封北麟

在第十三屆全國人大一次會議上，李克強總理在政府工作報告中將嚴禁各類違法違規(guī)舉債、擔保等行為，即當前廣泛熱議的地方政府隱性債務(wù)，作為2018年治理地方政府債務(wù)風險的首要問題提出，充分說明對地方政府隱性債務(wù)“化解存量、遏制增量”是當前黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注的重大問題，是打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，也是守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的關(guān)鍵防線。

一、我國地方政府隱性債務(wù)的主要來源

當前，我國地方政府隱性債務(wù)主要來源于兩個方面：

一是地方政府在違法違規(guī)融資過程中刻意隱匿的地方政府債務(wù)（下文簡稱“一類隱性債務(wù)”）。此類債務(wù)并非真正學(xué)理意義上的“隱性”債務(wù)，而是地方政府為規(guī)避法律、法規(guī)以及政策約束，利用政策漏洞，運用各類金融工具，安排復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)，嵌套多層債權(quán)債務(wù)關(guān)系，達到隱藏地方政府變相舉債、實質(zhì)融資的目的。這一部分隱性債務(wù)事實上已經(jīng)完全突破純粹學(xué)理意義上的“隱性債務(wù)”內(nèi)涵，包含了相當多一部分的政府顯性債務(wù)。其典型形式包括地方政府的違規(guī)擔保融資（顯性或有負債）、政府融資平臺公司的各類銀行貸款、信托融資等（隱性直接負債）、政府“劣后”的分級投資引導(dǎo)基金（顯性或有負債）、政府購買服務(wù)以及帶回購條款或保底承諾的不規(guī)范的政府與社會資本合作（顯性直接負債）、融資租賃（隱性直接負債）、其他借道國企或事業(yè)單位融資（隱性直接負債）等。這些融資的背后通常隱含著政府信用背書，多發(fā)生于政策法律意識淡薄且融資能力有限、但融資需求巨大的基層政府。其危害主要表現(xiàn)在由于地方政府的隱瞞不報以及債權(quán)債務(wù)關(guān)系的不直接、不公開透明，導(dǎo)致這些債務(wù)通常難以得到及時有效的風險揭示與處置，積弊良久而埋下了巨大的財政與金融風險。當然，我們也應(yīng)看到，一部分此類隱性債務(wù)是因地方政府在受到中央政府嚴格的債務(wù)管控條件下，為滿足日益增長的公共投融資需求，通過金融創(chuàng)新巧用融資工具而形成的，屬于“合理不合規(guī)”的債務(wù)。

二是地方政府因其所承擔的公共管理職責，在化解地區(qū)公共風險的過程中，迫于公眾對政府角色的理解與預(yù)期以及上級政府壓力而不得不承擔的支出責任（下文簡稱“二類隱性債務(wù)”）。典型的形式包括行政轄區(qū)社會保險基金缺口的財政補貼、問題金融機構(gòu)的救助、地方國企虧損補貼、自然災(zāi)害救助等。此類債務(wù)是真正學(xué)理意義上的政府“隱性”債務(wù)，主要由隱性或有負債構(gòu)成。當然，我們也應(yīng)看到，導(dǎo)致我國出現(xiàn)此類隱性債務(wù)的主要原因之一是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)階段，地方政府承擔“維穩(wěn)安民”的社會保障責任被無限放大，形成大規(guī)模隱性負債。

二、我國地方政府隱性負債規(guī)模初探①由于缺乏有效數(shù)據(jù)，估計方法和數(shù)據(jù)可能存一漏萬，僅供參考，謹慎引用。

地方政府隱性債務(wù)之所以引起高度重視，主要原因就是其具有“隱匿、缺少統(tǒng)計分析、難以估計”的特點，這也增加了管理隱性債務(wù)風險的難度。根據(jù)之前對我國隱性債務(wù)的二分法，探討隱性債務(wù)規(guī)模時，需要對一類、二類隱性債務(wù)分別進行分析與預(yù)判。由于缺乏直接有效數(shù)據(jù)，本文估計完全是從相關(guān)數(shù)據(jù)信息中進行間接推斷得到，不能保證準確性和完備性，只能給出一個總量的大致估計，僅供參考。

