莫勇波

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510320)

制度的生命在于落實(shí)，而落實(shí)的根本在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記曾經(jīng)嚴(yán)厲地批評(píng)過(guò)一些政府機(jī)關(guān)存在“掛在墻上、放在桌上、講在嘴上、不去落實(shí)”的制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象，近日，習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)要“著力增強(qiáng)法規(guī)制度執(zhí)行力，堅(jiān)決杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象?！盵1]那么，如何強(qiáng)化政府的制度執(zhí)行力呢？目前我國(guó)已有學(xué)者提出了有一定參考價(jià)值的對(duì)策和建議，然而，要將這些對(duì)策建議付諸實(shí)施，我們還需要增強(qiáng)對(duì)策建議的可操作性、實(shí)效性和系統(tǒng)性，這就要求我們要構(gòu)建起一個(gè)系統(tǒng)化的強(qiáng)化基層政府制度執(zhí)行力的模型。本文在借鑒相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)行力模型的基礎(chǔ)上，從政府制度執(zhí)行力的生成機(jī)理出發(fā)，構(gòu)建起一個(gè)強(qiáng)化基層政府制度執(zhí)行力的“四維模型”。

一、有關(guān)強(qiáng)化執(zhí)行力的模型借鑒

相關(guān)可以借鑒的成果，可追溯到早期關(guān)于執(zhí)行力的研究成果。后來(lái)實(shí)務(wù)界和理論界提出的強(qiáng)化政府執(zhí)行力、制度執(zhí)行力、企業(yè)執(zhí)行力的模型，也為本文構(gòu)建強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力模型提供較有價(jià)值的借鑒。

1.關(guān)于提升企業(yè)執(zhí)行力的借鑒模型

早在2002年，拉里·博西迪(Larry Bossidy)、拉姆·查蘭(Ram charan)就提出可通過(guò)構(gòu)建核心流程(戰(zhàn)略流程、人員流程和運(yùn)營(yíng)流程)來(lái)構(gòu)建執(zhí)行力，我國(guó)周永亮則認(rèn)為可通過(guò)組織設(shè)計(jì)、信息溝通、獎(jiǎng)罰體系、責(zé)任機(jī)制、執(zhí)行文化5個(gè)方面來(lái)構(gòu)建執(zhí)行力[2]。目前在企業(yè)管理界，一些實(shí)踐管理者和理論學(xué)者提出了若干較有借鑒意義的執(zhí)行力模型，其中較有影響的有下面幾個(gè)。

(1)4R執(zhí)行模型。該模型由錫恩公司的姜汝祥首先提出，目前得到企業(yè)管理實(shí)務(wù)界的推崇，這一模型的主要精髓是構(gòu)建起一個(gè)包括R1(Result定義結(jié)果)—R2(Responsibility落實(shí)一對(duì)一的責(zé)任)—R3(Review檢查與跟蹤)—R4(Result即時(shí)激勵(lì))的順暢流程及相互作用的模型(見(jiàn)下頁(yè)圖1)[3]。在實(shí)踐中，不少企業(yè)根據(jù)4R模型制定了相關(guān)的執(zhí)行制度與績(jī)效考核體系，對(duì)提升本企業(yè)的執(zhí)行力起到了積極的作用。

(2)流程模型。由一些企業(yè)管理實(shí)務(wù)界管理人員提出，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)構(gòu)建執(zhí)行流程來(lái)強(qiáng)化執(zhí)行力。目前比較有代表性的如“五步執(zhí)行模型”，就是按照“目標(biāo)分解—責(zé)任鎖定—行動(dòng)計(jì)劃—業(yè)績(jī)跟蹤—結(jié)果考核”的執(zhí)行流程來(lái)構(gòu)造執(zhí)行力模型的；另一較具代表性的流程模型是“3S執(zhí)行模型”，這一模型按照事前—事中—事后的執(zhí)行流程構(gòu)建起完整的執(zhí)行模型，其模型體系包括事前(S1)：計(jì)劃、分工、責(zé)任；事中(S2)：監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查；事后(S3)：獎(jiǎng)懲、總結(jié)、改進(jìn)(見(jiàn)圖2)。“五步執(zhí)行模型”與“3S執(zhí)行模型”強(qiáng)調(diào)執(zhí)行流程的連貫性與全面性，強(qiáng)調(diào)必須執(zhí)行到位，對(duì)企業(yè)提升執(zhí)行力也起到較好的啟示作用。

