唐 娟 魏楚丹

一、問題的提出和文獻回顧

機關(guān)基層黨建是黨的基層建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重中之重，對其他領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)具有表率、示范、引領(lǐng)和帶動作用。但實踐中黨建工作還存在著薄弱環(huán)節(jié)，其中的一個表現(xiàn)就是片面強調(diào)把基層黨建的重點放在街道社區(qū)、“兩新組織”、企事業(yè)單位，機關(guān)基層黨建在一定程度上受到忽視。因此，研究新時代下機關(guān)基層黨建中的問題并思忖改善路徑，以提高機關(guān)基層黨組織工作的質(zhì)量和效果，既具有理論意義，更具有實踐價值。

社會各界就機關(guān)黨建問題已經(jīng)做出了大量的觀察和闡述。既有研究主要取得了如下理論成果：對機關(guān)黨建在基層黨建中的特殊地位和重大作用形成了共識；多角度、多層面論述了新形勢下創(chuàng)新機關(guān)黨建的觀念和思路、內(nèi)容和載體、方式和方法、機制和制度等的必要性、迫切性；對機關(guān)黨建現(xiàn)存的問題及其成因進行歸納和描述；對黨建科學化、黨建標準化這些新的任務和命題進行了初步探索，標志著黨建研究方法論上的科學化水平有了明顯提高。

不過既有文獻也存在著明顯不足。一是機關(guān)黨建研究在黨建研究題材總量中比例較低，最近五年占比只有4.85%，明顯低于對其他領(lǐng)域黨建研究的規(guī)模。二是機關(guān)黨建的學術(shù)關(guān)注度低于媒體關(guān)注度。如從文獻類型看，新聞報道、會議講話等占比61.8%，期刊類文章占比37.9%。而在期刊類文章中，屬于實務者思想體會、經(jīng)驗總結(jié)、工作思路類的文章占比達53%，現(xiàn)有研究的理論性、科學性不足是顯見的。此外，相關(guān)的學術(shù)專著也尚不豐富。

本文在分析前期文獻成就與不足的基礎(chǔ)上，以黨建標準化為視角，以城市黨政機關(guān)黨支部為分析單位，提出一套測量機關(guān)黨支部工作質(zhì)量的評價指標體系，主要運用層次分析法賦予指標權(quán)重，通過觀察實踐中的問題及原因，透析當前機關(guān)基層黨組織工作的質(zhì)量水平。

二、視角：黨建標準化

（一）黨建標準化的理論內(nèi)涵

黨建標準化就是黨的建設(shè)與標準化的有機結(jié)合。黨的建設(shè)在內(nèi)涵上是指在馬克思主義政黨學說指導下進行的執(zhí)掌政權(quán)、提高自身生機活力的理論和實踐活動，具有鮮明的黨性和實踐性；外延上主要包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，并以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭。

標準的本質(zhì)也是一種規(guī)范，是科學技術(shù)和實踐經(jīng)驗的結(jié)晶，具有鮮明的技術(shù)屬性和制度屬性。換言之，標準是一種技術(shù)制度，既具有技術(shù)內(nèi)涵，也具有制度內(nèi)涵?！凹夹g(shù)制度的特質(zhì)不僅表現(xiàn)在其在技術(shù)領(lǐng)域?qū)医?jīng)濟社會的支撐作用，還表現(xiàn)在對于政治和經(jīng)濟制度的補充作用?！闭\然，技術(shù)制度無法解決政治制度的問題，但技術(shù)優(yōu)勢可以促進制度的改良和完善。

