杜慧鳴

這幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化和工業(yè)化加速進(jìn)行，資源的消耗是之前幾個世紀(jì)所不能比擬的。加上世界總?cè)丝诘膭≡?，大量的能源消耗，污染企業(yè)排放的工業(yè)有害物質(zhì)快速增長，加劇對我們生活環(huán)境的污染，社會公眾承擔(dān)著越來越多由這些企業(yè)造成的負(fù)外部性。中國每年空氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失絕大多數(shù)來自中國排污企業(yè)的工業(yè)污染。可見，排污企業(yè)造成的負(fù)外部性日益成為中國經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展的枷鎖。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，企業(yè)排污外部性的解決對國家發(fā)展至關(guān)重要。因此，對于解決企業(yè)排污外部性的研究還需進(jìn)一步深入。

一、上海市排污企業(yè)負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)成因

上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于發(fā)布2016年-2017年上海市重點(diǎn)排污單位信息公開名錄，主動公布出161所重點(diǎn)排污單位的名錄，這些單位對外排放污染物主要是對于水資源以及大氣資源的消耗，政府相關(guān)部門也主要是從這兩方面進(jìn)行檢測。上海市排污企業(yè)的負(fù)外部性產(chǎn)生主要在于污染者過度使用環(huán)境這一公共物品，對他人福利產(chǎn)生影響，且社會所承擔(dān)的成本遠(yuǎn)大于企業(yè)自己所承擔(dān)的成本。換句話說，市場價格之中并沒有反映出排污企業(yè)對其他經(jīng)濟(jì)主體福利所產(chǎn)生的影響，私人邊際凈收益大于社會邊際凈收益，并沒有實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)。單單對上海市而言，噪音污染光污染等排污企業(yè)造成的外部性雖然也存在，但由于現(xiàn)有的監(jiān)管力度與檢測技術(shù)水平的限制，這方面外部性控制還僅僅處于萌芽階段。一方面，上海作為一個沿海發(fā)達(dá)城市，自然資源相比其它地方原本就比較豐厚，但是這些自然資源作為一種公共物品具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，追求利潤最大化的企業(yè)最終會使污染物排放量超過環(huán)境的自我修復(fù)能力；另一方面對排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控從而保護(hù)自然資源具有很強(qiáng)的正外部性，保護(hù)者所獲得的收益遠(yuǎn)小于社會其他公眾獲得的收益，如果不是對環(huán)?；顒颖容^熱愛，而僅僅是追求自身的利益，保護(hù)者沒有充分的激勵去提供環(huán)境資源應(yīng)有的保護(hù)。所以如果這兩點(diǎn)因素綜合，如果沒有相關(guān)制度進(jìn)行監(jiān)管，上海市排污企業(yè)所造成的負(fù)外部性將會越來越嚴(yán)重。

二、上海市排污企業(yè)外部性治理的方法

1.上海市的命令控制型政策。進(jìn)入21世紀(jì)之前，排污許可制度還沒有開始實(shí)行，上海市政府對于排污企業(yè)的外部性控制只停留在依靠政府強(qiáng)制力進(jìn)行控制。這種控制方法的主要特征是：對于政府規(guī)定的削減標(biāo)準(zhǔn)或污染限額，經(jīng)濟(jì)主體必須毫無保留地嚴(yán)格遵守，否則將受到法律及其他政府強(qiáng)制力的制裁。通過這樣的手段，迫使上海市將原先通過負(fù)外部性轉(zhuǎn)移給社會其他公眾承擔(dān)的治污費(fèi)用轉(zhuǎn)化為排污者自身的內(nèi)部成本，從而將外部性進(jìn)行內(nèi)部化。針對排污企業(yè)的外部效應(yīng)，政府采取的命令控制主要有兩種方式：一是對企業(yè)產(chǎn)生外部性的排放結(jié)果進(jìn)行規(guī)制；二是對企業(yè)的生產(chǎn)過程進(jìn)行規(guī)劃。

