汪 超

一、引 言

影子銀行是指游離于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系之外的實體及其活動所組成的信用中介體系（FSB，2011）。在我國，影子銀行的各種形式也均有發(fā)展，銀行理財、同業(yè)、信托貸款、資管、租賃、典當(dāng)、P2P和民間借貸等也都體現(xiàn)出影子銀行的初步特征。李揚(yáng)（2011）認(rèn)為我國影子銀行的產(chǎn)生是金融抑制背景下的一種創(chuàng)新，彌補(bǔ)了金融服務(wù)的不足。不過，任何事物都具有兩面性。影子銀行在彌補(bǔ)市場缺位的同時，不可否認(rèn)，由于其具有信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動性轉(zhuǎn)換等功能，如果運(yùn)作不規(guī)范，極易帶來隱患。2013-2016年我國銀行間市場、股市、債市和房市價格大幅波動過程中，銀行理財、場外配資等影子銀行活動推波助瀾，加劇了市場波動，我國影子銀行引發(fā)的局部金融風(fēng)險正在逐漸暴露。

黨中央高度重視防控金融風(fēng)險、保障金融安全，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議指出防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融工作的根本性任務(wù)；黨的十九大更是要求守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。在理論上，金融風(fēng)險是指金融交易過程中因各種不確定性因素而導(dǎo)致?lián)p失的可能性（劉尚希，2006），在可觀測的微觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中，主要表現(xiàn)為社會個體金融行為趨于投機(jī)和加劇動蕩模式。當(dāng)這種微觀金融風(fēng)險不斷積累就必然轉(zhuǎn)化為宏觀金融風(fēng)險，此時風(fēng)險承擔(dān)主體就轉(zhuǎn)變?yōu)檎?。目前在金融風(fēng)險處置上，我國政府已實施追加注資、成立資產(chǎn)管理公司、沖銷呆壞賬和債轉(zhuǎn)股等多種途徑，在一定程度上緩解了金融風(fēng)險的累積，但是這種以政府兜底方式解決金融風(fēng)險的方式，易引發(fā)道德風(fēng)險，對財政穩(wěn)定也造成一定的沖擊，因而，政府財政應(yīng)更加積極地參與影子銀行金融風(fēng)險的防范和化解，以避免財政僅僅為事后買單。

二、我國影子銀行引發(fā)宏觀金融風(fēng)險的表現(xiàn)及成因

（一）高杠桿運(yùn)作放大整個金融市場的風(fēng)險

由于不受或少受監(jiān)管，我國影子銀行體系的杠桿率水平一直高位運(yùn)行，且杠桿倍數(shù)呈逐年遞增的趨勢，高杠桿風(fēng)險不容小覷。如表1所示，我國證券行業(yè)杠桿水平由2011年的0.45倍增加至2016年的10.87倍，五年間杠桿率提高24倍；2010-2016年，信托行業(yè)杠桿水平由23.03倍上升至44.91倍；基金公司及其子公司的杠桿率自2013年以來更是迅猛上升，由2014年的92.54倍迅速上升至2016年的197.7倍；財務(wù)公司杠桿率一直維持在10-14.3倍之間。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮時，高杠桿運(yùn)作將成倍放大投資收益，但當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)蕭條，高杠桿運(yùn)作將造成損失的成倍放大，并可能造成金融市場的急劇波動，極易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。任澤平（2017）研究認(rèn)為我國2013年銀行間市場的“錢荒”、2015年的股市大跌以及2016年的債市異常波動均與我國影子銀行有著緊密關(guān)系。

（二）期限錯配增大金融市場流動性風(fēng)險

為實現(xiàn)利潤最大化，影子銀行一般傾向于發(fā)行短期限金融產(chǎn)品募集資金，而投資長期限資產(chǎn)博得高收益，從而呈現(xiàn)期限錯配特征，本文以理財產(chǎn)品為例進(jìn)行分析。目前銀行理財產(chǎn)品期限普遍較短，2014-2016年，三個月內(nèi)的銀行理財產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模占總發(fā)行規(guī)模的比例為69.67%、60.64%和56.00%，六個月內(nèi)的銀行理財產(chǎn)品規(guī)模占比為88.35%、84.14%和80.48%，一年以內(nèi)的規(guī)模占比分別為98.77%、97.67%和97.88%，一年以上的占比僅為1.23%、2.33%和2.12%。