(3)“6P”模型。這是由一些企業(yè)管理實(shí)務(wù)界提出的一個(gè)系統(tǒng)化執(zhí)行力模型，即要通過(guò)構(gòu)建6P來(lái)提升執(zhí)行力。這6P包括P1(員工系統(tǒng))、P2(精神系統(tǒng))、P3(計(jì)劃/預(yù)算系統(tǒng))、P4(崗位職責(zé)系統(tǒng))、P5(業(yè)績(jī)跟蹤系統(tǒng))、P6(激勵(lì)系統(tǒng))。這一模型強(qiáng)調(diào)構(gòu)建執(zhí)行力的系統(tǒng)性和全面性，強(qiáng)調(diào)必須建立相對(duì)周密與完善的涵蓋管理全方位的管理系統(tǒng)。由于其追求完美性和系統(tǒng)性，在實(shí)踐中的實(shí)施難度較大。

(4)BPR模型。李思揚(yáng)和何云景認(rèn)為制度執(zhí)行力=驅(qū)動(dòng)力—阻力，基于這一認(rèn)識(shí)，他們構(gòu)建起一個(gè)致力于減少阻力和提升驅(qū)動(dòng)力的BPR模型[4](見(jiàn)圖3)。阻力與驅(qū)動(dòng)力是執(zhí)行力中非常核心的要素，利用這一模型提升執(zhí)行力，往往能起到立竿見(jiàn)影的效果。

(5)控制模型。武衛(wèi)軍認(rèn)為，控制是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵途徑，為此，他專門構(gòu)建了一個(gè)包括前期、中期、后期控制在內(nèi)的執(zhí)行力模式。前饋控制包括實(shí)施目標(biāo)控制、職責(zé)控制、人員控制、制度控制和文化控制；同期控制包括提升領(lǐng)導(dǎo)力、加強(qiáng)培訓(xùn)與教練、各項(xiàng)管理與控制措施到位、激勵(lì)員工、溝通協(xié)調(diào)；反饋控制包括實(shí)施績(jī)效考評(píng)、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)、消極后果的預(yù)防[5](見(jiàn)圖4)。

(6)要素模型。如五要素論(目標(biāo)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程、激勵(lì)系統(tǒng)、勝任力、溝通系統(tǒng))[6](見(jiàn)圖5)、六要素模型(領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、組織、控制、人員、執(zhí)行效果)[7]、七要素模型(即鉆石模型：謀劃力、領(lǐng)悟力、決策力、協(xié)調(diào)力、凝聚力、創(chuàng)新力、推動(dòng)力)[8](見(jiàn)圖6)。

圖1 4R執(zhí)行模型圖2 3S執(zhí)行模型圖3 BPR模型

圖4控制模型

圖5五要素模型圖6鉆石模型

2.關(guān)于強(qiáng)化政府執(zhí)行力的借鑒模型

執(zhí)行力的理念后來(lái)被學(xué)者引入政府管理領(lǐng)域，提出政府執(zhí)行力的概念。關(guān)于強(qiáng)化政府執(zhí)行力的理論性建議較多，但至今未有人構(gòu)建起專門的提升政府執(zhí)行力的模型。較有代表的如竹立家、孫增武、徐珂、麻寶斌、閆建、丁煌與汪霞等，他們從不同角度提出了提升政府執(zhí)行力的主張，比如通過(guò)從強(qiáng)化政府執(zhí)行文化、提高執(zhí)行組織能力、完善執(zhí)行機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控、提高執(zhí)行者素質(zhì)、改善執(zhí)行環(huán)境來(lái)提升政府執(zhí)行力。而陳朝宗則認(rèn)為：“強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制與績(jī)效考評(píng)是構(gòu)建政府執(zhí)行力的關(guān)鍵?！盵9]為此，還必須建立健全政府的監(jiān)督制度、激懲制度和管理制度等。這些都對(duì)構(gòu)建政府制度執(zhí)行力模型有一定的借鑒意義。

