王久高

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。隨后，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。此輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和中國(guó)改革進(jìn)入全面深化的攻堅(jiān)階段進(jìn)行的一次深刻變革，是在中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中建設(shè)和完善中國(guó)政治文明的一項(xiàng)重大舉措。與以往的歷次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不同，本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，因中國(guó)所處歷史方位的新變化、全面深化改革的新目標(biāo)以及中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略新安排等諸多新變化，而呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和深遠(yuǎn)意義。

一、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻政治變革

本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)持以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，這是完全不同于以往機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)立意高遠(yuǎn)的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民確立了社會(huì)主義基本制度，逐步建立起具有我國(guó)特點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，為我們黨治國(guó)理政、推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作、完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度等各方面工作的需要，黨中央積極穩(wěn)妥地推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，基本實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變，有力推動(dòng)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但是，由于我國(guó)的改革是漸進(jìn)式改革，改革設(shè)計(jì)采取了經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先的不均衡戰(zhàn)略，政治體制改革相對(duì)緩慢，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、濫用職權(quán)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)缺位、效能不高等問(wèn)題一直沒(méi)能得到很好解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求不能完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不能完全適應(yīng)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央以對(duì)黨、對(duì)國(guó)家、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，下定決心深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，從根本上解決這些障礙和弊端，以適應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求。

本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革秉持的就是國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念，這既是落實(shí)全面深化改革總目標(biāo)的重大舉措，也是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最為深刻的一次政治體制變革。它必將推動(dòng)中國(guó)的改革步入經(jīng)濟(jì)改革與政治改革協(xié)調(diào)并進(jìn)的新時(shí)代，也必將促進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化水平邁上新臺(tái)階。

二、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的一次制度安排

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是在中國(guó)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中形成和確立的，是近代以來(lái)中國(guó)人民和歷史做出的堅(jiān)定選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨以扎實(shí)奮斗的歷史和卓著的成就向世界證明：黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切是無(wú)比正確的政治決定。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。然而，在改革開(kāi)放的進(jìn)程中，始終存在著片面理解和執(zhí)行黨政分開(kāi)的思想，同時(shí)，抵制和否定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位的思想和現(xiàn)象也一直存在。一些黨員干部在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不良思想沖擊下淡化了黨的領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)，一些部門(mén)、單位和領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)被弱化、虛化，基層黨組織軟、松、散的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些黨員黨性淡薄、黨員主體意識(shí)不強(qiáng)，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠科學(xué)、健全、有效。這些問(wèn)題和現(xiàn)象不僅需要加強(qiáng)思想政治建設(shè)來(lái)改變，也亟須通過(guò)深化政治體制改革來(lái)解決。同時(shí)也要看到，當(dāng)代世界國(guó)際局勢(shì)不確定因素在增加，中國(guó)全面深化改革和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興偉大征程充滿挑戰(zhàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨必須通過(guò)制度安排來(lái)堅(jiān)持和加強(qiáng)自身的全面領(lǐng)導(dǎo)，不僅確保自身的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，更要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方、領(lǐng)導(dǎo)有力的作用。

為此，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確指出：“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本保證?！薄稕Q定》還強(qiáng)調(diào)：“把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力?！蓖瑫r(shí)，《決定》從建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革等五個(gè)方面，對(duì)完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)做出了具體部署和制度安排，為堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為全體黨員在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，提供了強(qiáng)有力的制度保證。

三、黨政軍群等機(jī)構(gòu)職能體系的一次統(tǒng)籌優(yōu)化

改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索和推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，尖銳地揭露和分析了現(xiàn)行政治體制存在的種種弊端及其產(chǎn)生的原因，系統(tǒng)精辟地論述了政治體制改革的目的、意義、主要內(nèi)容和必須遵循的原則，形成了較為完整的政治體制改革的基本思想。隨后，黨中央部門(mén)于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了 7次規(guī)模較大的改革。這些改革在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、職能優(yōu)化、裁減人員、轉(zhuǎn)變職能、政企分開(kāi)等方面取得了歷史性的進(jìn)展，但也多次陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，出現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各種“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重等新問(wèn)題。究其深層次原因，盡管歷次機(jī)構(gòu)和職能改革貫穿的主線是將以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的黨政機(jī)構(gòu)職能，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的黨政機(jī)構(gòu)職能，但由于缺乏黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和深入推進(jìn)，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果。

