王帆

摘要宅基地作為一種重要的土地資源，不應(yīng)只具有社會保障的功能，還應(yīng)具有資產(chǎn)價值。我國現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)所做出的嚴格限制導(dǎo)致大量的農(nóng)村宅基地成為一項沉睡的資本。因此，構(gòu)建新型的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，激活這項沉睡的宅基地資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，盤活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，成為一種客觀需要。

關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用益物權(quán)

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)歸為用益物權(quán)編，并規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，卻未提及其用益物權(quán)中的收益權(quán)能，造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻。厲以寧教授曾說過：“受限制的私人產(chǎn)權(quán)不是完整意義上的私人產(chǎn)權(quán)?！币虼耍獬龑r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過多的限制，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行合理的規(guī)范構(gòu)建，激活這項沉睡的資本，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利，就成為客觀現(xiàn)實需要。

1宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的現(xiàn)實問題

宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農(nóng)村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關(guān)的附屬設(shè)施而占用的土地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是我國特有的一項用益物權(quán)，其權(quán)利的實現(xiàn)涉及到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。其實“流轉(zhuǎn)”一詞并非嚴格的法律術(shù)語，“流轉(zhuǎn)”只有與具體的對象相結(jié)合才具有實際意義，比如通過轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、互易、繼承、贈與等方式取得收益或?qū)φ厥褂脵?quán)予以處分來達到流轉(zhuǎn)。雖然法律對宅基地流轉(zhuǎn)嚴格限制，但現(xiàn)實中宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象依然存在，其間問題不可不重視。

1.1強烈的融資意愿與限制的流轉(zhuǎn)方式的矛盾

隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地的價值日益顯現(xiàn)。尤其是交通便利、地理位置優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部的近郊農(nóng)村，得益于居高不下的城市房價和較高的投資回報率，強烈地刺激了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的活躍，越來越多的城市居民希望去近郊農(nóng)村購買房屋。相應(yīng)的近郊農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)意愿也較高，但有關(guān)法律和政策規(guī)定嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅或宅基地使用權(quán)頒發(fā)宅基地使用權(quán)證或房屋產(chǎn)權(quán)證。這又間接地限制了宅基地使用權(quán)和其上農(nóng)房抵押權(quán)的實現(xiàn)，因為抵押權(quán)的實現(xiàn)很大程度上要依賴于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房。由于這種限制，農(nóng)村居民大多只有通過租賃房屋才能獲得合法的收益。這極大限制了農(nóng)民財產(chǎn)收益的增加。在遠郊農(nóng)村，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，大量農(nóng)民加入到城市建設(shè)的行列，由于務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)等原因在城市購買了商品房，因而其在農(nóng)村的房屋就閑置了下來。這些人對于農(nóng)村宅基地也有著強烈的流轉(zhuǎn)意愿，他們希望自己的宅基地能夠買賣、抵押貸款等。但由于公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障制度等硬件、軟件設(shè)施跟不上城市發(fā)展的步伐，遠郊農(nóng)村宅基地對外流轉(zhuǎn)渠道幾乎為零，而對內(nèi)流轉(zhuǎn)也不順暢。一般情形下，本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶寧可申請一處新宅基地，也不會去購買別人宅基地。而轉(zhuǎn)讓、出租、抵押貸款更加沒有市場。近郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更多的體現(xiàn)在繼承、互易、贈與上，互易就是兩家相互交換宅基地，一般不會導(dǎo)致財產(chǎn)的增加。而繼承、贈與卻會導(dǎo)致“一戶多宅”的出現(xiàn)，這又與“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定相沖突?！耙驗檗r(nóng)業(yè)人口的增加導(dǎo)致對宅基地的需求增加，在無法通過流轉(zhuǎn)利用閑置宅基地的情況下，勢必將危及耕地?！?/p>