3.關(guān)于構(gòu)建制度執(zhí)行力的借鑒模型

執(zhí)行力的概念后來(lái)也被學(xué)者引入政治領(lǐng)域，提出了制度執(zhí)行力的概念。在構(gòu)建制度執(zhí)行力方面，陳滿雄提出從構(gòu)建好的制度、明確責(zé)權(quán)利、營(yíng)造執(zhí)行文化等方面強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力，而李維平與張立民、徐于林、操申斌、呂俊杰等分別從本行業(yè)出發(fā)，提出要通過(guò)教育培訓(xùn)、強(qiáng)化懲罰、提高制度科學(xué)性、推進(jìn)環(huán)境建設(shè)等方面來(lái)強(qiáng)化制度執(zhí)行力。呂俊杰專門就強(qiáng)化反腐倡廉制度執(zhí)行力提出了初步的模型構(gòu)想：營(yíng)造康榮貪恥的執(zhí)行文化；強(qiáng)化“一把手”執(zhí)行意志；推行“零容忍”執(zhí)行原則；增強(qiáng)反腐倡康制度的科學(xué)性；擴(kuò)充專業(yè)反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威[10]。陳朝宗則提出機(jī)制設(shè)計(jì)是提升政府執(zhí)行力的唯一途徑，“實(shí)際上，制度執(zhí)行力差最重要的原因是:我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)中重視規(guī)范體系建設(shè)，不重視機(jī)制的設(shè)計(jì)。因此，要解決制度執(zhí)行力差的問(wèn)題就必須從重視機(jī)制設(shè)計(jì)入手?！盵11]當(dāng)前在制度執(zhí)行力方面，較有實(shí)踐意義的當(dāng)屬唐山市的“五步推進(jìn)法”，這一模型要求從“制定、管理、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)5個(gè)步驟推進(jìn)和強(qiáng)化反腐倡廉制度的執(zhí)行力”，自2012年以來(lái)，“五步推進(jìn)法”“切實(shí)提高了反腐倡廉制度執(zhí)行力，打造出具有唐山特色的反腐倡廉制度執(zhí)行體系。”[12]

綜上可知，在提升企業(yè)執(zhí)行力方面，業(yè)已提出的模型較多且可操作性強(qiáng)，對(duì)于構(gòu)建政府制度執(zhí)行力有一定的借鑒意義。但目前還沒(méi)有學(xué)者構(gòu)建起系統(tǒng)化的強(qiáng)化基層政府制度執(zhí)行力的模型，也沒(méi)有學(xué)者對(duì)強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力模型的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行過(guò)比較有價(jià)值的探討。因而，構(gòu)建強(qiáng)化基層政府制度執(zhí)行力模型，為提升基層政府的制度執(zhí)行力提供理論上的指導(dǎo)，已成為當(dāng)前政治理論學(xué)界和政府管理學(xué)界的緊迫任務(wù)。

二、強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力模型構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

構(gòu)建強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力模型，必須在深入分析政府制度執(zhí)行力生成機(jī)理的基礎(chǔ)上，借鑒上述執(zhí)行力模型的有益成分，進(jìn)行科學(xué)的構(gòu)思和系統(tǒng)化的思考。除了上述可借鑒的模型外，下面的理論機(jī)理也是本文構(gòu)建執(zhí)行力模型的理論基礎(chǔ)。

1.元機(jī)制原理

所謂的元機(jī)制，就是制度執(zhí)行過(guò)程中需要遵守的基本執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程、資源配置機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制等，即執(zhí)行制度的基本機(jī)制。元機(jī)制在制度執(zhí)行力形成的過(guò)程中起到最基礎(chǔ)、最根本的作用，甚至決定著相關(guān)制度執(zhí)行主體在執(zhí)行制度時(shí)的行動(dòng)選擇和價(jià)值衡量。因而，構(gòu)建政府制度執(zhí)行力必須從構(gòu)建執(zhí)行元機(jī)制(主要是執(zhí)行流程、執(zhí)行規(guī)則)著手。其一，執(zhí)行流程是執(zhí)行力的基礎(chǔ)。享默與查皮(Hammer，Chapy)曾提出，業(yè)務(wù)主體如果要提高業(yè)績(jī)，最簡(jiǎn)單的方法是“從根本上重新思考、徹底改善業(yè)務(wù)流程?！盵13]其二，執(zhí)行規(guī)則是執(zhí)行力的重要保障。哈耶克(Hayek，F(xiàn)riedrich August)指出：規(guī)則“采用‘常規(guī)性’的說(shuō)法……”，“規(guī)則乃是行為的決定因素之一……，支配人之行為并使人之行為變得明智。”[14]規(guī)則規(guī)定必須做什么不能做什么，關(guān)系到執(zhí)行主體的切身利益，因而其能確保執(zhí)行主體的貫徹執(zhí)行。其三，執(zhí)行獎(jiǎng)罰機(jī)制是制度執(zhí)行的關(guān)鍵。按照“經(jīng)濟(jì)人”的理論假定，“經(jīng)濟(jì)行為者具有完全的充分有序的偏好、完備的信息和無(wú)懈可擊的計(jì)算能力。在經(jīng)過(guò)深思熟慮之后，他會(huì)選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好(或至少不會(huì)比現(xiàn)在更壞)的行為?！盵15]負(fù)責(zé)執(zhí)行制度的政府主體同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，也有著自己的合理利益追求，也有著謀求自身合理利益的動(dòng)機(jī)與行動(dòng)。因此，科學(xué)合理的利益激勵(lì)機(jī)制可以刺激政府執(zhí)行主體通過(guò)有效執(zhí)行制度獲得自身的正當(dāng)利益，從而提升制度執(zhí)行力；而科學(xué)合理的利益懲罰機(jī)制則可以促使政府執(zhí)行主體通過(guò)避免利益受損而采取有效正確的制度執(zhí)行行為，從而有利于提高制度執(zhí)行力。反之，利益激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制的缺失或偏差，則無(wú)法為政府執(zhí)行主體的正確執(zhí)行行為提供刺激性動(dòng)力，甚至有可能誘發(fā)政府執(zhí)行主體的抵制執(zhí)行、逃避執(zhí)行和偏差執(zhí)行的行為，十分不利于政府制度執(zhí)行力的生成。