而從資金投向來看，其投資資產(chǎn)呈長期限特征。如圖2所示，2014-2016年，投資債券的占比分別為43.75%、50.99%和43.76%，投資現(xiàn)金及銀行存款的占比分別為29.10%、22.38%和16.62%，投資非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)的占比分別為20.91%、15.73%和17.49%，投資權(quán)益類資產(chǎn)的占比分別為6.24%、7.84%和22.13%。

綜上，期限錯配將面臨如下風(fēng)險：第一，收益錯配風(fēng)險。由于資產(chǎn)投資收益固定，而滾動募集資金的成本浮動，當(dāng)市場利率波動時，可能導(dǎo)致投資收益無法覆蓋資金募集成本，出現(xiàn)收益錯配風(fēng)險。第二，流動性風(fēng)險。期限錯配能夠發(fā)揮作用的前提是投資人對銀行理財產(chǎn)品充滿信心，但當(dāng)市場遭遇某一偶然沖擊導(dǎo)致投資人對該類產(chǎn)品失去投資信心時，該類產(chǎn)品市場在“羊群效應(yīng)”的作用下出現(xiàn)大規(guī)模贖回，極易導(dǎo)致銀行流動性危機(jī)。

圖1 2014-2016年銀行理財產(chǎn)品發(fā)行期限占比圖

圖2 2014-2016年銀行理財產(chǎn)品投資標(biāo)的構(gòu)成圖

（三）高關(guān)聯(lián)性加大金融風(fēng)險的傳遞

我國影子銀行大多依附于傳統(tǒng)銀行，影子銀行之間以及與傳統(tǒng)銀行之間聯(lián)系十分緊密，一旦爆發(fā)風(fēng)險，容易在金融系統(tǒng)內(nèi)部傳遞，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。一方面，為實現(xiàn)利潤最大化，商業(yè)銀行在傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，往往通過銀行理財、同業(yè)業(yè)務(wù)和代銷金融產(chǎn)品等模式為客戶融通資金，形成不反映在其資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)的“表外貸款”，實質(zhì)上，這降低了銀行體系抵御風(fēng)險的能力，一旦銀行表外貸款無法償還，勢必會向表內(nèi)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致表外風(fēng)險表內(nèi)化，增加整個金融體系的不穩(wěn)定性。另一方面，以小貸公司、典當(dāng)行和融資擔(dān)保公司等為代表的影子銀行機(jī)構(gòu)的投資資金大部分來源于銀行貸款，但投資資產(chǎn)往往為高風(fēng)險資產(chǎn)，面臨較高的信用風(fēng)險，當(dāng)違約率超過一定限度時，必然導(dǎo)致影子銀行對銀行體系的違約，影子銀行金融風(fēng)險最終傳遞至銀行體系，加劇金融體系的危機(jī)。

（四）影子銀行的順周期特征強(qiáng)化金融系統(tǒng)性風(fēng)險

影子銀行的“金融加速器效應(yīng)”更加突出，順周期特征更加明顯，更容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。當(dāng)處于經(jīng)濟(jì)繁榮期時，市場主體普遍預(yù)期樂觀，社會消費(fèi)需求和投資需求旺盛，社會融資需求也隨之大增，但由于銀行體系受到嚴(yán)格監(jiān)管，傳統(tǒng)銀行體系就借助影子銀行少受或不受監(jiān)管的特點降低信貸投放標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大信貸投放規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更加繁榮。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退或面臨金融沖擊時，市場主體對未來預(yù)期悲觀，投資和消費(fèi)需求萎縮，融資需求也隨之減少，企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，金融機(jī)構(gòu)逐漸提高了風(fēng)險意識，不僅收縮信貸發(fā)放規(guī)模，還從市場中大量抽回流動性，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營進(jìn)一步惡化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，資產(chǎn)價格繼續(xù)下跌，這又引發(fā)金融體系更大規(guī)模的贖回流動性和出售資產(chǎn)，在此背景下，又由于影子銀行體系游離于監(jiān)管之外，無法從央行獲取流動性支持或者獲得存款保險制度的保護(hù)，導(dǎo)致其更易爆發(fā)危機(jī)。