黨建標準化就是在科學把握政黨執(zhí)政和建設(shè)規(guī)律性經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用技術(shù)制度的優(yōu)化原理，利用標準有明確目標值和定量要求的特點，一方面將黨章黨規(guī)中的規(guī)范進行凝練，確立清晰明確的基本要求；另一方面將黨建工作的任務、內(nèi)容、實施步驟等要素進行固化，確立兼具定量考核目標和定性考核評價的標準體系，從而倒逼黨建工作按時保質(zhì)完成。黨建標準化的提出，是黨內(nèi)治理創(chuàng)新力的體現(xiàn)，本身就是政黨治理的一種話語表達，既是黨的建設(shè)規(guī)范性問題，又是大黨治理的目標遵循問題；這要求黨建標準本身要蘊含著共識、創(chuàng)新、發(fā)展、可持續(xù)、透明、民主、文明、法治、程序等價值理念，其標準化覆蓋過程就是黨建標準價值的推廣普及過程，也是其規(guī)范化特定內(nèi)涵和價值的普遍化過程。作為一種黨建和黨內(nèi)治理的技術(shù)手段,黨建標準化的核心，在于制定科學的標準體系并貫徹實施。標準化基于指標建構(gòu)、指數(shù)權(quán)衡和實證測量三大要素，對黨建工作進行全面質(zhì)量管理，從而達到推動黨建工作提質(zhì)增效的目的。

（二）機關(guān)黨建標準化的操作規(guī)范

地方黨政機關(guān)中黨建標準化的最早實踐發(fā)生于1992年，黨的十八大以后一些地方的機關(guān)黨建標準化工作步伐加快，并積累了豐富的經(jīng)驗和素材。鑒于黨建標準化建設(shè)是一個具有全局性、基礎(chǔ)性的重要命題，國家標準委黨組于2016年編制發(fā)布了《機關(guān)全面從嚴治黨標準體系》，開始在全國推廣實施。該標準體系包括六個部分共45個標準，其中第四、五部分界定了機關(guān)黨支部工作標準和黨員管理標準，解決的是“誰來做”、“做什么”、“怎么做”的問題，為機關(guān)黨建標準化工作提供了操作規(guī)范。在此推動下，到2017年10月底，全國已經(jīng)有17個省、自治區(qū)和直轄市開展了黨建標準化試點工作。

三、研究設(shè)計

標準的價值在于落在實處，方能夠發(fā)現(xiàn)差距和問題。在實際工作中，還需要結(jié)合具體情況對標準進行類項組合并科學地賦予權(quán)重，使之不但具有可操作性,而且更具可考量性和可評比性，這須與具體的案例相結(jié)合。本文選擇Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨支部為案例，①Z市是一個超大型新興城市，戶籍人口僅405萬，常住人口1695萬，人口倒掛現(xiàn)象嚴重，基層黨建和社會治理任務艱巨。2016年初，Z市全面推行黨建標準化工作，并把推動社區(qū)和機關(guān)黨支部標準化建設(shè)列為2016-2017年全市基層黨建的重點任務。2017年暑期，筆者對Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨支部進行了抽樣問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)式訪談。問卷對象包括機關(guān)黨支部、黨員及機關(guān)非黨員職工，其中發(fā)放給黨支部37份，有效回收31份，有效率為82%，各黨支部問卷均由各該黨支部負責人填寫；發(fā)放給黨員1500份，有效回收686份，有效率66%；發(fā)放給機關(guān)非黨員職工312份，有效回收178份，有效率為57%。結(jié)構(gòu)式訪談對象包括區(qū)直機關(guān)工委負責人、機關(guān)黨支部負責人，共有15人。本文根據(jù)訪談對象所在機關(guān)單位、訪談順序和時間進行了編號。以期在量化分析的基礎(chǔ)上透視機關(guān)基層黨組織的工作質(zhì)量和效果狀況，有針對性地發(fā)現(xiàn)問題并提供建設(shè)性意見。

依據(jù)國家標準委黨組編制的機關(guān)黨支部工作和黨員管理的標準體系，結(jié)合案例實際情況，本文構(gòu)建了機關(guān)黨支部工作質(zhì)量評價指標指數(shù)，用以對之測評。