與以往的歷次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不同，本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不是某個(gè)領(lǐng)域的單兵突破，而是黨政軍群等機(jī)構(gòu)職能體系的一次系統(tǒng)性的統(tǒng)籌優(yōu)化，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一次頂層設(shè)計(jì)。本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，提出構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平。這不僅要求黨政軍群等領(lǐng)域各自進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化，科學(xué)、合理設(shè)置各自的機(jī)構(gòu)，而且要求它們之間進(jìn)行跨部門(mén)、跨領(lǐng)域協(xié)同改革，將職能相近的機(jī)構(gòu)合并或合署辦公，優(yōu)化黨的部門(mén)、國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會(huì)組織和群團(tuán)組織的職責(zé)，理順中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)的關(guān)系，促進(jìn)在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則下既各司其職又協(xié)同合作。

因此，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不僅在政府機(jī)構(gòu)有較大的改革，而且在黨的中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)、軍地武裝機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、地方機(jī)構(gòu)等方面都做出了重大調(diào)整和職能優(yōu)化，開(kāi)啟了新時(shí)代全面深化改革的新征程。

四、全面深化改革的一場(chǎng)綜合破局

改革通常指改變舊制度、舊事物，是對(duì)舊有的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑作局部或根本性的調(diào)整，以進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、國(guó)家發(fā)展和人民生活水平的提升。中國(guó)自1978年啟動(dòng)改革，本質(zhì)上是社會(huì)主義制度的自我完善，它是在保持社會(huì)主義基本制度的前提下對(duì)一切束縛社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑和領(lǐng)導(dǎo)方式、管理方式等進(jìn)行徹底的清除或轉(zhuǎn)變。中國(guó)改革的主要對(duì)象是中國(guó)共產(chǎn)黨自己建立起來(lái)的高度集中的經(jīng)濟(jì)政治體制，打破這套已運(yùn)行了近30年的舊體制，毋庸置疑是一場(chǎng)新的革命。

同時(shí)，改革在建立新體制的過(guò)程中又形成了新的錯(cuò)綜復(fù)雜的部門(mén)權(quán)力和利益格局。因此，盡管中國(guó)的改革經(jīng)過(guò)40年的推進(jìn)和完善，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)建立并不斷得以完善，政治體制改革也取得了一定的成效。但是，中國(guó)的改革在體制機(jī)制等方面尚有許多亟待深化的地方，在改革的深度、廣度和力度上都有待加強(qiáng)。

當(dāng)前，中國(guó)的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，能夠改和容易改的地方都已經(jīng)經(jīng)歷了改革的洗禮，剩下的都是難啃的骨頭。而且，以往中國(guó)的改革在一定程度上采取的是單項(xiàng)突破的策略，從某一領(lǐng)域、某一部門(mén)開(kāi)始打開(kāi)缺口，然后一步一步跟進(jìn)和完善。然而，改革推進(jìn)到最后攻堅(jiān)階段，單項(xiàng)突破的實(shí)際效應(yīng)越來(lái)越弱，某個(gè)領(lǐng)域的改革需要相關(guān)領(lǐng)域的系統(tǒng)配合改革才會(huì)有效。因此，當(dāng)前中國(guó)的改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和綜合破局，要勇于突破固有利益格局和部門(mén)、行政區(qū)域的限制，特別是要加快轉(zhuǎn)變黨政機(jī)關(guān)職能，向市場(chǎng)放權(quán)、為企業(yè)松綁、給社會(huì)活力，用黨政機(jī)關(guān)的“減法”換取市場(chǎng)和社會(huì)活力的“加法”。

本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是對(duì)中國(guó)改革40年來(lái)積累的各種深層次矛盾的一次全面突破，是對(duì)黨政軍群等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的整體協(xié)調(diào)改革，涉及的部門(mén)多、人員廣，各種利益的博弈激烈而復(fù)雜，沒(méi)有強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)核心的統(tǒng)籌規(guī)劃和強(qiáng)力推行，全面深化改革的藍(lán)圖只會(huì)流于形式甚至失敗。正如習(xí)近平同志指出的，改革是一場(chǎng)革命，改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。可以說(shuō)，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)一切削弱黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和妨礙國(guó)家治理現(xiàn)代化的體制機(jī)制的強(qiáng)力破局。

本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，本質(zhì)上是中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代這一新的歷史方位下，致力于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化而進(jìn)行的一場(chǎng)深刻的政治變革。我們要充分認(rèn)識(shí)到這輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)水平以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意義，以高度的政治和歷史責(zé)任感、巨大的政治勇氣和高超的政治智慧在實(shí)踐中全面落實(shí)和推進(jìn)改革，促使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)更好承載起進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想的歷史使命。

（作者單位：北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院）