（一）一類隱性債務(wù)規(guī)模估計

考慮到一類地方政府隱性債務(wù)資金來源渠道大多為銀行理財以及信托、證券、基金、保險機構(gòu)等非銀金融機構(gòu)開發(fā)的非標類資管計劃，這些資管計劃主要是投資于信托貸款、委托貸款、收/受益權(quán)、私募債權(quán)、帶回購條款的股權(quán)性融資等等。通過估計非標資管計劃的規(guī)模及其主要資金流向，大致可以推斷一類地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。截至2017年四季度末：我國券商非標投資規(guī)模約為11.38萬億元，基金子公司非標投資約為6.35萬億元，信托公司非標規(guī)模（銀信合作+信政合作+私募合作）約為7.46萬億元，銀行理財產(chǎn)品非標投資規(guī)模約為4.79萬億元，保險機構(gòu)非標投資約為5.995萬億元，非標投資總規(guī)模合計約為35.975萬億元。非標投資資金主要流向房地產(chǎn)企業(yè)、地方政府投融資平臺、“兩高一?！碑a(chǎn)業(yè)以及“雙創(chuàng)”領(lǐng)域，其中投資到地方政府融資平臺的比例大概在16%-26%之間。以此推算，地方政府通過金融企業(yè)違法違規(guī)融資和變相舉債的規(guī)模達到5.76萬億元-9.35萬億元，平均約7.6萬億元，接近我國2017年地方政府債務(wù)余額的一半，規(guī)模相當可觀。

（二）二類隱性債務(wù)規(guī)模預(yù)判

二類地方政府隱性債務(wù)余額的估計相比一類隱性債務(wù)余額的估計難度更大。因為它的規(guī)模取決于多方面因素，包括為未參保人數(shù)的估計、人口增長、估計年度數(shù)、危機事件發(fā)生概率等等，所以很難量化。但是，我們可以通過一些相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)想象一下它可能的規(guī)模，以下是幾組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：

（1）截至2015年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額119.2萬億元，不良資產(chǎn)率2.5%，國有企業(yè)不良資產(chǎn)規(guī)模2.98萬億元。

（2）截至2017年底，全國商業(yè)銀行不良貸款1.7057萬億元；歷史上三次剝離商業(yè)銀行不良資產(chǎn)規(guī)模2.2萬億元。

（3）中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的中國政府資產(chǎn)負債表顯示，中國社保資金缺口10萬億元。

因此，從二類地方政府隱性債務(wù)的幾個大項可以看到，二類隱性債務(wù)的核算基數(shù)大，規(guī)模不可小視。

三、地方政府隱性債務(wù)中存在的問題及成因分析

由于地方政府隱性債務(wù)來源渠道不同，“化解存量、遏制增量”地方政府隱性債務(wù)過程中面臨的問題也有所不同。

（一）處置一類隱性債務(wù)過程中存在的主要問題

1.地方政府投融資體制不完善、債務(wù)融資供需矛盾突出，隱性債務(wù)一時難以根絕

當前，我國地方政府投融資體制不健全、債務(wù)融資供需矛盾突出，主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是社會主要矛盾已發(fā)生變化，社會公眾對美好生活的需要已經(jīng)延伸到高品質(zhì)公共服務(wù)和更完備的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化發(fā)展導(dǎo)致地方政府投融資的剛性需求十分巨大。特別是，過去偏重經(jīng)濟指標的政績考核觀念并沒有出現(xiàn)根本性改觀，基層政府首腦在“促改革、惠民生”的過程中仍有巨大投資沖動。這與當前中央政府“逢洪筑壩、遇水建堤”的債務(wù)管理方式形成了激烈沖突。二是我國現(xiàn)行地方政府預(yù)算是建立在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上的，在編制過程中沒有充分區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出兩類具有不同經(jīng)濟效果的政府收支行為，未能做到單獨建賬、獨立核算，導(dǎo)致反映地方政府投融資活動的財務(wù)管理不健全、不清晰，難以追蹤問效，不能從中揭示政府投融資活動的客觀規(guī)律，也無法為有效的政府債務(wù)管理提供堅實的財務(wù)基礎(chǔ)。三是我國地方政府的投融資活動分散于政府的各個部門，政府投資項目的預(yù)算決定權(quán)事實上也分散于不同的行業(yè)主管部門。由于信息的極度不對稱，這種分散化、碎片化的政府投融資管理模式極易因部門利益、尋租等因素導(dǎo)致項目與預(yù)算的自我膨脹，政府融資和債務(wù)也因此過度增長，超越財政可承受能力，預(yù)算約束形同虛設(shè)。四是我國現(xiàn)行的地方政府四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算）在編制過程中既未能統(tǒng)合所有政府投融資活動，也未能全面涵蓋地方政府的所有投融資行為，大量公共投資支出與融資收入仍然游離于政府預(yù)算監(jiān)管之外（例如地方政府借道國有企業(yè)開展的各類基礎(chǔ)設(shè)施投融資），與此相關(guān)的信息披露嚴重不透明與不充分，導(dǎo)致政府預(yù)算約束嚴重缺位，債務(wù)家底不清。五是缺少長期投融資規(guī)劃。對未來較長時期（5年以上）的轄區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建造、改進升級以及所需的資金投入規(guī)模、資金來源以及融資規(guī)模和渠道等投融資計劃，缺乏系統(tǒng)動態(tài)的通盤考慮。