2.動(dòng)力原理與遏制力原理

動(dòng)力原理和遏制力原理都是構(gòu)建制度執(zhí)行力必須考慮的重要機(jī)理。動(dòng)力是推動(dòng)力量形成的正向力。動(dòng)力一詞最早來(lái)自于物理學(xué)，指一切機(jī)械力量的來(lái)源，如水力、畜力、人力、風(fēng)力、電力、熱力等，后來(lái)動(dòng)力一詞又引進(jìn)到工作生活中，比喻對(duì)生活起居以及工作事業(yè)的發(fā)展有促進(jìn)作用的內(nèi)力推動(dòng)力量。動(dòng)力理論目前最常用于管理學(xué)領(lǐng)域，是管理學(xué)學(xué)科非常重要的理論之一。一般認(rèn)為，動(dòng)力包括物質(zhì)動(dòng)力、精神動(dòng)力與信息動(dòng)力。馬斯洛層級(jí)需求理論認(rèn)為人按不同的需求形成動(dòng)力。在執(zhí)行力量的形成中，動(dòng)力(推動(dòng)力)顯然十分重要；沒(méi)有推動(dòng)力，力量難以形成，即使形成了也難以持續(xù)下去進(jìn)而可能陷入逐步衰竭的境地。動(dòng)力一般分為內(nèi)在動(dòng)力和外在推動(dòng)力，內(nèi)在動(dòng)力是執(zhí)行主體在基于自身價(jià)值觀和自身利益需求的情況下形成的自動(dòng)化往前推動(dòng)力量；外在動(dòng)力一般是通過(guò)外在刺激(獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰)作用而引導(dǎo)執(zhí)行主體形成的往前推動(dòng)力。

遏制力屬于外在動(dòng)力的一部分。遏制一詞一般是指阻止、禁絕、制止、控制。二戰(zhàn)結(jié)束之后美國(guó)駐蘇聯(lián)代辦喬治·凱南首先提出并系統(tǒng)地闡述了“遏制理論”，認(rèn)為美國(guó)對(duì)戰(zhàn)后蘇聯(lián)要采取強(qiáng)硬而有“遏制力”的措施，以阻止蘇聯(lián)的某些行為和達(dá)致美國(guó)的國(guó)家利益。喬治·凱南認(rèn)為，“蘇聯(lián)對(duì)于理智的邏輯無(wú)動(dòng)于衷，而對(duì)武力的威脅表現(xiàn)敏感”，因此，美國(guó)必須擁有足夠軍事存在力，例如核威脅力和其他方面的強(qiáng)硬實(shí)力，并且要在關(guān)鍵時(shí)刻表明即將使用實(shí)力，就可遏制住蘇聯(lián)而避免真正使用武力。遏制力一是指通過(guò)強(qiáng)制力量或懲罰性力量，遏制某一行為主體(政府行為主體、社會(huì)行為主體)必須服從制度或不能違反制度的力量。當(dāng)前國(guó)際上經(jīng)常用的“核遏制力”就是通過(guò)增強(qiáng)核威脅力禁絕對(duì)方某些行為的能力。二是指通過(guò)強(qiáng)制力量或遏制力量，遏制政府執(zhí)行主體必須按制度要求作為或不作為的力量。