本指標體系涵蓋五個層次，目標層為機關(guān)黨支部工作質(zhì)量。目標層下包括四個一級指標，即“組織建設(shè)”指標反映的是機關(guān)黨支部工作的基礎(chǔ)，“制度建設(shè)”指標反映的是機關(guān)基層黨建的核心工作的質(zhì)量，“黨性作用”和“政治效應”指標反映機關(guān)黨組織工作所產(chǎn)生的內(nèi)外政治效應，檢驗機關(guān)黨支部和黨員凝聚人心的程度。一級指標下有16個二級指標，其對應關(guān)系如下圖所示：與二級指標對應的測評變量共有40個，其中一些測評變量還含有子變量。

對機關(guān)黨支部工作質(zhì)量進行評價，是一個對多層次、多因素進行綜合衡量的過程，層次分析法（簡稱AHP）是一個比較適當?shù)闹笜酥笖?shù)確定方法。AHP是美國數(shù)學家T.L.Saaty提出的一種實用的多方案或多目標的決策方法，是一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法，在目標對象屬性復雜的時候，采用AHP往往能夠得到較好的結(jié)果。AHP的基本步驟包括：分析系統(tǒng)中各要素之間的關(guān)系，建立遞階層次結(jié)構(gòu)；對于同一層次的各因素關(guān)于上一層中某一目標的重要程度進行兩兩比較，構(gòu)造出兩兩比較的判斷矩陣；由比較矩陣計算確定各層各因素對上一層因素的權(quán)重關(guān)系；計算各層要素對系統(tǒng)總目標的組合權(quán)重和一致性檢驗；特征向量歸一化，得各要素權(quán)重。不過，AHP也有限度，即一般只適用于三層指標，而且指標要素不能太多。

因此，本文采取AHP與等權(quán)重賦值法相結(jié)合的方式來確定指標層次要素的相應權(quán)值。其中，對于目標層——指標層（設(shè)0-C），構(gòu)造二階矩陣求指標權(quán)重，判斷矩陣的一致性指標由公式CR=CI/RI給出，其中CI=（-n）/(n-1)，為判斷矩陣階數(shù)，RI是相應判斷矩陣的隨機一致性指標；對于指標層——子指標層（C-C_n），按同理構(gòu)造矩陣求指標權(quán)重；至于方案層中的測評變量及其子變量，也將基于調(diào)研數(shù)據(jù)的可及性和可得性，盡可能進行數(shù)據(jù)標準化處理，采取等權(quán)重賦值法并計算指數(shù)值。

首先，根據(jù)基本步驟的第一步，把指標體系中的各因素層次化，構(gòu)造出一個機關(guān)黨支部工作質(zhì)量評價的遞階層次結(jié)構(gòu)模型，如圖所示。

圖：機關(guān)黨支部工作質(zhì)量評價遞階層次結(jié)構(gòu)模型

其次，采用經(jīng)典的1-9標度法，經(jīng)賦值計算，得三階要素權(quán)數(shù)如表1所示。

表1：機關(guān)黨支部工作質(zhì)量評價指標要素權(quán)重

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）指數(shù)測量及績效表現(xiàn)

依據(jù)表1中所配置的指標指數(shù)權(quán)重，基于問卷調(diào)查和訪談所得測評變量數(shù)據(jù)，綜合四大一級指標指數(shù)得分，計算出Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨支部工作質(zhì)量目標指數(shù)總得分為81.8（見表2）。

根據(jù)調(diào)研和測評結(jié)果可見，Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨支部工作質(zhì)量達到良好狀態(tài)，成效分布明顯，但同時也存在著問題。