（五）地方政府債務(wù)影子銀行化增大了財政金融風(fēng)險的聯(lián)動性

“十二五”后期由于受銀行信貸收緊的影響，我國地方政府舉債方式逐步向非信貸融資方式轉(zhuǎn)化，融資渠道呈現(xiàn)影子銀行化特征。以地方融資平臺為例，2008年以來，由于銀行融資平臺類貸款規(guī)模猛增，從2010年開始，銀監(jiān)會發(fā)文限制地方融資平臺貸款規(guī)模的過快增長，地方融資平臺的融資環(huán)境收緊，部分資質(zhì)較差的融資平臺無法從銀行獲得資金支持，因而紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商等尋求支持，導(dǎo)致了非信貸融資規(guī)模顯著增加。2013年審計署在對地方政府債務(wù)的審計中也發(fā)現(xiàn)許多融資平臺公司通過信托、基金子公司、券商資管計劃等非信貸渠道進(jìn)行融資，助推了地方政府債務(wù)增長。這使得地方政府的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險交織在一起，抬高了風(fēng)險系數(shù)，無形中加大系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

三、財政參與影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范的理論依據(jù)和角色定位

（一）財政參與影子銀行宏觀金融風(fēng)險防范的理論依據(jù)

劉尚希（2006）研究認(rèn)為金融風(fēng)險可分為宏觀金融風(fēng)險和微觀金融風(fēng)險，微觀金融風(fēng)險承擔(dān)主體是金融機(jī)構(gòu)，而宏觀金融風(fēng)險承擔(dān)主體是全體社會公眾，屬于公共風(fēng)險，無疑需要政府來防范和化解。

1.金融負(fù)外部性使得單一金融機(jī)構(gòu)私人成本低于社會成本，降低金融市場資源配置的效率，需政府干預(yù)，而政府干預(yù)需要財政負(fù)擔(dān)干預(yù)成本

首先，金融具有很強(qiáng)的外部性。就銀行來看，問題銀行擠兌現(xiàn)象的出現(xiàn)會使社會大眾產(chǎn)生金融恐慌，導(dǎo)致健康銀行也發(fā)生擠兌而出現(xiàn)損失，甚至危及整個銀行體系，而健康銀行并不能通過市場機(jī)制從問題銀行挽回?fù)p失。金融領(lǐng)域的負(fù)外部性使單一金融機(jī)構(gòu)私人成本低于社會成本，從而使金融市場資源配置效率受損。國際經(jīng)驗也表明，在金融危機(jī)中，銀行和企業(yè)的倒閉反過來會對政府產(chǎn)生政治壓力，迫使政府提供緊急援助。在金融體系的穩(wěn)定性受到威脅時，市場通常也希望政府給予援助。因此，政府往往被迫超出其法定職責(zé)對金融體系進(jìn)行干預(yù)，甚至超越國家保險體系的界限保護(hù)存款人和某些金融機(jī)構(gòu)，以此來維持公眾對于金融體系的信心，確保金融體系的正常運(yùn)行。其次，金融行業(yè)具有自然壟斷性。金融業(yè)存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)品單一等屬性，具有自然壟斷行業(yè)的特點，決定了金融業(yè)需要政府的監(jiān)管干預(yù)。政府干預(yù)帶來的人員成本、設(shè)備成本、財力等各項成本都由財政來負(fù)擔(dān)，因此財政需要了解并掌握金融業(yè)的信息，一方面出于財政資金使用效率考慮，另一方面是共同防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險所必須。

2.財政作為系統(tǒng)性金融風(fēng)險損失的主要承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)參與系統(tǒng)性金融風(fēng)險管理，以利于綜合考慮財政救助能力與成本