因此，面對現(xiàn)階段中央政府大力度規(guī)范地方政府融資行為、收緊融資渠道、嚴控規(guī)模的高壓態(tài)勢，地方政府債務(wù)融資的供需矛盾被顯著激化。不少政策法律意識淡薄的地方政府抱著僥幸心理，意圖通過“政策灰色地帶”和監(jiān)管不足等體制漏洞巧立名目達到變相舉債融資的目的，最終導(dǎo)致隱性債務(wù)難以根絕。

2.制度與政策設(shè)計存在漏洞、執(zhí)行不嚴、監(jiān)管乏力，隱性債務(wù)易滋生

近年來，為了推動地方政府投融資模式的多元化，更充分地利用市場機制約束地方政府融資行為，提高政府投融資效率和項目管理水平，中央政府積極推動了包括政府與社會資本合作、政府投資引導(dǎo)基金等在內(nèi)的多種政府投融資創(chuàng)新模式。中央政府的初衷本意是正確的，也是改革的大方向。但是，由于推進過程中的制度設(shè)計、人才儲備與培養(yǎng)、配套監(jiān)管機制安排等方面存在較多的問題，為地方政府變相舉債創(chuàng)造了空間。根據(jù)地方調(diào)研反映，很多地方政府在推進政府與社會資本合作過程中，物有所值評價基本流于形式、財政承受能力論證明顯不實，“高估項目建設(shè)成本、拉長項目周期、降低年度支出責任”“重建設(shè)、輕運營”風險分配簡單粗放等現(xiàn)象普遍存在，這些粉飾包裝項目、掩蓋實質(zhì)融資目的、隱匿風險的政府行為最終都會因項目公益性質(zhì)、政府職責等原因大概率轉(zhuǎn)化為政府的兜底支出責任，形成地方政府的隱性債務(wù)。然而，如何完善這些制度與政策、填補漏洞、強化監(jiān)管，本身就是一個巨大難題。

3.政出多門、政策不統(tǒng)一，“化解存量、遏制增量”難度大

2014年8月，全國人大常委會審議通過《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱新《預(yù)算法》），該法明確“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。……除前款規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。”但是，2015年以來，形式上完成轉(zhuǎn)型的地方政府融資平臺公司通過專項建設(shè)基金、城投債、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)热谫Y工具，完成了數(shù)萬億規(guī)模的地方基礎(chǔ)設(shè)施、公益項目融資。這些政策支持的、合法合規(guī)的“明股實債”與“企業(yè)債務(wù)”，在實踐中，無論是其授意發(fā)行還是所投項目的公益性程度，都明顯帶有“市政債”的特點，政府隱性承擔了巨額的補貼和兜底責任，因而被市場普遍認為是可以剛性兌付的政府債。這些債務(wù)的存在實則打開了地方政府合法債務(wù)融資的新渠道，是對《預(yù)算法》的事實否定。