2.上海市的排污許可制度。排污許可制度是當(dāng)前中國學(xué)者對控制排污企業(yè)外部性討論最多的一種制度，而上海也是最早試點(diǎn)排污許可制度的省市之一。過去實(shí)施過排污許可制度，但和如今新的制度相比，管理很粗放。首先，許可證上未必會標(biāo)明主要污染物的排放限量；其次，就算排放量超了，也沒聽說有誰因此受罰。而現(xiàn)在，允許排放的污染物種類、濃度、總量、排放方式和去向、相關(guān)環(huán)境管理要求等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)都被寫入主要污染物排放許可證，一目了然，并且要求企業(yè)作出承諾，約束力大大增強(qiáng)。

三、上海市將外部性進(jìn)行內(nèi)部化的方法分析

1.上海市命令控制型政策的特點(diǎn)。第一，這類政策對社會環(huán)境的變化缺乏靈活度，存在政策時滯，即使內(nèi)在時滯很短。一方面頻繁的政策變動不利于整個經(jīng)濟(jì)行情的穩(wěn)定，會對社會安定造成危害。另一方面制定并頒布一項(xiàng)政策從調(diào)研到最后運(yùn)行所存在的不菲費(fèi)用，使政府不愿也不會頻繁變動。以上因素的存在使命令控制型政策不能緊跟時代步伐。第二，命令控制型政策相比其他政策，所需要了解的信息量過大，在實(shí)際工作當(dāng)中難以操作。這類政策要求政府有關(guān)部門不僅要控制整個社會污染物的產(chǎn)品總量，而且為每個企業(yè)量身定做一套排污指標(biāo)，這樣才能追究各個企業(yè)的責(zé)任。第三，命令控制型政策很難考慮各個不同企業(yè)之間技術(shù)的差異以及對于污染物處理邊際費(fèi)用的差異。這類政策設(shè)置單一化的標(biāo)準(zhǔn)給一個地區(qū)范圍內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)的所有企業(yè)，不具有針對性，往往不能達(dá)到帕累托最優(yōu)。因此即使國家愿意使用這種具有很強(qiáng)約束作用的政策，但對于絕大多數(shù)企業(yè)而言他們是比較反對這類政策的實(shí)行。

2.上海市排污許可制度的總體優(yōu)勢。無論是對部分企業(yè)進(jìn)行罰款還是進(jìn)行排污許可證交易，它即有庇古手段的痕跡，也有科斯定理的運(yùn)用，這類排污許可制度對比于命令控制型方法，都有一個共同的優(yōu)勢即：減少政府對企業(yè)負(fù)外部性的治理費(fèi)用，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的革新。在經(jīng)排污許可制度的情況下，企業(yè)可以更加靈活地根據(jù)自身實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營狀況來決定污染物排放的量，更能激起企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新獲得超額收益的動力。

3.上海市排污許可制度中不同方法的細(xì)化探究。①上海市排污許可制度中的庇古手段。庇古手段是將外部效應(yīng)內(nèi)部化的最為傳統(tǒng)的手段，這種矯正型的稅收或收費(fèi)從私人邊際成本著手，對排污企業(yè)造成負(fù)外部性的產(chǎn)品進(jìn)行征稅，增加企業(yè)的私人邊際成本并使之提高到社會邊際成本相近的水平，以此將外部性進(jìn)行內(nèi)部化。從理論上看，庇古手段似乎可以使上海市的資源達(dá)到有效配置，使企業(yè)造成的負(fù)外部性減少，最終達(dá)到帕累托最優(yōu)。但在實(shí)際操作中，庇古手段卻有著無法回避的缺點(diǎn)。第一，由于信息不對稱，權(quán)利機(jī)構(gòu)也無法確定企業(yè)排污所造成負(fù)外部性的多少，而且由于需求的信息量太大，搜集這些信息需要極大的成本，故政府有關(guān)部門所制定的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十分不合理。第二，排污收費(fèi)易被企業(yè)前轉(zhuǎn)到消費(fèi)者身上，所謂前轉(zhuǎn)便是納稅人將其所納稅額順著商品流轉(zhuǎn)方向，通過提價等方式將商品轉(zhuǎn)嫁給購買者或者是最終消費(fèi)者承擔(dān)。第三，因?yàn)榈貐^(qū)性差異，對于區(qū)別設(shè)置庇古稅制問題處于兩難境地。②上海市排污許可制度中的科斯手段。相比庇古手段而言，注重明晰產(chǎn)權(quán)的科斯手段卻有著許多優(yōu)點(diǎn)。第一，科斯手段通過對污染許可進(jìn)行交易，無需事先進(jìn)行確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也無需考慮地區(qū)差異，市場交易會自動對此類排污收費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。第二，科斯手段更能調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，具有更強(qiáng)的激勵作用。在庇古手段的情況下，環(huán)境的排污許可產(chǎn)權(quán)屬于國家，不屬于單個企業(yè)，使用者并不能直接收獲自己可享用的排污許可證權(quán)益，而只能通過支付貨幣來表示單個經(jīng)濟(jì)體對資源占有的期盼。第三，科斯手段將外部性進(jìn)行內(nèi)部化擴(kuò)展到生產(chǎn)領(lǐng)域，以整個社會價值最大化為起始點(diǎn)來解決企業(yè)排污造成的外部性問題。