3.系統(tǒng)控制論

系統(tǒng)控制論是在系統(tǒng)論、控制論、信息論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一個(gè)理論。英文“控制論”原先來(lái)源于希臘文“mberuhhtz”，原意為“操控術(shù)”，就是掌握控制的方法和技術(shù)。在古希臘哲學(xué)家柏拉圖的書中，“mberuhhtz”經(jīng)常被用來(lái)表示管理的藝術(shù)。1834 年法國(guó)物理學(xué)家安培提出了控制理論，1948年諾伯特·維納的《控制論》一書的面世，進(jìn)一步掀起了研究控制理論的熱潮，控制理論逐漸滲透到各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域中去。在維納看來(lái)，控制就是在變動(dòng)的環(huán)境條件中保持系統(tǒng)平衡或穩(wěn)定藝術(shù)。隨著系統(tǒng)理論與信息理論的興起，特別是奧地利科學(xué)家貝塔朗斯系統(tǒng)論的提出，進(jìn)一步促進(jìn)系統(tǒng)控制論的形成。系統(tǒng)論、控制論、信息論構(gòu)成 “老三論”；而突變論、協(xié)同論、耗散結(jié)構(gòu)論則被認(rèn)為是“新三論”。

系統(tǒng)控制理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)世界實(shí)際上是由各種系統(tǒng)組成的，而各個(gè)成功系統(tǒng)(社會(huì)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、物理系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)等)都可以被看作是一個(gè)自動(dòng)控制系統(tǒng)。這個(gè)自動(dòng)控制系統(tǒng)是由控制器、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、信息反饋裝置三部分組成的?？刂破髫?fù)責(zé)控制整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)，它會(huì)根據(jù)任務(wù)要求和當(dāng)前情況決定應(yīng)該采取的措施，并自動(dòng)向執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)出指令，以便后者準(zhǔn)確地加以執(zhí)行并削減偏差。執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般是指負(fù)責(zé)執(zhí)行活動(dòng)的人員、機(jī)構(gòu)，或可能是“某種工作母機(jī)”，等等，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按照任務(wù)要求實(shí)施執(zhí)行并聽(tīng)從控制器指令，以確保任務(wù)的完善執(zhí)行。反饋裝置負(fù)責(zé)監(jiān)視和測(cè)量執(zhí)行機(jī)構(gòu)和的狀態(tài)變化和執(zhí)行結(jié)果，并把這些信息反饋給控制器，以便控制器作出及時(shí)有效的控制活動(dòng)。

從上述理論可得出幾個(gè)結(jié)論：首先，完整的執(zhí)行元機(jī)制是構(gòu)建政府制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)和前提；其次，嚴(yán)密的動(dòng)力系統(tǒng)與遏制力系統(tǒng)是政府制度執(zhí)行力形成的關(guān)鍵與核心；最后，科學(xué)的控制系統(tǒng)是政府制度執(zhí)行力形成的保障。

再借鑒前述企業(yè)提升執(zhí)行力的相關(guān)模型，可從3個(gè)方面(4個(gè)維度)來(lái)構(gòu)建強(qiáng)化政府制度的執(zhí)行力模型。

其一，通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制(責(zé)任維度)和改進(jìn)機(jī)制(改進(jìn)維度)構(gòu)建完整的制度執(zhí)行元機(jī)制，為政府制度執(zhí)行力的形成提供基本前提條件。制度執(zhí)行之初，通過(guò)建立明確的責(zé)任機(jī)制，鎖定每一個(gè)制度的執(zhí)行責(zé)任，并通過(guò)結(jié)果承諾書制度對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行約束，發(fā)揮前饋控制力作用；在制度執(zhí)行中期，建立公眾質(zhì)詢與舉報(bào)機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，發(fā)揮中期遏制力作用，強(qiáng)化內(nèi)執(zhí)行外動(dòng)力；在制度執(zhí)行后期，通過(guò)建立引導(dǎo)、強(qiáng)制、質(zhì)詢等改進(jìn)機(jī)制，發(fā)揮后饋控制力作用。