縱觀歷次金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)可以發(fā)現(xiàn)，各國政府往往通過財政擔(dān)保、財政購買不良資產(chǎn)和財政注資等措施救助問題金融機(jī)構(gòu)，以解決問題金融機(jī)構(gòu)流動性不足等問題，及時穩(wěn)定金融市場，防止金融風(fēng)險的進(jìn)一步擴(kuò)散和金融體系的徹底崩潰，各國財政在危機(jī)救助的關(guān)鍵時刻都發(fā)揮著重要作用。在2007年次貸危機(jī)救助中，歐美國家紛紛采用財政擔(dān)?；蜇斦①Y等方式救助問題金融機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定了金融市場。但危機(jī)的大部分損失最終也都由各國財政承擔(dān)，而希臘等部分歐盟國家沒有平衡好危機(jī)救助的財政成本，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模激增，最終爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。因此，財政作為系統(tǒng)性風(fēng)險損失的主要承擔(dān)者，應(yīng)參與風(fēng)險的防范和化解，綜合平衡救助能力與成本，防止金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

3.系統(tǒng)性金融風(fēng)險與財政風(fēng)險具有相互轉(zhuǎn)化的聯(lián)動性，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險需要引入政府財政

現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，財政與金融存在廣泛的聯(lián)系。在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財政與貨幣政策協(xié)調(diào)是維持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要條件。微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在政策性金融發(fā)展、地方政府債務(wù)管理和財政資金管理等方面，財政與金融存在廣泛的交叉和融合。但這些領(lǐng)域的深度融合，也導(dǎo)致了金融風(fēng)險和財政風(fēng)險之間能夠相互轉(zhuǎn)化傳導(dǎo)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政危機(jī)，例如，2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)。此外，財政危機(jī)的爆發(fā)也會導(dǎo)致金融部門持有的政府債權(quán)資產(chǎn)價值下跌，進(jìn)一步惡化金融部門的資產(chǎn)質(zhì)量，引發(fā)更大規(guī)模的資產(chǎn)贖回，金融部門又不得不拋售資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)價格進(jìn)一步下跌，進(jìn)入一系列惡性循環(huán)的連鎖反應(yīng)，加重財政和金融動蕩。因此從防范金融風(fēng)險與財政風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化的角度，財政也應(yīng)當(dāng)參與系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范和化解機(jī)制的建設(shè)與管理。

（二）財政參與影子銀行宏觀金融風(fēng)險防范的角色定位

現(xiàn)代社會中，政府是一個雙重主體，既是一個經(jīng)濟(jì)主體，也是一個公共主體（劉尚希，2006）。從政府兩種主體定位可將宏觀金融風(fēng)險的財政責(zé)任分為：一是財政以政府公共管理者的身份為基礎(chǔ)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；二是作為經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

1.公共主體角色

作為公共主體，政府的職責(zé)就是通過完善一系列制度安排，減少金融風(fēng)險爆發(fā)的可能性及爆發(fā)后的損失，并承擔(dān)金融風(fēng)險所導(dǎo)致的最終損失。從成本收益角度分析，政府履行宏觀金融風(fēng)險防范職責(zé)的收益為一國經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定發(fā)展，相應(yīng)的成本則是建立相關(guān)制度的成本和風(fēng)險爆發(fā)后的兜底成本，而政府財政的角色就應(yīng)該是支付制度運(yùn)行的成本和承擔(dān)最后損失。一般而言，為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險而建立的制度的運(yùn)行成本屬于事前成本，在財政資金安排上比較確定；事后損失兜底成本為事后成本，在財政資金安排上具有較大的不確定性。因而，從成本負(fù)擔(dān)的角度，總目標(biāo)是減少政府財政成本支出，因而應(yīng)當(dāng)是盡可能減少事后兜底成本，將總成本盡可能體現(xiàn)在制度安排的事前成本，降低金融風(fēng)險的不可控性。

2.經(jīng)濟(jì)主體角色

作為國有金融企業(yè)的所有者，政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)按照審慎管理的要求，在金融企業(yè)內(nèi)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完善治理結(jié)構(gòu)，切實履行出資人職責(zé)，對所擁有的金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)管理，在保證安全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)盈利。從成本承擔(dān)的角度，政府財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩部分成本：一是金融機(jī)構(gòu)審慎管理成本，二是風(fēng)險爆發(fā)后金融機(jī)構(gòu)可能遭受的損失。前者為事前成本，在財政資金的安排上比較明確，后者為事后成本，在財政資金的安排上存在較大的不確定性。因而如前所述，政府財政的總體目標(biāo)是盡可能減少總成本，特別是減少不確定性較大的事后兜底成本，而將成本盡量體現(xiàn)在可控的事前管理成本之中。