就成效而言，對機關(guān)黨支部工作成效的內(nèi)外認可度尚可。問卷數(shù)據(jù)顯示，90%的支部書記、73%的黨員、89%的非黨員職工對機關(guān)黨支部具有比較高的滿意度，認為它具有凝聚力和戰(zhàn)斗力，能夠很好發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)有三：第一，機關(guān)基層組織建設(shè)實現(xiàn)規(guī)范化。Z市區(qū)級黨政機關(guān)單位中，凡有3人以上正式黨員的，均成立了黨支部；黨員7人以上的黨支部，均經(jīng)由黨員大會選舉產(chǎn)生了支部委員會；黨員不足7人的黨支部，雖不設(shè)支部委員會，但均由黨員大會選舉產(chǎn)生了支部書記。此外隨著黨員的增多，還設(shè)置了基層黨委或黨總支，并根據(jù)任期和人員變動情況按期舉行換屆選舉。第二，各項黨的組織生活制度得以貫徹落實。Z市按照全面從嚴治黨的要求，把“兩學一做”納入“三會一課”制度，機關(guān)黨員民主評議制度、黨員教育和管理制度、發(fā)展黨員制度等運轉(zhuǎn)優(yōu)良。同時，著力營造勤政廉潔氛圍，督促全體機關(guān)黨員定期進入廉政風險防控系統(tǒng)學習，黨支部還協(xié)助市、區(qū)兩級紀委對違紀黨員作出黨內(nèi)處理意見，取得良好的反腐成效。黨員問卷調(diào)查中，對機關(guān)反腐的積極效果持肯定意見的占比96%。第三，以建設(shè)服務型黨組織為統(tǒng)領(lǐng)發(fā)揮黨員先鋒作用。機關(guān)黨支部書記100%有固定的聯(lián)系點或聯(lián)系對象，機關(guān)黨員及時反映并跟蹤幫辦群眾訴求的完成率為80%；有72%的機關(guān)黨員認為本單位的黨員隊伍素質(zhì)近年有明顯進步，能夠發(fā)揮先鋒模范作用，而非黨員職工中持此意見的有90%。2016年，區(qū)級黨政機關(guān)黨支部、黨務工作者和黨員中獲得市、區(qū)兩級表彰的占比約為11%。

表2：Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨支部工作質(zhì)量指數(shù)得分（按百分計）

（二）問題分析

第一，黨務工作者隊伍專業(yè)性和穩(wěn)定性不足。這是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題之一。所調(diào)研的區(qū)級黨政機關(guān)黨支部中，有10%的黨務工作者是由臨聘人員兼任的；5%的黨務工作者并不是中共黨員；履職時間在1年以下者達45%，2年以下者為60%，5年以上者只有30%；專職黨務工作者占比17.5%，兼職則占比82.5%。

第二，黨員學習教育形式問題。體現(xiàn)為形式單一，缺乏常態(tài)性，沒有達到最佳效果。黨員問卷顯示，有21.2%的人表示不熟悉黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。對此，大多數(shù)黨支部負責人認為是與業(yè)務工作沖突之故。

第三，機關(guān)退休黨員管理難。機關(guān)黨員干部退休之后，雖然組織關(guān)系還保留在原單位中，但由于各種原因不能經(jīng)常參加組織生活的情況普遍存在，有時已經(jīng)影響到黨內(nèi)組織活動的開展。一些需要黨員票決的會議時常會因為退休黨員不出席而影響結(jié)果；退休黨員的黨費也難以收取。但對那些長期不參加組織生活、不交黨費的退休黨員，機關(guān)黨支部實際上無法處理。

第四,機關(guān)普通黨員權(quán)利保障不足。部分機關(guān)黨支部不能很好地貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004），只強調(diào)黨員的義務和奉獻精神，忽視黨員的權(quán)利和利益。問卷顯示，有26%的黨員認為“黨員民主權(quán)利沒有受到充分尊重”，12%的認為“黨員民主權(quán)利流于形式”，2%的認為“黨員民主權(quán)利被嚴重忽視”。黨員民主權(quán)利保障不足，不但會影響黨員作用的發(fā)揮，而且會影響黨在機關(guān)單位中的向心力。

第五，機關(guān)黨支部工作經(jīng)費管理機制不夠順暢。雖然Z市已經(jīng)頒布了新規(guī)定，自2017年開始將黨政機關(guān)黨支部工作經(jīng)費從每名黨員每年200元提高到500元，并納入財政預算，直接從財政撥款到機關(guān)黨委一級，黨支部以項目化的方式向上級黨組織申請核撥。不過，黨支部工作經(jīng)費在使用時的外延、標準和程序還不夠明確，申請手續(xù)繁瑣，導致有錢難花，在一定程度上影響了機關(guān)黨員黨內(nèi)生活的開展。