四、政策建議

以排污許可權(quán)交易為代表的科斯手段，是市場調(diào)節(jié)與政府強(qiáng)制力同時發(fā)揮作用的政策體系。政府強(qiáng)制力是科斯手段發(fā)揮作用的前提，而市場的自動穩(wěn)定器功能可以更具靈活性的根據(jù)社會環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)節(jié)，使社會穩(wěn)態(tài)更接近帕累托最優(yōu)。結(jié)合我國的具體國情，若想進(jìn)一步發(fā)揮以排污權(quán)交易為代表的科斯手段的優(yōu)勢，應(yīng)著力從以下幾個方面進(jìn)行改善：

1.進(jìn)一步完善排污監(jiān)控體系，鼓勵企業(yè)間的互相監(jiān)督。環(huán)保部門應(yīng)不定期檢查，對違規(guī)企業(yè)處于重罰，使刻意違反法規(guī)的成本遠(yuǎn)大于遵守制度的成本；更可完善舉報獎勵制度，調(diào)動每個經(jīng)濟(jì)主體的積極性，降低政府部門所需要的人力物力成本。政府有關(guān)部門應(yīng)定期在交易市場上公布各個污染企業(yè)上報的污染物排放量、排放的污染物所含的成分以及排污權(quán)使用狀況，為排污權(quán)交易市場提供可依賴的交易數(shù)據(jù)。

2.降低排污權(quán)的交易費(fèi)用，完善更加方便高效的交易渠道。因此，為了完善產(chǎn)權(quán)交易，政府可以建立專門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，網(wǎng)羅專業(yè)人才建立排污權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)，從而提高交易效率、方便交易渠道查找、促進(jìn)排污權(quán)交易廣泛開展。政府部門可免費(fèi)為產(chǎn)權(quán)交易企業(yè)提供其他企業(yè)指標(biāo)使用情況，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)待售和急需產(chǎn)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行交易，降低交易成本。

3.細(xì)化產(chǎn)權(quán)劃分，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束。我國產(chǎn)權(quán)制度的改革需要從人民的觀念入手，讓廣大人民群眾能夠接受將公共產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分，將排污許可當(dāng)成一種私人財產(chǎn)。這樣一個完善的產(chǎn)權(quán)制度才是交易市場良好發(fā)展的前提，因?yàn)樗接挟a(chǎn)權(quán)才是最具激勵性的產(chǎn)權(quán)制度，能夠更加高效的促進(jìn)減排技術(shù)的更新。只要擁有這類產(chǎn)權(quán)，就會激勵產(chǎn)權(quán)所有人或使用者積極捍衛(wèi)自己的權(quán)利，既可以將排污企業(yè)的負(fù)外部性進(jìn)行內(nèi)部化，也可以促進(jìn)環(huán)境資源更有效率的運(yùn)用。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）