1.2活躍的宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場與無力的法律武器的矛盾

我國相關(guān)政策明確禁止城市居民購買農(nóng)村宅地基，農(nóng)村宅基地只能在本集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但這種體制上的束縛卻阻擋不了農(nóng)民對經(jīng)濟利益的追逐，在城市居民的需求下，宅基地私下買賣、出租、抵押等流轉(zhuǎn)形式事實上已大量存在，形成了十分活躍的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場。這種現(xiàn)象在近郊農(nóng)村表現(xiàn)的特別明顯。“據(jù)調(diào)查，在全國各地的城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn)，并且數(shù)量越來越多，建成或在建的小產(chǎn)權(quán)房達 90 多億平方米，小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場上所占份額已達 10% 以上，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展無疑進入了宅基地流轉(zhuǎn)市場?！闭亓鬓D(zhuǎn)隱形市場游走于正式制度之外，以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征，且規(guī)模有日益擴大的趨勢。由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有法律依據(jù)，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)得不到法律的約束和保障，一旦發(fā)生矛盾糾紛，法院只能要求雙方當事人協(xié)商解決，當事人的權(quán)益就可能得不到很好的維護。司法實踐中，由宅基地隱形市場交易導(dǎo)致的糾紛越來越多，使市場秩序混亂，社會矛盾激增，影響了社會穩(wěn)定。這項沉睡的資本雖然已經(jīng)開始睡眼惺忪，但由于缺乏法律保護而顯得膽怯無力。

2新型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范構(gòu)建

2.1擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體

筆者贊同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之外的主體有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)這一見解。法律應(yīng)當明確宅基地使用權(quán)不僅可以向本農(nóng)村集體組織成員進行流轉(zhuǎn),也可以向非本集體組織成員包括城鎮(zhèn)居民進行流轉(zhuǎn)?！叭绻耘f依照現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員均可依法免費申請宅基地，在農(nóng)村顯然無法形成有效的宅基地流轉(zhuǎn)市場，宅基地流轉(zhuǎn)毫無價值”，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性就無法體現(xiàn)，農(nóng)民利用宅基地及其上房屋進行融資的權(quán)利也無法實現(xiàn)。“實踐中需要解決的問題也是農(nóng)民將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員”。擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體，突破這個主體限制，可以解決了銀行對宅基地使用權(quán)抵押后資金變現(xiàn)的問題，前述法律、行政規(guī)章、司法解釋的矛盾也能夠相協(xié)調(diào)，實際上也符合黨的十八屆三中全《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”的改革目標。但為了避免城市居民炒賣宅基地，可以與房產(chǎn)局建立互通網(wǎng)絡(luò)，對城市居民受讓宅基地使用權(quán)的面積、數(shù)量加以限制，同時要禁止城市居民以非居住目的，尤其是開發(fā)房地產(chǎn)目的購買宅基地。

2.2明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體即宅基地本身可單獨流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行法律沒有禁止農(nóng)村村民出賣、出租住房，然而對農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，卻沒有做出明確的規(guī)定。根據(jù)房地一體原則，農(nóng)村村民出賣、出租住房，其下的宅基地使用權(quán)當然一并流轉(zhuǎn)。同理，法律亦應(yīng)明確規(guī)定宅基地本身可單獨流轉(zhuǎn)，因為宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)，并不依附于房屋存在。一方面，如該宅基地上建有房屋，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其上房屋亦隨之流轉(zhuǎn)，符合房地一體原則；另一方面，如該宅基地上未建有房屋，宅基地本身可流轉(zhuǎn)能夠真正體現(xiàn)其獨立的用益物權(quán)屬性，實現(xiàn)其價值存在。雖然農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織成員依申請就可獲得一處宅基地，但基于保護耕地的現(xiàn)實緊迫性以及日益縮小的宅基地后備土地，宅基地變成一種緊俏資源，又因為宅基地本身根據(jù)其地理位置、農(nóng)村風(fēng)水，在農(nóng)民眼中是客觀存在優(yōu)劣之分的，這就為農(nóng)村宅基地買賣提供了現(xiàn)實可能性。現(xiàn)實生活中，農(nóng)村確實也存在單獨的宅基地買賣現(xiàn)象，有些農(nóng)民寧可購買他人的優(yōu)勢宅基地，也不免費申請宅基地。如此規(guī)定，既可以使農(nóng)村宅基地買賣有法可依，又可擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，增加農(nóng)民收入渠道。

2.3建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場雜亂無章，秩序混亂。隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的構(gòu)建，建立完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該提上日程，以避免隱形市場流轉(zhuǎn)存在的隱患。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)是依法設(shè)立的實現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門場所，應(yīng)該設(shè)有固定辦公地點，配備專門工作人員，并有經(jīng)費保障。其職責應(yīng)該包括：宣傳宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及國家政策；推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的計算機網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)檔案電腦管理，數(shù)據(jù)即時傳輸、實時查詢；收集發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息；指導(dǎo)簽訂宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同；健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)臺賬；監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的履行；調(diào)處宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；建立科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機制等。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)可在發(fā)達地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場比較活躍的地方先行試點，待運作成熟后再向全國推廣。

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