由上考察可見，Z市區(qū)級黨政機關(guān)黨建在基層黨組織設(shè)置、職責確定、建章立制、執(zhí)行時政性要求、聯(lián)系和服務群眾等方面成效優(yōu)良，但在黨務工作者隊伍建設(shè)、黨員學習教育的實際效果、黨員權(quán)利保障、黨支部工作經(jīng)費保障等方面還存在著一定的薄弱之處。其中，最關(guān)鍵之處在于機關(guān)基層黨務工作者隊伍建設(shè)，焦點在于黨務工作的評價激勵機制。由于日常黨務工作實績?nèi)狈α炕目己藰藴?，各個黨支部的工作過程和成效以及存在的問題在日常情況下就無法得到具體而微的呈現(xiàn)；由于缺乏專業(yè)性和良性的激勵保障機制，尤其是機關(guān)基層黨務工作者的工作業(yè)績與公務員考核及干部提拔任用等缺少關(guān)聯(lián)，就制約了黨務工作者的主動性和積極性，從而使機關(guān)基層黨組織工作質(zhì)量缺少堅實的基礎(chǔ)。

五、進一步提升機關(guān)黨支部標準化治理質(zhì)量

有標準才能確定問題，才能對癥下藥。同時,標準決定質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量。正是在這樣的意義上，可以說推進機關(guān)黨支部建設(shè)標準化是一個具有科學性、基礎(chǔ)性的重要命題，具有很強的迫切性與必要性。本文通過對個案的考察，就地方黨政機關(guān)黨支部黨務、黨建和內(nèi)部治理質(zhì)量的提升問題，提出如下理論建議：

從政黨政治建設(shè)的高度認識機關(guān)黨支部建設(shè)標準化的意義。盡管標準化建設(shè)是一項技術(shù)制度，但它是我黨自我改革的新舉措,是提升包括機關(guān)黨支部在內(nèi)的基層黨建工作質(zhì)量的新途徑。事實上，黨中央制定的現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)多達100余部，回答了“可為”或“不可為”的問題，制度化程度不可謂不高。但黨內(nèi)法規(guī)一般沒有回答“如何為”的問題，因而對之執(zhí)行不到位以及如何衡量不到位就成為突出的問題。作為技術(shù)制度的標準化，因包含著成系統(tǒng)的定量要求和可操作性而成為更有效、更務實、更易執(zhí)行的措施，從而成為黨內(nèi)法規(guī)的細化、具化和延伸，從而在基礎(chǔ)、方法和路徑的意義上保證全面從嚴治黨戰(zhàn)略得以落實。

以清單制式制定機關(guān)黨支部建設(shè)標準化體系?！稒C關(guān)全面從嚴治黨標準體系》已為機關(guān)黨支部標準化建設(shè)提供了基本面。雖然不同黨政機關(guān)的組織屬性及中心業(yè)務具有差異性，但機關(guān)黨支部的標準化建設(shè)都應圍繞這些基本面，結(jié)合地區(qū)實際，在清理工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上以清單制式確定工作標準體系，確保職責無盲區(qū)。同時,以定量和定性相結(jié)合的方法確定機關(guān)黨支部標準化考核的權(quán)重，實現(xiàn)精準操作和評價有據(jù)。

從關(guān)鍵問題入手有針對性地持續(xù)改進。案例中所反映的關(guān)鍵問題在很大程度上具有普遍性。應結(jié)合實際情況和條件采取具體措施，進行精準改進。

總之，黨建標準化是當前解決基層黨建問題的“金鑰匙”，以其標尺、準則成為黨建工作的依據(jù)和規(guī)范，機關(guān)黨建工作必須適應新形勢新任務的需要，走在黨的基層組織建設(shè)的前頭，大力推進標準化建設(shè)，這對于解決當前機關(guān)基層黨建的突出問題具有重要的作用和意義。

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