，合理選取運(yùn)作模式。對(duì)于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并可以覆蓋建設(shè)成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要積極采用PPP模式進(jìn)行推介;對(duì)于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要明確開發(fā)區(qū)和社會(huì)資本方各自的支出責(zé)任，開發(fā)區(qū)在進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼時(shí)要嚴(yán)格把握財(cái)政預(yù)算支出;對(duì)沒有現(xiàn)金收益的公益型項(xiàng)目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會(huì)資本方后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的職責(zé)和開發(fā)區(qū)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加大項(xiàng)目的后期市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。PPP模式的本質(zhì)可以說是一套以市場(chǎng)化方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品的機(jī)制，應(yīng)采取有效措施解決重融資輕模式等市場(chǎng)化程度較低的問題，進(jìn)一步提升PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度。首先，要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)充分引入多家公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，使真正有運(yùn)營(yíng)能力、效率高的企業(yè)參與到PPP模式中;其次，開發(fā)區(qū)在選擇PPP合作對(duì)象時(shí)，除充分考慮合作方整體實(shí)力以外，也需要考慮PPP合作對(duì)象的市場(chǎng)化程度以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)該以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)政府應(yīng)廣泛借鑒吸收國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，為PPP項(xiàng)目選擇合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ?，并客觀地對(duì)待社會(huì)資本提出的盈利模式方案。社會(huì)資本應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)可行的盈利模式方案，通過技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本，提升生產(chǎn)效率與運(yùn)營(yíng)效率;最后，開發(fā)區(qū)應(yīng)完善監(jiān)管體系，通過制定產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及定價(jià)機(jī)制、對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)管等方式，保證PPP領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行，保障公共利益免受市場(chǎng)化的影響。

（三）強(qiáng)化對(duì)PPP模式研究，培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)人才。開發(fā)區(qū)政府作為PPP項(xiàng)目的參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，積極邀請(qǐng)專業(yè)知識(shí)豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開展PPP相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，并經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)布的各類PPP項(xiàng)目操作指南，不斷強(qiáng)化PPP從業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數(shù)。還可以與高等院校和資質(zhì)較高的專業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進(jìn)專業(yè)知識(shí)，提高工作人員自身專業(yè)素質(zhì)。加大專業(yè)人才引進(jìn)，努力建設(shè)一批高水平的人才隊(duì)伍。

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