四、財政關(guān)于影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范的政策梳理

（一）財政關(guān)于加強(qiáng)金融企業(yè)防范金融風(fēng)險的政策梳理

財政部2009年印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前應(yīng)對金融危機(jī)加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)財務(wù)和風(fēng)險管理的意見》（財金〔2009〕40號），要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提高風(fēng)險管理能力，加大對經(jīng)濟(jì)的支持力度；隨后，《地方金融企業(yè)財務(wù)監(jiān)督管理辦法》《金融企業(yè)準(zhǔn)備金計提管理辦法》和《金融企業(yè)績效評價辦法》等一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章頒布施行，為地方金融企業(yè)建立健全內(nèi)部財務(wù)管理、國有金融企業(yè)計提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備和金融企業(yè)的績效評價等構(gòu)建了一整套制度框架，形成了依法依規(guī)規(guī)范金融企業(yè)的基本格局。

此外，財政部2008年與保監(jiān)會共同印發(fā)《保險保障基金管理辦法》（保監(jiān)會令〔2008〕2號），發(fā)起設(shè)立保險業(yè)保障基金；2014年與銀監(jiān)會共同印發(fā)《信托業(yè)保障基金管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕50號），發(fā)起設(shè)立信托業(yè)保障基金；2016年與證監(jiān)會印發(fā)《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》（證監(jiān)會令〔2016〕124號），發(fā)起設(shè)立證券投資者保護(hù)基金，具體信息如下：

表2 財政關(guān)于加強(qiáng)金融企業(yè)防范金融風(fēng)險的政策梳理

續(xù)表

（二）財政在影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范中的不足

（1）我國對影子銀行體系并未實施宏觀審慎監(jiān)管，缺乏影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范機(jī)制。隨著巴塞爾協(xié)議Ⅲ的逐步實施，我國逐漸重視了對系統(tǒng)性重要銀行機(jī)構(gòu)實施系統(tǒng)性風(fēng)險防范，但并沒有在影子銀行體系識別系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)。此外，我國也尚未建立影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測體系和預(yù)警機(jī)制。從國際先進(jìn)經(jīng)驗來看，目前歐美國家均著手建立系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測體系，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會更是每三個月發(fā)布一次歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險儀表盤，通過顏色代碼體系來實施可視化預(yù)警。但截至目前，我國并未建立影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測體系和預(yù)警機(jī)制。

（2）作為國有金融機(jī)構(gòu)的出資人，財政對金融企業(yè)監(jiān)管存在“缺位”現(xiàn)象，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度和風(fēng)險監(jiān)管體系的不完善。從可查詢的制度來看，只有2009年財政部印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前應(yīng)對金融危機(jī)加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)財務(wù)和風(fēng)險管理的意見》（財金〔2009〕40號），對加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)財務(wù)和風(fēng)險管理要求進(jìn)行了規(guī)范，要求提升銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)防范和化解風(fēng)險的能力，此后未見再對金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險管理事宜制定過任何管理規(guī)定，表明作為國有金融企業(yè)實際出資人對金融企業(yè)的風(fēng)險管控存在“缺位”現(xiàn)象。近年來，恒豐銀行管理層變相挪用銀行資金用于控制恒豐銀行股權(quán)案例反映了金融機(jī)構(gòu)出資人缺位導(dǎo)致利益被侵犯的公司治理缺陷。

（3）作為影子銀行金融風(fēng)險損失的最終承擔(dān)者，財政并沒有建立影子銀行金融風(fēng)險評估和防范制度。第一，當(dāng)前并沒有建立一套完整的制度，按照系統(tǒng)性風(fēng)險積累的內(nèi)在邏輯，識別影子銀行體系的系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)，并對系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)后可能導(dǎo)致的損失進(jìn)行評估和分析。第二，尚未建立影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險救助準(zhǔn)備金制度。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，系統(tǒng)性金融風(fēng)險一旦爆發(fā)，救助所需投入的資金量巨大，時間緊迫。如由財政在短時間內(nèi)一次支付，勢必會對政府財政造成巨大的壓力，影響財政的穩(wěn)健。因而為減輕影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險對財政系統(tǒng)的沖擊，應(yīng)盡快建立和完善金融風(fēng)險救助準(zhǔn)備金制度。