4.金融企業(yè)推波助瀾導(dǎo)致隱性債務(wù)風險更隱蔽，難稽查，化解難度大、成本高

近年來，隨著地方政府債券發(fā)行的逐步收緊以及對地方政府違規(guī)擔保舉債融資查處力度的加大，地方政府直接參與債務(wù)融資的現(xiàn)象在逐步減少。但是，地方政府通過授意其所控制的國企及事業(yè)單位（包括形式上完成轉(zhuǎn)型的融資平臺公司）、施工單位，在金融企業(yè)（例如，政策性擔保公司、地方商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司、信托公司、證券公司、基金公司、金融控股公司等）的結(jié)構(gòu)化融資安排下，以國企出資、信托計劃與資管計劃吸收銀行理財資金投資市政基礎(chǔ)設(shè)施。這一系列的復(fù)雜融資結(jié)構(gòu)設(shè)計和金融交易，沒有金融企業(yè)的專業(yè)支持，根本無法實現(xiàn)。金融企業(yè)與地方政府的此類創(chuàng)新，從形式看，地方政府并未參與基礎(chǔ)設(shè)施項目融資過程中，但是由于參與其中的單位多是國資背景企業(yè)，所投資的項目多為公益性或準公益性項目，暗含政府隱性背書，一旦出現(xiàn)經(jīng)營失敗，政府必然承擔連帶責任，形成巨額的隱性債務(wù)。這類創(chuàng)新的交易結(jié)構(gòu)與債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，稽查難度大，涉及多方債權(quán)債務(wù)人，協(xié)調(diào)成本高，風險化解難度大，波及面廣。

（二）處置“二類隱性債務(wù)”過程中存在的主要問題

1.地方政府社會保險隱性債務(wù)持續(xù)擴大，逆轉(zhuǎn)難度大

從人社部發(fā)布的近年數(shù)據(jù)看，雖然社保基金累計結(jié)余規(guī)模在不斷增大，但是總收入同比增長的速度明顯慢于總支出的增長速度。部分險種基金收入增速在持續(xù)放緩或同比下降；部分險種支出增幅高于收入增幅。特別是隨著人口老齡化程度加深，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性日益下降。參保職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值即撫養(yǎng)比在進一步下降，由2014年的2.97∶1降至2015年的2.87∶1，2016年的2.75∶1。其中，有9個省份的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破了2∶1。與此同時，養(yǎng)老金的收支壓力凸顯，養(yǎng)老金當期收不抵支的省份由2015年的6個增至7個，分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海。其中黑龍江不僅當期收不抵支，且累計結(jié)余已穿底，欠賬232億元。由此看，我國社會保險尤其是養(yǎng)老保險金入不敷出、缺口持續(xù)擴大的問題已經(jīng)日益顯現(xiàn)，尤其是在部分經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)正在加速惡化，而地方政府責無旁貸承擔補充責任，意味著地方政府由此形成的隱性債務(wù)正在逐步加速累積。由于社?；鹗罩顩r與地方經(jīng)濟的整體發(fā)展水平、勞動人口年齡結(jié)構(gòu)、政策調(diào)整等基本面因素保持高度的相關(guān)性，因此，在近中期難以出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，處置難度較大。

2.金融企業(yè)面臨經(jīng)營困境，金融風險正在積聚，向財政風險持續(xù)轉(zhuǎn)化

隨著對商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)、金融機構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品監(jiān)管的逐步趨嚴，這些原本視為金融創(chuàng)新的重要收入來源已難以為繼，金融機構(gòu)普遍面臨收入結(jié)構(gòu)調(diào)整、盈利模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)銀監(jiān)會在線數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行資產(chǎn)利潤率由2016年的平均1.09%下降至2017年的平均1.01%，資本利潤率由2016年的平均14.76%下降至2017年的平均13.94%，非利息收入占比由2016年的平均25.22%下降至2017年的平均24.49%，整體盈利能力下降。因此，如何加快推動表內(nèi)業(yè)務(wù)創(chuàng)新、形成新的收入增長源是當前商業(yè)銀行面臨的巨大難題，尤其是一些對表外業(yè)務(wù)和同業(yè)融資業(yè)務(wù)依賴較大、創(chuàng)新能力有限的中小商業(yè)銀行將出現(xiàn)顯著的經(jīng)營風險。為守住系統(tǒng)性金融風險底線，地方政府必然要承擔兜底救助責任，金融風險正在不斷轉(zhuǎn)化為財政風險。

圖1 城市商業(yè)銀行不良貸款率與資產(chǎn)利潤率（2015Q1-2017Q3）

圖2 農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款率與資產(chǎn)利潤率（2015Q1-2017Q3）

3.地方國企虧損面持續(xù)擴大，部分地區(qū)加速惡化，政府救助責任債務(wù)持續(xù)增加

近年來，隨著我國經(jīng)濟增速整體放緩，地方國企運行狀況欠佳，地方國企虧損面正在持續(xù)擴大，盈利能力持續(xù)下降。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)顯示（見圖3），我國地方國企的凈資產(chǎn)利潤率由2011年的6.0%下降至2016年的4.7%，而部分地區(qū)，例如東北三省地區(qū)國企的盈利能力更是加速下滑，遼寧、吉林與黑龍江國企的凈資產(chǎn)利潤率分別由2011年的5.3%、6.2%和4.4%下降至2015年的0.2%、-1%和-0.1%。國企虧損持續(xù)擴大意味著地方國企承擔的各項社會責任將逐步轉(zhuǎn)移給地方政府，政府的國企救助責任債務(wù)未來可能大概率出現(xiàn)持續(xù)擴大趨勢。