其二，通過(guò)建立獎(jiǎng)罰機(jī)制(獎(jiǎng)懲維度)構(gòu)建完整的動(dòng)力系統(tǒng)與遏制力系統(tǒng)，為政府制度執(zhí)行力的形成建立核心條件。在構(gòu)建動(dòng)力方面，本模型通過(guò)提高獎(jiǎng)勵(lì)力度，實(shí)施優(yōu)良獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高執(zhí)行主體的內(nèi)在執(zhí)行動(dòng)力；在構(gòu)建遏制力方面，通過(guò)提高查處機(jī)率和懲罰的力度，發(fā)揮外在遏制力的作用。

其三，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制(監(jiān)檢維度)構(gòu)建完整的系統(tǒng)控制體系，為政府制度執(zhí)行力的形成提供系統(tǒng)保障。按照系統(tǒng)控制論的觀點(diǎn)，本模型構(gòu)建起完整的包括“控制器” “執(zhí)行機(jī)構(gòu)” “反饋裝置”在內(nèi)的完整執(zhí)行系統(tǒng)。首先，通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)人例行檢查機(jī)制、常規(guī)檢查機(jī)制、公眾質(zhì)詢機(jī)制、必然懲罰機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及反饋、引導(dǎo)與強(qiáng)制機(jī)制等，把政府領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與公眾建設(shè)成為有效的制度執(zhí)行的“控制器”，有力控制制度的執(zhí)行過(guò)程；其次，通過(guò)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)落實(shí)崗位責(zé)任制，明確每一個(gè)具體制度的執(zhí)行分工責(zé)任，把執(zhí)行制度的具體責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)每一個(gè)執(zhí)行人身上，從而構(gòu)建明確而有效的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”；最后，貫穿于制度執(zhí)行的全過(guò)程，本模型構(gòu)建起全程的“反饋裝置”——政府信息公開(kāi)機(jī)制，為“控制器”(領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與公眾)提供信息，以便“控制器”對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出指令和控制整個(gè)執(zhí)行過(guò)程。

三、政府制度執(zhí)行力的“四維執(zhí)行力模型”的構(gòu)建及運(yùn)行機(jī)制

圍繞政府制度執(zhí)行力的4個(gè)核心要素(責(zé)任、監(jiān)檢、獎(jiǎng)懲、改進(jìn))構(gòu)建一個(gè)能夠有效強(qiáng)化政府組織制度執(zhí)行力的“四維執(zhí)行模型”(見(jiàn)圖7)，科學(xué)設(shè)計(jì)其運(yùn)行機(jī)制，為政府組織提高自身制度執(zhí)行力提供可靠的操作模型，以切實(shí)解決習(xí)近平總書記所指的某些政府組織存在的“制度掛在墻上、放在桌上、講在嘴上、不去落實(shí)”的制度執(zhí)行不力等問(wèn)題。

圖7 強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力的“四維模型”

圖7顯示，責(zé)任、監(jiān)檢、獎(jiǎng)懲、改進(jìn)是構(gòu)建強(qiáng)化政府制度執(zhí)行力模型的核心維度。有關(guān)的機(jī)制說(shuō)明如下。

1.責(zé)任維度

以明確責(zé)任為中心，構(gòu)建起強(qiáng)化責(zé)任歸屬的執(zhí)行機(jī)制，發(fā)揮前饋控制力作用。這一維度主要有3個(gè)機(jī)制：其一，進(jìn)一步厘清政府機(jī)構(gòu)的崗位責(zé)任制，明確政府部門在執(zhí)行制度上的責(zé)任歸屬，這要求當(dāng)前各級(jí)政府必須在前幾次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分部門職能，劃定具體事項(xiàng)的崗位職責(zé)，減少乃至于杜絕由于職責(zé)劃分不清而導(dǎo)致的執(zhí)行扯皮現(xiàn)象。其二，在每一項(xiàng)具體制度正式執(zhí)行之前，都要實(shí)施“執(zhí)行鎖定”程序，要求將每一項(xiàng)即將實(shí)施的制度執(zhí)行事項(xiàng)(執(zhí)行任務(wù))的具體執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到人，鎖定到具體崗位，并以正式文件的形式公布于眾，以便 “控制器”(領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與公眾)能夠進(jìn)行充分有效的監(jiān)督。其三，在已經(jīng)鎖定的制度執(zhí)行責(zé)任者中，實(shí)施“結(jié)果承諾書”制度(yes承諾制)。這一機(jī)制要求凡是鎖定責(zé)任的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員，必須按照職責(zé)要求和執(zhí)行要求對(duì)制度執(zhí)行的結(jié)果做出明確承諾，這一承諾也將通過(guò)信息公開(kāi)機(jī)制將之公布于眾，以發(fā)揮自我約束效用和他人監(jiān)督的作用。