（4）作為金融企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督者，財政關(guān)于金融企業(yè)的財務(wù)管理制度有待完善，特別是金融企業(yè)計提準(zhǔn)備金制度。目前計提準(zhǔn)備金制度只針對銀監(jiān)會監(jiān)管的金融企業(yè)計提，而其他監(jiān)管體系監(jiān)管的金融企業(yè)并不需要計提風(fēng)險準(zhǔn)備金。此外，計提準(zhǔn)備金只在金融企業(yè)個體層面進(jìn)行計提，也沒有在行業(yè)層面計提準(zhǔn)備金，以應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

五、財政關(guān)于加強(qiáng)我國影子銀行金融風(fēng)險防范的政策建議

（一）規(guī)范地方政府債務(wù)管理體系，防范地方政府債務(wù)影子銀行化

按照“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理、防范風(fēng)險”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。第一是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。允許地方政府規(guī)范舉債，剝離平臺公司融資功能，大力推廣PPP合作模式。第二是對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。地方政府根據(jù)每年確定的債務(wù)規(guī)模舉借債務(wù)，并嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模不能超過地方政府債務(wù)余額上限；另外，逐步完善政府債務(wù)預(yù)算管理制度，將政府債務(wù)全部納入政府財政預(yù)算。第三是控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。加快建立地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（二）財政應(yīng)積極介入影子銀行宏觀金融風(fēng)險評估制度的建立，降低財政兜底的不確定性

為減少財政救助的不確定性，財政應(yīng)與金融監(jiān)管部門密切協(xié)作，積極參與到對影子銀行事前和事中的審慎監(jiān)管之中，避免僅僅事后買單的被動局面。具體而言包括：第一，加強(qiáng)財政和金融監(jiān)管部門在宏觀審慎分析環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合，識別系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)。一方面應(yīng)當(dāng)按照影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險積累的內(nèi)在邏輯識別系統(tǒng)性重要影子銀行機(jī)構(gòu)，并對相關(guān)機(jī)構(gòu)采取逆周期資本監(jiān)管和系統(tǒng)性重要監(jiān)管；另一方面，還應(yīng)當(dāng)采取壓力測試的方法，評估分析影子銀行系統(tǒng)性金融風(fēng)險爆發(fā)后，需要投入多少財政資源才能維護(hù)金融穩(wěn)定，并評估財政救助是否會對財政系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。

（三）財政應(yīng)積極參與影子銀行宏觀金融風(fēng)險防范，完善宏觀金融風(fēng)險救助準(zhǔn)備金制度等金融安全網(wǎng)制度，隔離金融風(fēng)險向財政風(fēng)險的傳導(dǎo)

一般而言，系統(tǒng)性金融風(fēng)險爆發(fā)后，財政救助的金額巨大，時間緊迫，如果一次性由財政支付，往往會對財政穩(wěn)健造成沖擊，因而，必須按照審慎管理的要求，建立風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，并納入規(guī)范的預(yù)算管理之中，以防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。具體方式上，既可在財政收入中提取一定比例的準(zhǔn)備金，也可根據(jù)影子銀行金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險重要程度收取一定比例的準(zhǔn)備金。此外，為保證救助的及時有效，國務(wù)院可對財政部進(jìn)行充分授權(quán)，在滿足一定條件下，財政部可直接動用救助準(zhǔn)備金救助問題金融機(jī)構(gòu)，防止金融風(fēng)險的擴(kuò)大。

（四）切實履行出資人責(zé)任，夯實防范宏觀金融風(fēng)險的微觀基礎(chǔ)

第一，作為金融機(jī)構(gòu)的所有者，財政應(yīng)當(dāng)根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的要求動態(tài)補(bǔ)充國有金融機(jī)構(gòu)的資本金，履行出資人責(zé)任，提高金融機(jī)構(gòu)的資本充足率和抵御風(fēng)險的能力，通過資本投入為穩(wěn)健經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。

第二，完善影子銀行金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，積極發(fā)揮監(jiān)管部門的相互制衡作用。強(qiáng)化出資人職責(zé)，發(fā)揮股東大會對公司重大事務(wù)的決策作用和對董事會及管理層的監(jiān)督作用，完善董事會對管理層和公司經(jīng)營的有效監(jiān)督以及對企業(yè)戰(zhàn)略的指導(dǎo)，并建立健全獨(dú)立董事“發(fā)聲”制度和違規(guī)處罰制度。