圖3 地方國企凈資產(chǎn)利潤率變化（2011-2016）

四、“化解存量、遏制增量”——隱性債務(wù)的應(yīng)對之策

當前，進一步推動“化解存量，遏制增量”隱性債務(wù)可以從三個方面入手：一是進一步完善“開前門”政策措施，強化供需平衡管理與預(yù)算約束，將地方政府需要通過“隱性債務(wù)”解決的融資需求通過公開合法的渠道解決，引導(dǎo)隱性債務(wù)顯性化、陽光化。二是強化部際協(xié)同監(jiān)管，推動財政風險管理納入宏觀審慎管理框架，加大對跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨市場風險監(jiān)管。三是加快推進全面深化體制改革，從源頭化解隱性債務(wù)風險。

（一）完善“開前門”措施，引導(dǎo)隱性債務(wù)顯性化、陽光化

1.進一步優(yōu)化新增地方政府債務(wù)限額分配測算辦法

適當增加債務(wù)管理績效因素、地方申請因素在新增地方政府債務(wù)限額分配公式中的權(quán)重，適度降低地方財力的影響系數(shù)，增加地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢因素對新增債務(wù)限額分配的正向影響，充分體現(xiàn)正向激勵原則，向地區(qū)財力暫時不足，但債務(wù)管理積極、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿蛻B(tài)勢較好的地區(qū)傾斜。省以下地方政府新增債務(wù)限額的分配也應(yīng)參照此辦法作相應(yīng)調(diào)整。

2.以資本預(yù)算統(tǒng)籌地方政府投融資，提升投融資決策與債務(wù)管理的科學(xué)性

具體包括五個方面：一是借鑒美國地方政府預(yù)算管理和債務(wù)管理的經(jīng)驗，建立獨立的資本預(yù)算，實現(xiàn)政府投融資的單獨建賬、獨立核算，強化政府投融資活動的財務(wù)管理。二是以資本預(yù)算為抓手，統(tǒng)籌當前分散化、碎片化的政府投融資管理，全面覆蓋地方政府的所有投融資行為，細化政府投融資活動的財務(wù)管理，強化政府投融資約束，為全面摸清債務(wù)家底、提升預(yù)算透明度、提高政府債信評級的有效性以及債券市場的約束力、科學(xué)編制政府綜合財務(wù)報表、正確評價財政償債能力與健康程度提供可靠基礎(chǔ)。三是強化債務(wù)資金的使用管理，加快落實三年滾動政府投資計劃，編制長期資本改進計劃，提升資本預(yù)算的有效性，從源頭治理政府債務(wù)風險。債務(wù)資金使用即投資是否具有社會經(jīng)濟效益是決定政府債務(wù)是否會出現(xiàn)風險的最終判斷標準。如果債務(wù)資金的使用符合區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實需要，有利于提高社會全要素生產(chǎn)率和潛在經(jīng)濟增長率，實現(xiàn)政府財力的持續(xù)增長，與社會經(jīng)濟發(fā)展形成良性循環(huán)，此時形成的債務(wù)就是良性債務(wù)，債務(wù)風險可控。因此，強化投資和債務(wù)資金使用管理對于從源頭治理政府債務(wù)風險十分關(guān)鍵。地方政府應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的需要制定多年的（5年或更長）區(qū)域資本改進計劃，提出未來一段時間內(nèi)為實現(xiàn)特定發(fā)展目標所需要新建或修繕升級的公共工程，測算項目資金投入規(guī)模、資金來源以及融資規(guī)模和渠道，并根據(jù)既往的投入情況以及未來社會發(fā)展目標的變化不斷滾動調(diào)整資本改進計劃。編制資本改進計劃有助于地方政府強化對滾動期內(nèi)重大資本性財政收支進行分析預(yù)測，及時發(fā)現(xiàn)財政收支政策中存在的問題，監(jiān)測預(yù)警政府債務(wù)風險。四是完善項目決策程序，提升項目投融資的科學(xué)性。包括：（1）開發(fā)專門的項目排序系統(tǒng)，并結(jié)合相關(guān)評估委員會的意見，綜合確定項目進入資本預(yù)算的優(yōu)先順序。（2）聘請專業(yè)工程評估機構(gòu)對擬進入資本預(yù)算的項目進行成本收益的匿名評審，以此提升項目成本收益分析的科學(xué)性和可信度。（3）擴大我國地方政府投資項目決策參與主體范圍，可以考慮在項目受益范圍內(nèi)通過代表制的方式進行決策公投，最大程度上提升決策的科學(xué)性、民主性。五是推動基建物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，全面監(jiān)控公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—運營的全生命周期過程，采集公共設(shè)施建造、使用、運營維護等相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營（尤其民眾使用情況）的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的科學(xué)評估與決策提供有效的信息支持，強化政府資產(chǎn)的全生命周期管理。