2.監(jiān)檢維度

以強(qiáng)化監(jiān)督與檢查為中心，提高檢查和查辦的機(jī)率，發(fā)揮中期遏制力和外動(dòng)力。這一維度核心在于建立全方位的跟蹤檢查，確保對(duì)“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的執(zhí)行行動(dòng)實(shí)施100%的監(jiān)督和檢查，杜絕負(fù)有執(zhí)行責(zé)任的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的不作為現(xiàn)象，杜絕僥幸心理。主要有三個(gè)機(jī)制。

一是建立公眾質(zhì)詢與公開(kāi)舉報(bào)機(jī)制?？稍谀壳爸槿浅鞘?廣州、深圳、佛山、東莞)的“市民議政廳”“市民聽(tīng)證會(huì)”、局長(zhǎng)(市長(zhǎng))接待日、“城市日日廣場(chǎng)”“網(wǎng)上意見(jiàn)廳”等模式的基礎(chǔ)上，逐步加大領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)公眾質(zhì)詢和舉報(bào)意見(jiàn)的采納和處置力度，并對(duì)經(jīng)證實(shí)屬實(shí)的質(zhì)詢舉報(bào)事項(xiàng)，必須責(zé)令“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”加以改進(jìn)。而凡經(jīng)證實(shí)屬于虛假舉報(bào)的個(gè)人，按照法規(guī)給予一定的懲罰。

二是建立100%的常規(guī)檢查機(jī)制。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵16]防止制度執(zhí)行人越過(guò)“界限”的唯一辦法就是檢查、查處。檢查(查處)的機(jī)率過(guò)低，有人就會(huì)認(rèn)為越界也有可能不被查處，就會(huì)偶爾抱僥幸心態(tài)直至對(duì)制度執(zhí)行不力。因此，建立100%的常規(guī)檢查機(jī)制必不可少。首先，要根據(jù)每一項(xiàng)制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確定執(zhí)行得當(dāng)?shù)男袨闃?biāo)準(zhǔn)(優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)、最低標(biāo)準(zhǔn))，一旦低于最低標(biāo)準(zhǔn)，即為執(zhí)行不力。依此確定每一項(xiàng)制度的“檢查標(biāo)準(zhǔn)”并一一列出予以公布，以便“控制器”(領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公眾)識(shí)別。其次，擴(kuò)大和強(qiáng)化政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)(督導(dǎo)辦、紀(jì)檢)的職能，政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)要根據(jù)業(yè)已制定的“檢查標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)每一項(xiàng)制度執(zhí)行的具體情況一一進(jìn)行檢查監(jiān)督，防止“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，達(dá)致“無(wú)一漏檢”的水平。最后，若監(jiān)督機(jī)構(gòu)(督導(dǎo)辦、紀(jì)檢)漏檢，則可在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，依靠領(lǐng)導(dǎo)人檢查機(jī)制、公眾質(zhì)詢和舉報(bào)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)漏，同時(shí)對(duì)漏檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)。

三是領(lǐng)導(dǎo)人檢查機(jī)制。要求對(duì)“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”執(zhí)行活動(dòng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人，必須履行其職責(zé)，對(duì)相關(guān)執(zhí)行人員的制度執(zhí)行行為進(jìn)行有目的有針對(duì)性的檢查和監(jiān)控，凡發(fā)現(xiàn)有制度執(zhí)行不力者，領(lǐng)導(dǎo)人必須首先責(zé)令其整改。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的檢查監(jiān)督活動(dòng)也應(yīng)該以一定的形式公開(kāi)。