第三，督促影子銀行金融機(jī)構(gòu)建立有利于長期穩(wěn)健經(jīng)營的激勵機(jī)制，不斷提高影子銀行風(fēng)險管理水平。引導(dǎo)影子銀行金融機(jī)構(gòu)樹立穩(wěn)健經(jīng)營理念，改革經(jīng)營考核機(jī)制，完善激勵約束機(jī)制，從制度上約束其過分關(guān)注短期利益的沖動，推動我國影子銀行體系健康穩(wěn)定發(fā)展。

第四，強(qiáng)化財政監(jiān)管的地位，健全財政對影子銀行金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管體系，包括：加強(qiáng)財政對金融企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險管控，健全金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度，完善金融風(fēng)險監(jiān)管體系，充分發(fā)揮行業(yè)和社會對影子銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

第五，完善金融企業(yè)計提準(zhǔn)備金制度。要求所有的金融機(jī)構(gòu)均需按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)計提準(zhǔn)備金；另外，因為金融企業(yè)投資的資產(chǎn)種類不同，其面臨的風(fēng)險狀況也不盡相同，因而，可按照金融企業(yè)資產(chǎn)種類的不同，按照不同比例計提準(zhǔn)備金；此外，也可考慮在每個子金融行業(yè)層面建立風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，以防范行業(yè)風(fēng)險。

［1］陳龍.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控［J］.理論導(dǎo)報，2018（1）：62.

［2］郭曄，趙靜.存款競爭、影子銀行與銀行系統(tǒng)風(fēng)險——基于中國上市銀行微觀數(shù)據(jù)的實證研究［J］.金融研究，2017（6）：81-94.

［3］胡濱.系統(tǒng)性金融風(fēng)險來源及防范［J］.改革，2017（8）：41-44.

［4］李揚(yáng).影子銀行體系發(fā)展與金融創(chuàng)新［J］.中國金融，2011（12）：31-32.

［5］劉尚希.宏觀金融風(fēng)險與政府財政責(zé)任［J］.管理世界，2006（6）：10-17.

［6］劉蓉，黃洪，劉楠楠.金融風(fēng)險與財政分擔(dān)：基于激勵相容的視角［J］.財經(jīng)科學(xué)，2015（5）：66-75.

［7］林琳，曹勇，肖寒.中國式影子銀行下的金融系統(tǒng)脆弱性［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)：季刊，2016（2）：1113-1136.

［8］林晶，張昆.“影子銀行”體系的風(fēng)險特征與監(jiān)管體系催生［J］.改革，2013（7）：51-57.

［9］任澤平.銀行的影子和監(jiān)管博弈［R］.北京：方正證券研究所，2017.

［10］孫國峰，賈君怡.中國影子銀行界定及其規(guī)模測算——基于信用貨幣創(chuàng)造的視角［J］.中國社會科學(xué)，2015（11）：92-110.

［11］徐忠.正視金融風(fēng)險背后的公司治理缺陷［J］.財新周刊，2017（14）：46-49.

［12］于菁.中國影子銀行對宏觀經(jīng)濟(jì)影響的作用機(jī)理研究［D］.東北財經(jīng)大學(xué)，2013.

［13］張泉泉.系統(tǒng)性金融風(fēng)險的誘因和防范：金融與財政聯(lián)動視角［J］.改革，2014（10）：74-83.

［14］張宏銘.中國影子銀行效應(yīng)、風(fēng)險及監(jiān)管研究［D］.遼寧大學(xué)，2014.

［15］祝繼高，胡詩陽，陸正飛.商業(yè)銀行從事影子銀行業(yè)務(wù)的影響因素與經(jīng)濟(jì)后果——基于影子銀行體系資金融出方的實證研究［J］.金融研究，2016（1）：66-82.

［16］王朝才，劉尚希，趙全厚等.財政應(yīng)當(dāng)積極防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險［J］.中國財政，2014（5）：46-49.

［17］王志剛.財政部門可在大金融監(jiān)管中發(fā)揮更加積極的作用［J］.中國財政，2017（20）：48-50.