（二）強化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動財政風險管理納入宏觀審慎管理框架，構(gòu)建財政金融宏觀審慎管理框架

隨著國債、地方政府債券、城投債等政府或“準政府”債券市場的發(fā)展以及政府與社會資本合作、政府投資基金等政府投融資模式多元化的發(fā)展，財政管理與政策實施對金融市場工具的應(yīng)用已經(jīng)十分普遍并對金融市場產(chǎn)生了極大的影響，金融機構(gòu)也廣泛深入地介入到政府投融資過程中，財政金融化的發(fā)展趨勢日益明顯，尤其是財政風險與金融風險相互交疊轉(zhuǎn)化已經(jīng)根深蒂固，可謂“財政穩(wěn)，則金融穩(wěn)；金融強，則財政強”。然而，目前央行主導(dǎo)下的宏觀審慎管理框架體系的設(shè)計偏重于金融安全指標，忽視了財政風險，未能充分體現(xiàn)財政金融化、財政金融風險相互交疊轉(zhuǎn)化現(xiàn)實大背景。因此，十分有必要在宏觀審慎管理框架中納入財政風險管理，構(gòu)建財政金融宏觀審慎管理框架。

（三）加快推進全面深化體制改革，從源頭化解隱性債務(wù)風險

1.加快推進稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展，降低基本養(yǎng)老保險支出壓力，減輕財政轉(zhuǎn)移支付壓力

當前，我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展明顯滯后，商業(yè)養(yǎng)老保險的替代率不足1%，直接增加了國家強制的基本養(yǎng)老保險的支出壓力。因此，在加快個人所得稅制改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推進個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)的發(fā)展，爭取盡早將個人自愿的商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展成為個人養(yǎng)老保障的主要承擔者，減輕財政補充養(yǎng)老保險的支出壓力，從源頭化解政府隱性負債。

2.加快推進金融監(jiān)管改革，提高金融機構(gòu)風險自我消化能力，防止金融風險財政化

切實推進金融功能監(jiān)管改革，按照產(chǎn)品類型而不是機構(gòu)類型實施功能監(jiān)管，同一類型的資產(chǎn)管理產(chǎn)品適用同一監(jiān)管標準，強化跨市場、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域風險監(jiān)管，減少監(jiān)管真空和套利；適當提高金融機構(gòu)風險損失準備的計提比例，提升風險損失準備計提比率及落實情況在監(jiān)管達標中的權(quán)重，提高金融機構(gòu)風險自我消化能力，防止金融風險財政化。

3.堅持混合所有制改革方向，加快推進國企改革

積極推進長期“僵尸”國企與行業(yè)內(nèi)優(yōu)質(zhì)民企的戰(zhàn)略性重組，企業(yè)少破產(chǎn)、職工少下崗；積極推進和落實劃轉(zhuǎn)地方優(yōu)質(zhì)國企國有資本充實地方社?；鸱桨?，減輕財政承接國企社會保障的壓力。

［1］Hana Polackova.Contingent Government Liabilities：AHidden Risk for Fiscal Stability，PolicyResearch Working Paper，World Bank，1998.

［2］陳琴.隱性債務(wù)還是隱蔽地違法違規(guī)舉債?［J］.新理財，2017（5）：32-37.

［3］財政部.積極穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風險遏制隱性債務(wù)增量［N/OL］.網(wǎng)易財經(jīng)，http：//money.163.com/17/0728/16/CQEOUO3A00 2580S6.html，2017-07-28.

［4］王凡.我國地方政府隱性債務(wù)審計問題探析［J］.商業(yè)會計，2016（23）：39-40.

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