3.獎(jiǎng)懲維度

以強(qiáng)化懲罰與激勵(lì)為中心，建立必然性獎(jiǎng)罰機(jī)制，提高獎(jiǎng)罰力度，強(qiáng)化內(nèi)動(dòng)力與遏制力。如果制度執(zhí)行有功者和遵守制度者并沒(méi)有得到獎(jiǎng)勵(lì)，而違反制度者和制度執(zhí)行不力者也沒(méi)有受到懲罰，就會(huì)弱化制度執(zhí)行者執(zhí)行制度的意愿，同時(shí)加重制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象，為此必須建立必須性獎(jiǎng)懲機(jī)制，達(dá)到所謂的獎(jiǎng)懲都“無(wú)一漏網(wǎng)”的效果，才能有利于提升執(zhí)行力。一是建立必然性懲罰機(jī)制，在前述建立100%監(jiān)督檢查的前提下，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行不力、瀆職、違反制度的責(zé)任者，必須按照相關(guān)法例的規(guī)定進(jìn)行懲罰，推行“零容忍”原則。二是建立優(yōu)秀獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)照“執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)凡屬于“優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)”行為者，必須給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)?！八木S模型”將著重解決當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府存在的獎(jiǎng)罰不突出不及時(shí)的問(wèn)題，一方面加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，提高懲罰損失度；另一方面提高獎(jiǎng)罰的時(shí)效度，一般而言，小獎(jiǎng)罰不過(guò)夜，中獎(jiǎng)罰不過(guò)周，大獎(jiǎng)罰不過(guò)月，以強(qiáng)化政府執(zhí)行人員對(duì)于獎(jiǎng)罰的感知度。

4.改進(jìn)維度

以改進(jìn)與行動(dòng)為中心，通過(guò)引導(dǎo)、強(qiáng)制、質(zhì)詢等手段，發(fā)揮后饋控制力。一是構(gòu)建引導(dǎo)改進(jìn)機(jī)制，要求執(zhí)行人員根據(jù)反饋機(jī)制提供的信息，進(jìn)行自我改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“自檢”“自改”；二是構(gòu)建強(qiáng)制改進(jìn)機(jī)制，在信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)那些存在執(zhí)行不力現(xiàn)象的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，由“控制器”(領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公眾)責(zé)令其進(jìn)行改進(jìn)，凡是改進(jìn)不力者，“控制器”可限時(shí)將其調(diào)整工作崗位；三是構(gòu)建公眾質(zhì)詢與評(píng)價(jià)機(jī)制，在公眾質(zhì)詢機(jī)制的基礎(chǔ)上，可由官方機(jī)構(gòu)對(duì)某項(xiàng)制度的執(zhí)行實(shí)施情況組織專門的公眾評(píng)價(jià)調(diào)查，亦可由政府組織委托第三方機(jī)構(gòu)(如新聞媒體、社科機(jī)構(gòu))對(duì)制度(如“政府信息公開(kāi)制度”)的執(zhí)行情況進(jìn)行公眾問(wèn)卷調(diào)查，以便獲得公眾評(píng)價(jià)意見(jiàn)，對(duì)制度執(zhí)行行動(dòng)加以改進(jìn)。

[1] 江春輝.習(xí)近平：深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-20(1).

[2] 周永亮.本土化執(zhí)行力模式[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2004:27-51.

[3] 姜汝祥.錫恩4R執(zhí)行力系統(tǒng)[M].北京:印刷工業(yè)出版社，2013:10 .

[4] 李思揚(yáng),何云景.企業(yè)流程再造的執(zhí)行力模型分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2014(5):96.

[5] 武衛(wèi)軍.提升中層管理者執(zhí)行力的控制模型[J].企業(yè)研究，2007(5):64.

[6] 劉樂(lè)平.執(zhí)行力模型在變革高職院校的應(yīng)用[J].科技視野，2013(6):24.

[7] 張奎.高校內(nèi)部管理執(zhí)行力影響因素分析及模型構(gòu)建[J].陜西教育，2014(9):62.

[8] 董險(xiǎn)峰.研究型大學(xué)校長(zhǎng)執(zhí)行力模型構(gòu)建及其優(yōu)化路徑研究[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2): 30.

[9] 陳朝宗.通過(guò)問(wèn)責(zé)制與績(jī)效考評(píng)提升政府執(zhí)行力[J].開(kāi)放潮，2006(3):11.

[10] 呂俊杰.反腐倡廉制度執(zhí)行力模型的構(gòu)建和運(yùn)用研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2014(5):15-16.

[11] 陳朝宗.機(jī)制設(shè)計(jì):提升制度執(zhí)行力的唯一途徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2013(7):68.

[12] 馮合鳳，張春雷.唐山“五步推進(jìn)法”提升反腐倡廉制度執(zhí)行力[N].河北日?qǐng)?bào)，2012-06-23(1).

[13] Hammer M, Chapy J.Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M].NewYork： Harper Business, 1993：126.

[14] [英]哈耶克.法律、立法與自由:第1卷[M].鄧正來(lái)，譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,2000：118-119.

[15] [美]約翰.伊特韋爾.新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典(第2卷，中譯本)[M].趙欣，譯.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1992:57.

[16] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館，1982:154.